促進發展篇_民間組織樞紐式管理探索與研究
民間組織樞紐式管理探索與研究
2006年是上海民間組織發展管理工作承上啟下，積極尋求創新突破的關鍵一年。在市委、市政府的統一部署下，有關黨委工作部門和政府職能部門加強了民間組織工作的調研，形成了《關於加強本市民間組織發展與管理工作的意見》（征求意見稿）和《關於加強和改進民間組織黨建工作的若幹意見》，初步明確了民間組織發展和管理工作的指導思想、總體目標和基本原則；啟動了民間組織樞紐式管理試點工作，各方的思想認識在觀念碰撞中逐步統一，管理樞紐的模型和功能定位日益清晰，黨組織的關係開始理順，黨的民間組織工作框架初步形成。為了總結民間組織樞紐式管理試點的理論和實踐，本文從民間組織發展管理工作存在的問題出發，從民間組織管理體製創新的角度，聯係正在推進的樞紐式管理試點的具體工作，論述實施樞紐式管理的重要性、必要性和可行性，就民間組織樞紐式管理的功能定位、模式設計等問題進行探討，以對樞紐式管理的試點和推廣提供借鑒和參考。
一、民間組織樞紐式管理的概念界定
“民間組織”是伴隨著我國改革開放的逐步深化，在行政管理工作中提出和使用的一個概念。是指由民間力量主辦的，為社會提供服務，不以營利為目的的社會組織。我國對民間組織實行歸口登記、雙重管理、分級負責的管理體製。除參加全國政協的人民團體、經國務院批準免於登記的和社區活動團體外，所有民間組織統一由縣級以上各級民政部門登記。民間組織同時要接受業務主管單位的管理，業務主管單位主要負責業務指導和日常監督管理職責。本文所指的民間組織既包括登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業單位，也包括未登記注冊的社區活動團隊。
民間組織作為重要的社會中介組織，是黨聯係人民群眾的橋梁，是政府連接市場和社會的紐帶，是構建社會主義和諧社會的一支重要力量。隨著我國從計劃經濟向市場經濟的轉型，傳統的單一的社會組織體係正在向多樣化的組織體係發生根本性轉變。同時，由於傳統體製的慣性作用以及不同社會成員的能力、機會等稟賦資源占有方麵的不平衡性，導致利益分配上的不均衡。市場經濟的導入，瓦解了傳統的整體性的社會利益關係，出現了利益主體多元化和利益差異明顯化的趨勢，單靠傳統組織把所有社會成員及其社會事務控製起來，已經不太可能。與社會分工的發展相適應，隻有通過多樣化的社會組織才能將社會成員和社會事務有效地組織起來。在政府組織的規模不能無限製地擴大的前提下，民間組織的管理創新是提高社會成員和社會事務組織化程度的現實途徑。從未來發展趨勢來看，民間組織仍將進一步發展壯大，成為獨立的重要社會主體之一，在經濟發展和社會建設中發揮獨特的積極作用。
近年來，在堅持培育發展和監督管理並重方針的指導下，通過依法管理、分類規範、正確引導，本市民間組織布局得到調整，結構不斷優化，質量有所提高，在經濟社會發展中的作用日益顯現。一大批協助政府從事社會管理和公共服務，開展社會公益性活動的民間組織得到發展。“十五”期間上海民間組織的年均增長速度達39%。截至2006年10月底，上海登記注冊的民間組織共有7821家，其中社會團體3033家，民辦非企業單位4714家，基金會74家，民間組織工作人員12.5萬人。社區活動團隊1.8萬個。
伴隨著民間組織的迅猛發展，本市在民間組織發展和管理存在許多亟待解決的問題，主要表現在以下四個方麵：一是民間組織的職能定位不夠清晰，與政府關係尚未理順。大量民間組織長期依賴行政資源的支撐，獨立性不強，行政化傾向比較突出。民間組織的業務活動仍主要依靠政府權威，尚未成為真正的主體，難以承接管理和規範行業發展的重任。二是政府職能轉變滯後於經濟社會發展需要。由於對民間組織缺乏信任或受部門利益和保守觀念影響，一些政府部門及其工作人員不願意放權，或仍習慣於包攬，使民間組織的職能不到位，影響了民間組織作用的發揮和對社會成員的吸引力。三是民間組織管理存在縫隙和薄弱環節。民間組織分類發展與管理的針對性措施不完善，設置標準不統一，民間組織覆蓋不夠和交叉設置現象並存，未登記的民間組織大量出現。管理力量不足，管理方式單一，管理手段不先進，重登記、輕管理，無力監管或監管不到位的情況比較突出，行之有效的監督措施和長效機製尚未建立。登記注冊機關、社會服務機關和業務主管單位民間組織管理職能交叉，主管關係和掛靠關係不明確，降低了管理的有效性。四是黨建管理體製不順，工作相對滯後。現有的民間組織黨組織、黨員隸屬和管理關係比較複雜，條線清晰、管理順暢的民間組織黨建體係尚未形成，黨員發展、黨員管理、黨組織有效開展活動受到影響，黨對民間組織的凝聚力、影響力和控製力迫切需要得到加強。
