促進發展篇_關於完善政府購買民間組織服務機製的調研報告
關於完善政府購買民間組織服務機製的調研報告
黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》提出加強社會建設、完善社會管理，把社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設放在同等重要的地位，這說明我們黨和政府關於社會建設和管理的認識正在逐步深化。這些年來，民間組織在促進經濟發展、繁榮社會事業、參與公共管理、推進公益事業、服務市民生活、擴大對外交往和促進社會和諧等方麵發揮了積極的作用。民間組織在和諧社會建設中扮演著日益重要角色的同時，客觀上還存在政府部門與民間組織的關係有待於進一步理順規範、民間組織有待於進一步發育成熟、政府購買民間組織服務有待於進一步探索實踐的問題。課題組就政府購買民間組織服務在本市範圍內進行專題研究，召開不同層次、類別的社會團體和民辦非企業單位座談會，走訪市有關部門，參閱大量的資料，分類開展問卷調查並進行匯總分析，組織專家開展研討。在此基礎上，形成調研報告。
一、政府購買民間組織服務的初步探索
社會主義市場經濟體製的日益完善、社會結構的日益多元化和政府職能轉變步伐的加快，為民間組織提供了發展空間。本市登記管理的民間組織已從1999年的2636家，發展到目前的7803家，平均每年增加約900家。這些民間組織在市場、社會、政府之間扮演著不可替代的橋梁和紐帶角色。在我國，民間組織是對社會團體、民辦非企業單位和基金會及未經登記的高校學生社團和社區活動團隊的總稱。本課題所涉及的民間組織主要是指具有組織性、非營利性、自願性，開展公益性或互益性社會服務活動的獨立社會組織。從市級層麵來看，行業協會在協調市場主體利益、提高市場配置效率、規範市場經濟秩序、謀劃產業發展導向等方麵發揮著積極作用，與政府購買民間組織服務的關聯度比較高；從社區層麵來看，活動區域主要在街道（或社區）範圍內的社區民間組織在協助政府部門和居委會組織，參與社區建設、提供社區服務、便捷居民生活等方麵發揮著公益性作用，也是政府購買民間組織服務的重要領域。基於以上考慮，本課題組主要對行業協會和社區民間組織展開調研，試圖在政府購買民間組織服務納入公共財政框架等方麵有所突破。
（一）政府部門購買行業協會服務的探索實踐
行業協會是指由同業經濟組織以及相關單位自願組成的非營利性的以經濟類為主的社團法人。在我國加入世界貿易組織（WTO）、上海行業協會經曆改革調整後，行業協會與政府部門共同進行著購買服務的實踐探索。這些實踐活動的分類如下：
1.從服務項目來看，有專項購買式和一攬子購買式。（1）專項購買式。即政府部門根據行業發展需要，把行業性管理事務委托給民間組織，進行購買服務。市經委重化工業處購買服務，委托市醫藥行業協會加強易製毒品的原料管理，通過掌握藥品機械的銷售情況來了解易製毒品的生產情況。財稅部門也通過購買服務方式，委托相關協會承擔法規文件匯編等工作。（2）一攬子購買式。即政府部門就某個綜合性事項，以購買服務方式扶持民間組織發展。如市信息委在行業協會成立之初，一次性給予50萬元經費支持。其中，注冊資金30萬元，開辦費20萬元。
2.從獲得途徑來看，有主動爭取式和被動接受式。（1）主動爭取式。即民間組織通過自身工作或領導者的個人活動能力，向業務主管部門等政府部門爭取並得到承擔某項服務的任務。如市港口行業協會始終關注上海海運通關環境，開展一係列調研，向主管部門爭取到了“上海港危險貨物安全作業的安全管理規範”課題。（2）被動接受式。即民間組織在非主觀意願的條件下，接受政府部門的委托，提供購買服務項目。如部分行業協會接受市統計局委托，承擔本行業數據統計工作。市紙業行業協會屬於“推進行業協會發揮作用試點工作”的試點單位，承擔了行業統計等工作。
3.從時間上看，有事先確定式、事後追認式和常年合作式。（1）事先確定式。即政府部門在預先明確某個具體項目後，向某民間組織進行購買服務。如市社會福利行業協會接受業務主管部門委托，開展全市性養老機構的行業評估、行業檢查，摸清家底，查擺問題，幫助養老機構整改提高，達到政府部門所要求的基本標準，提升養老行業服務質量。（2）事後追認式。即在民間組織完成某項服務後，政府部門通過支付一定服務費，從加強政府管理角度來認定該項服務。如市家用電器行業協會製定家用中央空調地方標準，市經委在標準發布幾個月後支付了服務費。（3）常年合作式。即民間組織經常性（如每年或某一固定時段）接受政府部門某個特定購買服務的委托。如市港口行業協會堅持“民主決策、會員參與、專家服務”的原則，建立擁有百餘位成員的專家庫，承擔市港務局委托的“上海港危險貨物港口安全作業評估”這一常年項目。現在，該協會購買服務收入約占年度收入70%。
4.從服務費支付形式看，有按約定支付法、資助補貼法和評比激勵法。（1）按約定支付法。即政府部門與民間組織事先以書麵或口頭方式，約定雙方的權利和義務，購買服務的具體內容、要求、金額、支付方式等。如市港務局與市港口行業協會以簽訂書麵合同方式，實施政府購買民間組織服務。（2）資助補貼法。即政府部門根據民間組織所提供的服務，給予其開展服務工作的一定經費補貼。市豆製品行業協會編製豆漿等豆製品地方標準，市技監局給予1500元經費補貼。（3）評比激勵法。即政府部門在委托民間組織提供服務後，開展評比活動，以精神獎勵和物質獎勵相結合的方式，給予鼓勵。市工業經濟聯合會接受市經委委托，在係統內開展編製行業“十一五”規劃的評比活動，分別評出一、二、三等獎。