針對上述問題，市委、市政府提出了實施民間組織樞紐式管理的構想。所謂樞紐式管理，就是在政府管理部門和民間組織之間設立一個管理載體，通過該載體服務和管理一個係統、一個領域的民間組織，行使一部分政府授權或委托的管理職能，並把民間組織的需求、意見和建議向政府管理部門反饋，使其成為加強黨建工作的支撐、完善雙重管理的依托、凝聚各類社會成員的載體和實現合作共治的平台。實施樞紐式管理的目的是為黨的建設落實載體，增強黨建有效性；承接行業管理服務職能，促進政府職能轉變；支持民間組織健康有序發展，增強社會活力。從而體現黨建全覆蓋、管理全過程、服務全方位。
“樞”，本義指門上的轉軸，引申為起決定性作用的部分。“紐”，本義指可解的結，引申為操縱的關鍵。“樞紐”的詞義，指事物的關鍵部位，事物之間聯係的中心環節。民間組織樞紐式管理的內涵是“用黨和政府控製下的民間組織去管理同一門類的民間組織”，主要按行業、專業、領域對全市民間組織進行梳理歸並，在市級層麵成立若幹個民間組織聯合會，依托聯合會平台，建立管理樞紐黨委，以此牢牢把握聯合會政治方向，推進民間組織獨立運作和規範發展。同時，通過政府授權或委托，使其成為對行業相同、專業相近或同一領域的民間組織實施集中管理和統一協調服務的樞紐。管理樞紐作為多方聯係的交匯點，民間組織的綜合管理部門、登記管理部門、業務主管部門通過該平台把黨和政府的工作要求延伸到樞紐所轄的民間組織。通過管理樞紐把過去政府部門直接管理民間組織的事務剝離出來，逐步取代目前的業務主管單位（業務主管單位轉變為業務指導單位）。
二、民間組織樞紐式管理的借鑒參考
黨的十六屆六中全會《關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》較為詳細地闡述了社會組織在和諧社會建設中的任務，提出要堅持培育發展和管理監督並重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規範行為的作用。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。核心要求是健全社會組織、增強服務社會功能。為此要加強對民間組織的規劃引導，主動為培育新型民間組織創造條件，積極探索培育新型民間組織的思路、方法。特別是在觀念上要有所突破。雖然在市場經濟體製剛剛建立的社會轉型時期，為確保經濟秩序、社會秩序和政治穩定，民間組織雙重管理體製在相當長的時間內仍將繼續保持，但並不排斥在大量理論探討和實踐經驗總結的基礎上，以創新的理念加以改革和推進。事實上，國內外在民間組織管理民間組織方麵都有成功的探索和實踐。
德國對行業協會等民間組織實行“金字塔”式的管理模式，一個工商大會下有34個二級協會，344個產品協會，1萬多家企業。德國中小企業聯合會在政府、二級協會和企業中具有協調、服務、信息、參政等職能。法國設有一個全國性的商會總會，下設22個大區分會，並通過這些大區分會，管理遍布全法的商會。商會總會具有協調各類專業性與綜合性商會關係，以及各地區商會關係的職能。
我國《社團登記管理條例》第六條第二款規定，國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府的有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或業務範圍內社會團體的業務主管單位。這為授權、委托聯合會行使部分民間組織管理職能提供了法律依據。
原國家經貿委於2001年頒布《關於印發〈國家經貿委主管的行業協會管理意見〉的通知》，明確委托國家經貿委直接管理的15個協會對其他協會行使六個方麵的代管職能。包括指導協會按章程開展業務活動；負責協會的籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查和年度檢查的初審；監督協會遵守法律、法規，協助有關部門查處違法行為；領導協會黨的建設和思想政治工作；負責協會的人事、外事管理，指導、監督協會的財務和國有資產等。目前，國家國資委承擔原國家經貿委主管行業協會的職能，並製定印發了《行業協會工作暫行辦法》。