綜上所述，行業協會在起草行業發展規劃、著手行業研究、編製行業發展報告、製定行業標準、組織行業評比和行業檢查、開展行業統計、加強行業自律管理等方麵扮演著政府部門管理的參與者、協調者、合作者的角色。也有的行業協會善於調動會員的積極性，整合行業資源，主動承擔一些服務工作，如市交電家電商業行業協會製定變頻空調等行業標準，成為本市強製性地方標準，對於規範市場秩序、促進行業發展、建設資源節約型城市發揮了積極作用。
（二）政府部門購買社區民間組織服務的探索實踐
社區民間組織是指以社區地域為活動範圍，以滿足社區居民的不同需求為目的，由社區居民自主成立或參與的非營利性的公益性、服務性的民間組織。近年來，區級層麵政府部門探索把一些事務性、服務性工作逐步從政府職能中剝離出來，轉移到相應的社區民間組織，力求探索出社會化、市場化、製度化的政府購買民間組織服務的方式和模式。
1.在社區建設和管理上，培育發展承擔社區政務性、事務性工作的社區民間組織。為貫徹落實市委關於加強社區建設的意見精神，部分區（縣）、街道（鎮）建立民辦非企業單位性質的社團民間組織，並通過購買服務方式支持中心為區域內各級各類民間組織服務，探索以自我管理、自我服務的形式來管理、服務民間組織的新方法。普陀區在區、街道（鎮）層麵都成立民間組織服務中心，在人員配備、職能賦予等方麵給予大力支持。長壽路街道辦事處購買社區民間組織服務中心服務項目，並為其提供寬敞的辦公場所。閘北區大寧路街道每年撥付50萬元，專門用於社區內民間組織管理與發展工作，為社區民間組織服務中心配強工作力量。閘北區臨汾路街道成立民辦非企業單位性質的社區事務工作站，通過支付人員經費等購買服務方式，將原先由居委會承擔的政府行政性事務從居委會日常工作中剝離出來，讓社區事務工作站接受委托承擔民政、計劃生育、綜合治理、群眾團隊、文化教育、社會救助等6個條線的工作。這樣，既為街道節約30餘萬元行政成本，也提升專業服務質量。現在，閘北區有5個街道先後成立了社區事務工作站，承擔社區管理事務。
2.在社區助老服務上，推行居家養老服務。目前，我國老齡化程度已接近世界中等發達國家水平，上海也出現“一床難求”現象。上海提出每年建設一萬張養老床位，每個區平均約500張，但很多老人不願意去養老院，所以提倡開展社區居家養老服務。其特點是量比較大，社會受益麵較廣。2001年，普陀區率先成立民辦非企業單位性質的民欣樂助老服務中心，同時在各街道（鎮）成立民欣樂助老服務站，接受政府部門委托，依托社區服務網絡，落實再就業工程，招聘和培訓“4050”人員，成立一支居家養老服務隊伍，為5584名老人提供28524人次的服務，到2005年4月，政府部門購買服務金額達360多萬元。又如，楊浦區成立區級居家養老服務中心，各個社區（街道）成立分中心，落實居家養老市府實事項目工作，提出居家養老管理工作的評估辦法，組建專業隊伍，實行開門服務，為113819人次老人提供服務，其中60%困難老人享受政府補貼，政府部門補貼896萬元。該區將居家養老服務與促進就業工作相結合，發揮社區助老服務社運作靈活、服務高效的優勢；將居家養老服務與社區純老家庭關愛有機結合，政府部門投入70多萬元，組建社區純老家庭關愛員隊伍，為有困難的獨居老人提供購物、配藥以及讀報、陪聊等精神慰藉的服務，建立居家養老服務的質量監管、收費、評估、職業培訓、經費補貼等工作機製。靜安區青風老年護理服務社承接困難老人的服務工作，成立七年來，由財政部門和福利基金提供困難老人的補貼累計63.6萬元，使3328名老人受益。
3.在居民健身方麵，完善社區體育健身服務。楊浦區采取政府部門投保“埋單”、社區體育健身俱樂部（民辦非企業單位性質）實施管理、學校器材設施損耗給予經費補償的辦法，完善社區公共服務資源共享機製。殷行社區率先建立社區體育健身俱樂部，承擔街道辦事處委托的體育服務管理、培訓等職能，每年獲得購買服務經費10萬元。針對區域內18所中小學場館全部向社區群眾開放後所麵臨的安全、管理、物耗等三大難題，政府部門每年投資50萬元，俱樂部從中拿出部分資金為18所學校購買保險，為居民健身安全投保，每人次最高賠償20萬元，每所學校一年累計賠償最高為100萬元。2006年，楊浦區各街道（鎮）將建立體育健身俱樂部，激活社區公共服務的體育資源。
4.在促進就業方麵，資助勞動技能培訓。勞動和社會保障部門在就業培訓上，堅持信息公開化，定期發布培訓信息，事先告知有哪些培訓項目等內容，通過招投標方式，讓其所屬職業培訓中心，與民辦的培訓機構展開公平競爭。寶山區對開展勞動職業技能培訓的民辦非企業單位，根據學員情況，按標準鑒定合格後，由區財政支付一定培訓費；對開展高、中層次人才培訓的單位，從區政府的就業基金中，額外支付培訓經費。長寧區開展“陽光下展翅”培訓項目，勞動部門通過購買民辦非企業單位性質的培訓機構服務，讓民辦培訓學校幫助失足青年提高就業技能，順利走上工作崗位。
5.在發展殘疾人事業上，扶持助殘服務工作。楊浦區采取社會化方式，積極推進殘疾人康複治療、勞動就業、扶貧解困、文化教育、社會保障等方麵工作，每個街道成立殘聯服務社，為殘疾人提供全方位服務。如長白街道2005年助學37人次、助困101人次、助醫74人次、助行51人次，接待殘疾人信訪谘詢近百餘人次，認真處理不同情況，還組織殘疾人運動員參加全市性的專項運動會。
6.在發展老年人事業上，支持社區老年社團。全市有老年協會70個，絕大多數老年協會的成立和運作都得到所在區（縣）、社區（街道）的資助，其中長寧區新涇鎮街道、靜安區靜安寺街道和長寧區江蘇路街道對其老年協會成立提供的開辦資金超過一般社團登記要求，分別達到4萬、5萬和10萬。目前，資金數最多的老年協會是江蘇路街道老年協會，累計積餘已有22萬元，全部來自政府部門通過各種形式的資助。閘北區大寧路街道製定了《關於成立民間組織培育資金的決定》，街道老年協會經公平競爭、一事一申請方式，申請到資金用於組織區域內文化藝術節活動。該協會每年預先列出年度工作計劃，向街道申報，經街道審核後支付相關費用。靜安區靜安寺街道老年協會承接區旅遊局對外文化交流業務，開展特色“弄堂遊”，獲得政府部門購買服務收入。
7.在繁榮社區文化上，培育發展社區活動團隊。虹口區在社區活動團隊自發成立後，積極加以引導支持，整合相關資源，給予適當經費補貼。製定《關於對虹口區業餘文化團隊獲得藝術類獎項給予獎勵的意見》，對優秀社區活動團隊給予直接的經費支持。特別是在社區活動團隊參加大型文藝活動、赴海外演出比賽時，由政府部門給予資助。
8.在方便居民生活上，解決居民“買菜難”問題。靜安區南西社區服務業發展中心針對繁華市中心居民“買菜難”，引進上海城市超市“蔬菜工程車”，在9個居委會區域內試點，送菜到居民家門口，還免費提供麵包給特困學生等困難群體。該中心還與浙江省農業廳聯手，將生鮮菜送進小區銷售，方便居民買菜。
綜上所述，政府部門在搭建社區服務平台、社區衛生服務、養老助老、文化健身、促進就業、助殘扶殘、家政服務等方麵，進行了購買民間組織服務的探索實踐。通過購買服務等多種方式，逐步實現政府職能轉移，推進政事分開、政社分開和管辦分離，提供行政效率和公共服務的質量。有的區已開展政社分離的試點工作，製定《關於推進社團與政府部門分離改革的實施方案》，提出積極扶持社區服務類、公共事業類、養老福利類社會團體，將事務性、服務性、中介性、公益性工作轉移給社團，推行政府購買服務，將所需經費納入政府有關部門年度預算。
在政府職能轉移上，政府部門將部分管理職能委托或轉移給民間組織，進行委托管理或共同管理。有的區首先在民政係統開展試點，將有關事務交給民間組織辦理。（1）調查評估類：委托社區（街道）民間組織服務中心開展民辦非企業單位成立前的現場勘查評估工作，對本區域內擬將成立的婚介機構開展設立資質評估，協助把好入口關；開展收養子女家庭的前期調查評估工作。（2）促進就業類：區民政局與民辦職業介紹機構簽約，借助民間組織推進退伍軍人安置市場化、運作社會化；委托各社區街道、鎮的老年社團，開展“守望工程”活動，每個年紀相對較輕的老人結對一個年齡較大的老人，進行一對一關心。（3）慈善捐贈類：委托社區（街道）民間組織服務中心運作，通過設立“慈善超市”、“衣被銀行”等多種形式，采取“政府推動、民間運作、社會參與、百姓受益”的新型運作模式，積極探索社會慈善捐贈新途徑。（4）維護穩定類：區、社區（街道）民間組織服務中心建立民間組織預警係統，將民間組織服務中心“服務、
協調、管理、預警”四大功能融為一體，通過網絡機製和運作平台的日常服務了解非法組織動向，做到早發現、早報告、早控製。（5）義工服務類：委托社區（街道）民間組織服務中心建立社區義工服務總站，完善和規範社區義工隊伍的管理，做到人員有登記、活動有記錄、績效有考核。
二、政府購買民間組織服務存在的薄弱環節
目前，民間組織在履行社會服務職能、承擔政府轉移職能等方麵多屬於“摸著石頭過河”的探索性嚐試。雖然民間組織與政府部門的定位有相應的法規來界定，但在政府購買民間組織服務的具體實踐上仍會出現這樣或那樣的問題。
（一）思想認識和意識觀念沒有到位
1.政府部門購買民間組織服務的意識比較薄弱。政府部門的管理包羅萬象，不少該放的沒有放下去。雖然花費的人力、財力、物力不少，但效果不一定明顯。有的政府部門習慣小而全、大而廣，大包大攬，舍不得把手中一部分事務交給民間組織去辦，往往把購買服務、職能轉移看成是權力的削弱。目前有些政府部門缺乏購買服務意識，經常無償占用民間組織的一些資源，往往是隻聽到“政府購買民間組織服務”的口號，隻看到民間組織提供服務的行為，而看不到政府部門購買服務的行為。通過調研了解到，民間組織提供公共服務、應得而未得到政府購買服務收入的約占20%。
2.民間組織主動爭取購買服務的意識比較薄弱。由於不少民間組織（如民間組織服務中心）不是自主發起、按需建立，而是在政府部門推動下、上下對口才成立的，它們在具體運作中，帶有濃重的官辦或半官半民色彩。這些民間組織相對於草根型民間組織，長期以來習慣於直接從業務主管單位或掛靠單位獲得人、財、物上的資助，往往“近水樓台先得月”。還有不少自發組建的民間組織受客觀因素影響，習慣於被動地接受政府部門購買服務，而不是去積極主動爭取。