2003年，鞍山市政府以政府文件和委托書形式，委托鞍山市工經聯行使全市工業領域行業協會的業務主管單位職責，並規定6項職責和8項職能，指導全市工業行業協會的規劃、整頓、協調和培育發展工作，並賦予工業項目審批前谘詢論證等10項工作職能。“鞍山模式”的核心，是把工經聯作為承接政府轉移職能的載體，行使市政府委托作為行業協會業務主管單位的權利和義務。2005年，河北省工經聯接受省政府的委托授權，履行全省性經濟類行業協會業務主管單位職責，在政府主導、部門扶持，明確職能、政策保證下，明確目標，創新體製，突破難點，完善機製，著力構建促進行業協會改革與發展的管理體製，實現了全省經濟類行業協會四統一：統一組織、統一協調、統一管理、統一指導，凸顯了省工經聯在促進全省性經濟類行業協會改革與發展中的主體地位。同時，以提升功能和發揮作用為重點，努力構建了富有活力的行業管理服務體係。
國內實踐的共同特點：一是聯合會的權利來源於政府或社團業務主管部門授權和委托，聯合會、直管協會對所屬協會和代管協會的管理不超出業務主管單位授權和委托的職責範圍；二是聯合會不幹涉所屬協會和代管協會依據章程開展業務活動。從聯合會與代管協會的相互關係看，承擔委托職能的聯合會、直管協會與所轄協會和代管協會之間沒有隸屬關係。協會都具有平等的法
人地位，各自獨立承擔民事責任。
本市民間組織樞紐式管理試點強調的是以聯合會為主要形式對所轄民間組織行使政府授權和委托的職能，這既吸收了國內外一些好的做法，又進行了創新，更強化了加強民間組織黨建的重要內容，更加重視政府職能轉變與管理樞紐及所轄民間組織職能的落實，而且樞紐式管理的範圍也不僅僅局限於行業協會這類經濟類社團組織。試點從本市民間組織的現狀和發展趨勢出發，除了在工業經濟聯合會、商業聯合會這類市級行業性聯合組織開展樞紐式管理試點外，還在普陀區進行區級登記民間組織，在虹口區進行社區活動團隊，在人事、工商領域開展組建人才服務聯合會和工商服務聯合會的試點，從構建“小政府、大社會”社會公共管理模式出發，進一步豐富和拓展了民間組織發展管理工作的內涵。
三、民間組織樞紐式管理的創新發展
實施民間組織樞紐式管理是對傳統管理體製的創新和突破。它產生於市場經濟條件下政府職能的重新定位，是“小政府、大社會”政府公共管理模式在社會領域從理論探索走向實際操作的大膽嚐試。管理樞紐不是政府行政管理體製的延伸，它通過對傳統聯合會進行改造和設立新的社會機構，來實現社會資源的有機整合，創新政府與民間組織互動合作的新型合作關係，開創了一種全新的社會管理模式。
（一）以“聯合會”為樞紐管理的主要形式，是實現民間組織管理方式的新突破
施行民間組織樞紐式管理對傳統管理體製的一個重要突破就是“以會管會”。通過實行“以會管會”，配備必要的管理人員，充實了民間組織的管理力量，解決了管理人手短缺，難以開展日常監管的問題。同時管理樞紐服務、管理所轄民間組織的方式相比政府機關的管理會有很大不同。一方麵管理樞紐作為社團組織進行登記的性質沒有發生改變，社團組織市場化運作的方式和靈活性依然保留，另一方麵對民間組織自身運作的特點和規律更加熟悉，更能理解民間組織的利益訴求，相比政府組織更加熟悉行業和產業，對民間組織的管理和服務因此會更加專業。此外，通過實行“以會管會”，民間組織力量得到整合，承接政府轉移職能和委托事項的能力得到加強。合作共治平台的引入，降低了政府部門間的協調成本，利於打破民間組織部門所有的傳統格局，管理和服務的縫隙有望得到彌補。同時政府部門從繁忙的民間組織日常管理事務中脫離出來，更有利於加強民間組織的規劃、引導、監管和服務。
（二）以產業、領域、區域等特征為紐帶，是豐富民間組織分類管理的新探索