（二）法規、政策製度相對缺失或滯後
1.政府購買民間組織服務缺乏相關法規。近幾年，從中央到地方各級政府的政府工作報告中都提及政府職能轉變或購買服務等有關內容，但是沒有政策性、製度性的安排（如購買服務尚未規範地納入公共財政框架等），更沒有法律法規上的規定。調查統計數據顯示，62.8%民間組織認為法規製度的相對缺失是政府購買民間組織服務中存在的問題。而有些法規中涉及政府購買民間組織服務的內容，但其貫徹落實情況差強人意，如2002年頒布的《上海市促進行業協會發展規定》明確，行業協會承擔公共管理事務的經費，由公共資金支出。但迄今該項公共資金還沒有正式設立。目前，公共財政體係有待於進一步完善，政府購買民間組織服務所需的公共資金還沒有納入統一預算管理。
2.政府購買民間組織服務缺乏具體的製度性安排。目前，政府部門購買民間組織服務的事例確實不少，但由於缺乏具體政策和措施，還沒有形成製度性安排。行業協會等民間組織在實際工作中，往往感到沒有抓手，缺乏平台，想多做事，但政府部門處於強勢地位，取決於政府部門是否讓民間組織做，這很大程度上要看政府部門領導人的意願。政府部門與民間組織之間的信息也不暢通，如政府部門有哪些購買服務的項目、具有什麽資質的民間組織可以承接這些項目、通過什麽途徑獲得這些項目等等。
3.政府購買民間組織服務缺乏足夠的政策扶持（如民間組織稅收、從業人員的工資基金、社會保障等）。據統計，62.2%民間組織認為缺乏配套政策和措施，是政府購買民間組織服務中存在的問題。如在稅收上，民辦非企業單位的免稅項目主要有幼兒園、養老院、殘疾人福利機構提供的育養服務、婚姻介紹、殯葬服務等。這也隻能在使用民辦非企業單位專用發票時，按照服務內容享受免稅。但是，政府購買民間組織服務的收入需要納稅，沒有相應的免稅政策。此外，社會團體和民辦非企業單位享受的稅收政策不一樣。需要明確的問題在於：一是新的服務項目推出後，如何認定免稅與否；二是財政撥款的服務性收入是否要納稅，值得探討；三是如果可以退稅，那麽如何進行退稅。如有的社區體育健身俱樂部提供新型的社區健身管理服務，被稅務部門認定為經紀類體育俱樂部，無法享受民辦非企業單位的稅收優惠政策。有的區（縣）采取各種方式，規避稅收壓力。如普陀區甘泉路街道借助非正規就業方式，成立助老服務社，獲得5萬元開辦費，並享受作為非正規就業組織的3年免稅政策。有的區成立區民間組織服務協會，而沒有成立民辦非企業單位性質的區民間組織服務中心，這樣就享受社團的稅收政策。在公共財政框架中沒有相應製度性安排，政府財政預算也沒有相應的撥付渠道，有的區（縣）選擇在“其他”科目中列支。但這些都是權宜之計，目前迫切需要具體政策進一步明確和“落地”。
（三）不同政府部門的具體實踐有所不同
1.政府部門的職能轉移力度不一，直接關係到購買民間組織服務。政府購買民間組織服務與政府職能轉移是密切相關的。有的政府部門把在市場經濟條件下應當由行業協會等民間組織承擔的職能，轉移到本部門下屬的事業單位，如認證中心、培訓中心等。某一家民間組織可以從業務主管部門以外的政府部門獲得服務項目，但獲得經費支持則相對較難。據統計，業務主管單位購買民間組織服務占政府購買服務的67%，其他政府部門占27%（有的回收問卷沒有填寫此項，存在缺省值，下同）。此外，業務主管部門之間購買服務的力度也不平衡。有的政府部門由於機構改革中人員並沒有精簡，富餘人員需要有工作可做，因此客觀上造成在委托民間組織承擔服務方麵的意識較弱；有的政府部門在人手較少情況下，對於一些需要管理但又不便於具體去做的事務，往往會委托民間組織來承擔，客觀上也形成不均衡的現象。
2.政府部門對購買服務的重視程度不一，直接影響到購買民間組織服務。據統計，60.3%民間組織認為政府部門領導人重視與否直接影響著政府購買民間組織服務這項工作。有的區在對社區（街道）業績考核中，加入社區民間組織發展與管理工作這一項，鼓勵社區（街道）創造性地開展工作，相互間進行有序競爭，並且召開區委常委會學習會，專題學習討論民間組織發展與管理工作。相比這些好的經驗和做法，還有一些區（縣）政府部門往往是講起來重要，做起來吃力。調查統計數據顯示，與民間組織有工作聯係的政府部門對購買民間組織服務持積極態度的占47.56%，不太積極的占9.76%，一般態度的占24.39%，持消極態度的占12.2%。這說明政府部門對於購買民間組織服務的態度存在一定差異，從主觀上也造成政府部門之間在購買民間組織服務上的差異。
3.行業協會改革出現逐步淡化的趨勢，政府購買民間組織服務需要依靠外力促動。部分行業協會感到，與前幾年的改革不同的是，政府部門對行業協會培育發展力度較前幾年有所減弱。由於過去享受的一些政府財政補貼沒有了，迫使一些行業協會從原來享受租金減免優惠的辦公場地搬遷出來。而有些服務項目要靠外力推動，民間組織才能得到政府部門購買服務項目。
（四）民間組織自身建設有待於進一步加強
1.內部治理結構有待於進一步完善。民間組織內部治理結構的不盡完善影響到承擔購買服務項目的正常進行。在目前的法律框架下，行業協會的內部治理將要麵臨理事會與業務主管部門和執行層、業務主管部門與理事會和執行層、執行層與理事會和業務主管部門之間的動態博弈和多重挑戰，客觀上給民間組織承接政府購買服務造成一定困難和障礙。內部治理的完善存在著兩個難點：一是業務主管部門的監管和理事會（或董事會）的獨立決策權如何平衡，黨組織的領導作用與理事會（或董事會）的決策作用如何體現，理事會（或董事會）的獨立性如何得到保證；二是理事會的獨立性本來就有缺陷，存在被執行層架空的危險，原因在於理事會（或董事會）成員的主體大多是兼職工作人員，秘書長（或總經理）是專職工作人員，負責日常管理，掌握著一定的人、財、物等資源。
2.自身服務能力和水平有待於進一步提高。不少民間組織活動範圍局限在一定區域內，內部管理製度尚有待健全，在隊伍建設上還有欠缺，服務社區的能級還不夠，使民間組織認知度、信任度、公信度還沒有達到預期的水平。民間組織提供的服務與政府部門要求還存在一定差距。如虹口區共有397家民間組織，其中61家社區民間組織（如殘疾人服務社、老年人協會、文化活動中心等），真正落腳在社區並為社區服務的民間組織數量不多，比例不大，能力不強。
總之，在思想認識、法規政策、具體操作和民間組織自身建設等方麵的不足，導致政府購買民間組織服務的運作尚未規範化，政府部門和民間組織都顯得比較被動。一方麵，政府購買民間組織服務，有時隻能購買某一家民間組織的服務，沒有別的選擇；而當民間組織會主動向政府部門提出承擔某些服務項目，給予一定經費支持時，政府部門顯得較被動。另一方麵，政府部門購買服務沒有統一的計劃安排，民間組織一般年初製訂好工作計劃，無法提前知曉政府部門需要購買的服務事項，當臨時獲得某項購買服務項目也會顯得被動。這樣，雙方地位不平等，沒有按照市場化運作，也沒有購買合同，甚至沒有“商定”服務價格和服務品質，不能說這是名副其實的購買服務。
三、政府購買民間組織服務的海外經驗和做法
在發達國家和地區的政府部門向民間組織（國外統稱為“非政府組織”）轉移職能、購買民間組織服務已成為普遍現象。民間組織的生存和發展也離不開政府部門的資助，德國非營利組織約70%收入來自政府，法國為60%，意大利為43%，英國為40%。德國民間組織絕大部分收入不是來自於個人的慈善捐贈，也不是各種形式的收費，而是公共部門的支持，而公共部門的支付幾乎占德國民間組織總收入的三分之二，但這也導致民間組織的收入過分依賴於政府的局麵。在加拿大民間組織的經費來源中，自籌資金占61%。其中會費高達48%，而政府提供給民間組織的費用達39%。這些政府購買民間組織服務的做法主要體現在以下幾個方麵：
1.製訂法規政策。英國政府和慈善組織之間簽訂《英國政府和誌願及社會部門關係的協議》。這個協議包括政府各有關部門以及地方政府與民間組織之間的合作原則，比如政府對民間組織財政支持原則，保證民間組織獨立性、公開性和透明度的原則。這個協議本身不具有法律效力，隻是一項指導原則。但是，在實踐中要求政府在進行社會公共管理的時候要與民間組織建立合作夥伴關係，這是非常重要的原則，等同於法律的效力。
2.提供公共資金。英國政府每年從財政上拿出33億英鎊撥給民間組織，數額巨大。其中一部分是由英國文化部通過發行彩票的博彩事業提供的，另外一部分直接來自於財政，這些政府的公共資金通過公開競爭的政府采購和政府委托等方式提供給民間組織。英國有很多曆史悠久的民間組織，長期以來主要依靠政府提供的公共資金開展公共服務。政府支付民間組織服務收入，其實並沒有任何損失，因為整個社會得到實惠，社會福利水平也提高了。
3.給予稅收減免。美國聯邦稅務局負責對民間組織的所得稅和財產稅進行減免。
4.統一信息發布。法國社區民間組織在警察局登記管理，開展什麽活動都要到警察局登記，政府部門需要委托購買服務項目，通過警察局這個平台進行發布，購買服務費也隨著撥付給民間組織。
5.采取招投標方式。在美國，隻要經注冊取得法人地位，民間組織就有資格取得政府的資助。政府的資助方式不是簡單的撥款，而是采取項目招標方式進行。據不完全統計，美國政府投入占民間組織所有收入的31%。
6.加強管理評估。在美國，政府購買服務項目確定後，政府部門要與民間組織簽訂項目合作協議，並隨時對其進行監控管理。項目結束後，民間組織要及時總結，政府進行驗收評估。
此外，發達國家和地區的民間組織不僅從政府部門獲得相當數量的資助，而且越來越多地參與政府政策和計劃製定過程，為政府決策提供參謀谘詢服務。還積極同政府部門展開對話，在對社會和政府有什麽不滿時，通過合法途徑來進行表達，而不是直接針對政府部門，起到協調作用。最近從歐洲開始，一種被稱為“GONGO”（讀作“扛果”）形式的民間組織形態受到推崇。GONGO是go owner non-government operation的字首縮寫，意思是“政府所有、非政府運作”。即這些組織可以是接受政府的資助，但不是用政府的行政方式來運作。這當然不是意味著政府在“雇傭”民間組織，而是政府用來自稅收的公共財政向合適的民間組織讓渡、“購買”服務，以取得較高的工作效率。以上這些經驗和做法，值得我們結合實際加以借鑒，以促進政府職能轉變和民間組織的健康有序發展。
四、政府購買民間組織服務的基本認識和思考
黨中央高度重視民間組織發展與管理工作，去年以來曾多次召開關於民間組織的工作會議，下發了若幹個文件，還在對1998年頒布的《社會團體管理條例》進行修訂，征求各方意見。上海市委把民間組織發展與管理工作作為今年的一項重點工作來抓，起草相關文件，開展民間組織樞紐式管理工作試點，還對政府購買民間組織服務提出新的工作思路。國家和上海的“十一五”規劃也明確提出要加快推進社會領域的改革，探索建立政府與社會合作提供公共產品和公共服務的運作模式。近幾年的政府工作報告也對建立政府購買服務機製提出了要求，指出要深入推進政府職能轉變，進一步推進政企分開、政資分開、政社分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。
（一）政府購買民間組織服務概念的界定
本課題組認為，政府購買民間組織服務就是政府職能部門為了履行社會管理和公共服務的職能，通過有意識地引導民間組織（特別是行業協會、社區民間組織等）參與公共事務管理和社會公益事業，並以公平競爭的方式，獲得政府項目資金，向社會提供服務的過程。也有觀點認為，政府購買民間組織服務就是政府在公共財政框架內，建立民間組織公益性項目扶持基金，通過政策導向和項目競標以及過程管理等形式，把社會性事務委托或轉移給專業機構和專業社團等民間組織來運作管理，從而使公共服務更加專業化，更加貼近居民需求。還有觀點認為，政府購買民間組織服務就是政府在公共財政框架內，以公平、公開、公正的方式，通過規範的渠道，把為社會發展和人民生活提供服務的事項交給有資質的民間組織來承擔。即民間組織提供的由政府職能中剝離出來的那部分事務性的社會管理和公共服
務由政府部門買單。顯而易見，這幾種觀點雖然表述上有所不同，但其核心是“政社分開、政事分開、管辦分離”，即政府部門與民間組織的職能分離以及事業目標的合作，以降低政府部門的管理成本，提供政府管理效能。按照這個原則，政府部門主要負責社會管理與社會服務的政策指引、法律監管，而民間組織則主要承擔具體的社會管理和社會服務項目，並接受政府的監管。
（二）政府購買民間組織服務是政府提供公共服務的新型方式
隨著社會主義市場經濟體製逐步完善、政府公共管理和公共服務的職能日益加強，民間組織正成為政府實現管理社會事務意願的有效載體。政府購買民間組織服務已成為共同關注的話題，包括財政部門在內的各政府部門達成共識並一致認為，政府購買民間組織服務在提高資源配置效率、促進政府轉變職能、參與社區建設等方麵發揮著積極的作用：一是調動多方積極性，降低政府行政成本，提高了政府公共服務的水平和效率。在節省一大筆經費的同時，還免去了很多煩瑣的中間程序。二是有利於民間組織發展，促進民間組織工作專業化、人員職業化。民間組織在提供服務的過程中，通過一係列手段，可以有效提高服務質量和服務水平，實現服務的專業化，從而推進民間組織工作人員的職業化進程。三是完善社會管理結構，推動政府部門與民間組織的分工合作，進一步理順兩者之間的關係。四是協調社會矛盾，向社會群體提供非營利性質服務，有利於社會的和諧穩定。政府購買的和民間組織提供的服務皆屬非營利性質，其麵向困難群體或邊緣群體的服務項目一般不收費，麵向中高檔收入人群的服務則可收取不等的費用（這些收入隻能作為營運成本）。
（三）政府購買民間組織服務的理論思考
從經濟學理論上講，政府購買民間組織服務的探索揭示了社會主義市場經濟體製的客觀要求和社會主義公共財政框架的既定方向。政府購買是公共財政最主要的支出形式，表現為政府按照商品等價交換的原則，在市場上直接購買物質產品和勞務服務用以滿足市民的各種公共需求。
從政治學理論上講，政府購買民間組織服務的探索揭示了政府機構改革後加快政府職能轉變的必然趨勢。實行公共財政的政府購買製度，直接通過市場來滿足政府的各項目標，不僅能使政府實現“公款價值最大化”，而且能夠使政府在市場經濟基本運行規律的製約下，在市場效率機製的促進下，不斷加快政府自身的職能轉變。政府購買民間組織服務一般被認為是克服政府直接提供服務所存在的缺陷的一個有效而可行的方法。政府購買民間組織服務的形式如下所示：
從社會學理論上講，政府購買民間組織服務的探索揭示了社會轉型的過程中完善社會治理結構的重要性。通過政府購買民間組織服務，有助於加強民間組織的建設，培育發展民間組織；有助於協助政府職能轉移，使民間組織承擔公益性事務；有助於建立穩定的社會治理結構，促進經濟社會全麵協調發展。
（四）實務界對政府購買民間組織服務的認識
1.政府購買民間組織服務的實質在於如何培育民間組織健康有序發展。從表現形式來看，政府購買民間組織服務是途徑和手段，其最終目的在於加快政府職能轉變，發揮民間組織作用，有利於構建社會主義和諧社會。要深入探討阻礙民間組織發展的症結所在，進一步了解民間組織的發育、構成、開展工作等情況。而行業協會、社區民間組織作為具有獨特功能的社會中介組織，不等同於一般的中介組織，與政府部門、企業、社區之間的關係都比較密切。要進一步明確落實它們的專項職能，其提供的購買服務應該是政府部門自身難以落實，但政府部門又想做的事情。
從政府部門來看，最大的挑戰來自政府部門自身。政府部門要界定清楚“管”與“做”，政府管理有時不等於直接參與其中，可從指導、監督的角度去考慮。政府部門對民間組織的信任度高低等因素直接影響了其是否將服務項目委托給民間組織，而使民間組織獲得一定經濟利益，有利於提高民間組織的積極性，有利於推動產業發展，有利於和諧社會建設。
從民間組織的角度來看，民間組織要處理好主動爭取與被動等待的關係。要先做事，不等、不靠、不要，自主落實職能。通過自身努力，取得一定工作成績，獲得社會各方的認同，使“作為”與“地位”相輔相成。這樣，政府部門才會認可民間組織的工作能力，委托相關的服務項目。
2.政府購買民間組織服務是推動政府職能轉移的重要保證。政府購買民間組織服務與政府職能轉移是相輔相成的，沒有政府職能轉移，就沒有委托民間組織提供服務，也就無所謂政府購買服務。政府部門應逐步意識到民間組織的優勢所在，向民間組織購買服務因為其是非營利的，所以可以減少不必要的成本；因為民間組織提供的是專業服務，所以能夠辦好事。政府把大量社會公共服務的職能從政府機關中剝離出來，轉移給民間組織，這種“購買+監督”的模式，使得政府部門和民間組織各就其位，行政成本降低，服務效率提高，公共服務更專業化。同時，政府通過“購買”的行為和資金的指向，把社會服務更多地引導到向困難群體傾斜，向解決社會矛盾集中的領域傾斜。而民間組織適當拓展、延伸現有服務，主動提供更多相關服務項目，必將得到政府部門的認同。
3.民間組織與政府部門不是簡單的“一對一”的關係，而是“一對多”的關係。民間組織常常與業務主管部門之外的其他政府部門發生購買服務的關係。如近年來，浦東新區政府給予財力支持，與市期貨同業公會聯合主辦期貨投資國際論壇，搭建交流和合作平台，發揮協會的組織能力，推動行業發展，加快上海建設國際金融中心的步伐。市紙業行業協會接受國家發展與改革委員會工業司和中國造紙協會委托，參與製訂《中國造紙業第十一個五年發展規劃》上海篇，被認可采納後，獲得服務費4000元。
4.政府購買民間組織服務與民間組織民主自治管理的關係。作為提供社區公共服務的組織，社區民間組織需要政府給予支持和培育，使其參與社會管理，有助於形成政府與社會組織優勢互補、良性互動的社會管理平台。另一方麵，民間組織也希望政府部門進一步完善購買服務的機製，以進一步健全“自我生存、自我發展、自我約束”管理運作機製，逐步實現市場化運作。
5.政府部門推動、民間組織主動和社會力量互動相結合。政府購買民間組織服務的成果，不僅僅是民間組織圓滿完成政府部門購買服務項目，還體現在營造社會各方共同參與社會建設和社會管理的氛圍。政府部門既要倡導推動購買服務工作，民間組織又要積極主動爭取獲得政府部門購買服務項目，而社會各方力量也應參與到社會建設和社會管理上來。靜安區南京西路社區建立街道聯係會議製度，對購買重大服務事項進行一事一議，發動駐區單位積極參與社區服務，並對提供公共服務的單位、個人（包括外來務工人員）進行宣傳和表彰。
五、完善政府購買民間組織服務機製的對策建議
圍繞構建社會主義和諧社會，重視加強社會管理和公共服務，深化完善政府購買民間組織服務機製，是新形勢下發展與規範民間組織、推進社會管理體製創新的一個重要課題。我們要從多方位考慮，將政府購買民間組織服務在法製、體製、機製上落到實處，切實做好民間組織發展與管理工作，使其真正擔負起協助政府部門參與社會管理和公共服務的重任，發揮提供服務、反映訴求、規範行為的作用。來自行業協會的人士普遍認為，政府部門購買某個協會服務的經費占到該協會年度總收入的30-35%，是比較理想的狀態。應當看到，民間組織的發展是對政府管理能力和水平的挑戰。不管是登記管理機關，還是綜合管理部門以及其他業務主管部門，包括民間組織自身在內，都要合力推動民間組織發展，實現政府購買民間組織服務的社會化、市場化、規範化，以逐步形成“政府部門倡導推動、民間組織自主運作、社會多方共同參與”的運作模式。
1.以強化財政的公共職能為切入，搭建政府購買服務的平台和渠道。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮基礎性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。從公共政策績效評估的現狀來看，發展性政策、管理性政策、服務性政策的績效是依次遞減的，這說明公共政策的服務職能有待於進一步深化。要在服務性政策績效評估上有所突破，充分發揮公共財政解決公共問題和服務公共目的的職能，強化財政的公共職能，建立健全公共財政體係，逐步把計劃型財政轉變為服務型財政，先在點上突破製度約束的瓶頸，對現有政府購買民間組織服務的項目進行科學合理的分類。恰逢財政係統開展政府收支分類改革之際，政府部門和民間組織梳理現有政府購買民間組織服務的項目，共同確定哪些服務項目需要民間組織來提供，將涉及行業事務的服務項目與綜合性服務項目分開，行業性服務項目由業務主管部門納入年度財政預算，綜合性服務項目由政府綜合管理部門納入年度財政預算，搭建政府購買民間組織服務的綜合管理和運作平台。要貫徹落實已有的法規政策，設立民間組織發展的公共資金，製定實施細則。需要民間組織提供服務的政府部門按照事先確定的項目，提前向財政部門申報公共資金年度預算。財政部門則在相應的類下麵，明確購買服務的款、購買民間組織服務的項，建立一整套公共資金管理製度，建立規範合理的政府收支分類體係，建立政府購買民間組織服務的渠道和路徑。調查統計數據顯示，54.34%民間組織認為應將政府購買民間組織服務納入公共財政框架和預算渠道。近日，中央財經大學財經研究所所長王雍君指出：建設和諧社會要從公共財政做起，確保公共財政事務的公開性和透明度。其中，包括政府購買民間組織服務在納入公共財政框架上予以突破。
2.以開展試點工作為契機，研究完善社會政策。政府社會管理的核心是社會政策，它是政府幹預社會的主要手段和基本措施。政府購買民間組織服務的社會政策是政府為管理社會公共事務、實現公共利益而製定的購買民間組織服務這一公共行為規範、行為準則和活動策略。要以民間組織發展與管理試點工作為契機，發揮政府有關部門（如登記管理機構、綜合管理部門、人事部門、財政部門等）、高等院校、科研院所等多方力量，對政府購買民間組織服務機製加以全麵深入的研究。既要貫徹落實已有的法規政策，製定實施細則，又要堅持科學、民主、公平這三大原則，製定相應的社會政策，構建比較健全的社會製度體係。在試點實踐中，對政策的執行進行科學評估，以防止政策邊際效應遞減。調查統計數據顯示，59.2%民間組織希望政策能夠進一步明確和“落地”，得以有效執行。不久前，江蘇省無錫市政府起草《關於政府購買公共服務的指導意見（試行）》，正式明確政府購買服務改革的試點項目，包括購買民間組織服務等內容。這些舉措，值得我們借鑒。
3.以試行招投標為手段，建立完善工作機製。繼續拓展政府部門向民間組織購買服務的領域，盡快建立政府購買民間組織服務的契約化管理機製。一是試行招投標方式。政府部門通過社會招標方式，實現擇優采購；民間組織通過競標，展開公平競爭，獲得政府部門購買服務項目。二是項目發布和征詢機製。一方麵，通過信息化手段，打造信息發布平台，將政府部門購買民間組織服務的項目事先公布，使政府部門和民間組織在這一平台上都相對主動，而不是被動地參與購買服務工作。另一方麵，政府部門向民間組織征詢下一年度購買服務事宜，民間組織就可以提供的服務提出申請，申報項目計劃書，經專家評審後予以項目確認。三是實施契約式管理。據調查，63.4%民間組織希望政府采取契約式方式購買民間組織服務。按照滿足產業發展和社區發展需要的原則，設計規範購買服務的資金流向，采取項目的契約式管理或者“一攬子”購買合同，明確服務對象、服務方法、服務數量和質量以及服務的監控和評估方法等，並以降低成本和鼓勵競爭為出發點，科學合理地確定購買服務的價格，有效地規範民間組織提供服務的全過程，力求將政府購買民間組織服務從部門製度上升到全市性的製度性安排，推進社會管理和公共服務的市場化。
4.以建立評估機製為抓手，提高購買服務質量。建立政府購買民間組織服務的綜合評估考核機製，設立科學合理的指標體係，既要有定性指標，又要有定量指標，綜合評價政府購買民間組織服務的績效。政府部門與民間組織事先商定購買服務時，確定服務內容、質量評估等內容；加強過程控製，對民間組織服務工作進行指導、監督；在民間組織完成服務後，運用社會力量對服務內容、質量、效果等進行科學評估考核，旨在提高民間組織服務能力和水平，優化公共事務的社會管理。對購買服務的項目委托有資質的市場中介機構進行評估，完善社會第三方評估機製，保證評估機構的客觀公正，確保購買服務的高質量。
5.以推進職業化為目標，加強民間組織自身建設。建立民間組織社會工作人才隊伍，是民間組織提供優質服務的重要保障。要加強民間組織隊伍建設，加大培訓力度，開展社團工作者專業技術水平認證工作，多渠道地吸納社會工作人才，優化人員結構，推進職業化進程，提升民間組織提供服務的能級和水平。民間組織既要有一批強有力的業務骨幹，又要有一支德高望重的專家隊伍。要指導民間組織建立和完善以章程為核心的各項規章製度，完善內部治理結構，建立有效的工作運行機製。據統計，82.4%行業協會認為要加強自身建設、推進職業化進程，有效承接政府購買服務項目。行業協會等民間組織還要進一步整合並盤活行業資源，積極主動爭取政府部門購買項目。
6.以公益性服務為重點，探索購買服務新途徑。要盡快出台些政策，積極嚐試公益性、福利性設施“公辦轉民辦”、“公辦私營”和“民辦公助”等運作模式。適當實行“公辦轉民辦”（政府部門運作某項服務，轉為民間組織運作），鼓勵公辦私營（即政府部門建造某個項目後，交民間組織運作）、民辦公助（即民間組織運作，政府部門給予補貼）等多種方式，提高公共服務的職業化、專業化程度，提升民間組織信譽度。有的區正積極探索購買服務的新途徑，搭建政社合作新平台，在新建的市民中心設置政府與民間組織互動合作的有形平台，通過購買民間組織服務方式，委托區社會工作者協會負責運作管理，使平台成為“民間組織之家”，形成“政府、社會、市場”三位一體的互動體係。
（上海市社會工作黨委決策研究處）課題組成員組長：上海市社會工作黨委書記、上海市社會服務局局長 許德明副組長：上海市社會工作黨委秘書長 袁建國上海市社會工作黨委副巡視員 劉慶組員：上海市社會工作黨委決策研究處 方士雄 金雷 魯兵 張潔 樂菡靜上海市社會服務局社會團體服務處 吳潔民 金麗慧中共上海市委黨校 季學明
（本章完）