從政府登記管理的角度，民間組織的大類主要包括社會團體、民辦非企業單位和基金會三種形式。對數量最多的社會團體，民政部又將其分為四類：一是學術性團體，指從事自然科學、社會科學以及交叉科學研究的團體；二是行業性團體，指由同行業的企業組織的團體；三是專業性團體，指由專業人員組成或依靠專業技術、專門資金從事某項事業而成立的社會團體；四是聯合性團體，指人群的聯合體或團體的聯合體。這樣的分類雖然便於操作，但過於簡單，不利於對民間組織進行分類管理和指導。
千差萬別的民間組織，客觀上決定政府管理部門要以稀缺的政府資源向民間組織提供具有差異性的公共服務，進行差異化管理，區別對待行業性、服務性、公益性等各類民間組織的不同特點和不同情況，從實際出發，加強分類指導，采取鼓勵發展、允許發展、限製發展和禁止發展的不同策略，有效做好分類管理工作。從本市開展樞紐式管理的試點來看，主要分為四種類型，一種以工業經濟聯合會和商業聯合會為代表，主要按產業經濟特征進行歸類，負責產業相關的民間組織的服務和管理。將經濟類的行業性組織與具有自律性管理特征的專業性團體進行歸並整合，消除了二者之間由於體製原因，交叉設置，互相分割、同業競爭的局麵。第二種以普陀區為代表，對區級登記的民間組織進行樞紐式管理，強調的是分級、登記管理的概念，重點是彌補區級民間組織管理力量的不足。第三種以虹口區為代表，強調按民間組織的屬性進行分類，對社區活動團隊進行樞紐式管理，重點是提供服務，加強指導。第四種是人事局和工商局，按行政管理領域進行分類，將本領域內各種各樣的民間組織一並進行整合，範圍包括行業協會、專業協會、基金會等各種類型。重點是加強和改善政府部門的管理和服務，進一步推動政會分開。實施民間組織樞紐式管理，貫徹了民間組織分類、分級管理的理念，豐富和完善了對民間組織分類管理的探索。
（三）以樞紐功能建設為內核，是推進政府職能轉變的新嚐試
政府改革的過程是一個逐步放權的過程，目前政社分離的進程才剛剛開始，政府和社會組織之間的信任關係尚未建立。雖然政府已經向社會轉移了部分社會事務，但政府仍然管著許多不該管、管不了、又管不好的事情，同時一些政府該管的事情卻沒有管或沒有管好，形成所謂的政府“越位”或“缺位”現象。在現行管理體製下，民間組織功能、作用的發揮是非常有限的。一方麵民間組織認為參與公共服務與社會管理沒有固定的渠道，政府職能的轉移隻見風，不下雨。一部分民間組織因此滿足於原地踏步，另一類則拋開政府部門，自行其是。而政府部門則對民間組織的內部治理結構和承接能力表示懷疑，即便有適合民間組織承接的職能，也不願、不便向民間組織轉移。
管理樞紐的設立就是立足於更好地發揮民間組織提供服務、反映訴求、規範行為的作用，推動社會治理模式進一步創新，社會治理資源進一步整合，社會管理水平進一步提高。將政府不該管、管不了、又管不好的事情交給管理樞紐統一組織所屬民間組織承擔。因此，實施樞紐式管理的關鍵就是要細化和落實民間組織的職能。政府職能的轉變、管理樞紐與所屬民間組織作用的進一步發揮，是民間組織樞紐式管理取得成功的重要判斷標準。
（四）以黨的工作體係為支撐，是加強執政能力建設的新載體
中國特色社會主義的核心特征就是黨的領導，這是中國保持長治久安，取得經濟社會發展的關鍵。民間組織的發展同樣也離不開黨的領導，特別是在社會轉型時期，各種利益矛盾交織在一起，利益訴求日趨多元，迫切需要黨組織履行起社會利益和社會組織協調整合的職責，充分發揮黨組織的政治優勢和組織優勢，為民間組織的健康發展提供政治保障。聯合會管理樞紐最大的一個製度優勢就是管理樞紐黨的組織體係的配套設立。突出特點是黨建先行，工作聯動。這樣做的好處在於：
一是黨組織的設立能夠彌補政府、企業、民間組織之間的信任漏損，通過構築黨建工作平台，發揮黨的政治核心作用，行業協會等民間組織的行為方式有望從行業互益組織朝著構建和諧社會的方向轉變，政府、社會對民間組織的信任得以建立和鞏固。而這種信任關係的存在，無疑是政府職能向民間組織轉移的條件和基礎。二是黨建平台的引入，拓寬了民間組織的信息、資源渠道，民間組織中的精英分子更是獲得了事業發展和政治參與的途徑，從而加強對中國特色社會主義體製的認同。三是黨組織對社會領域的影響力和控製力得到加強，一個有組織的、尚處於上升發展階段的社會資源平台為執政黨提供了管理社會事務的全新載體，這個載體的覆蓋範圍不僅是民間組織自身，更是可以通過會員網絡，延伸到經濟、社會、文化等方方麵麵、各個角落。依托這個網絡，黨的組織體係和黨員管理工作能夠得到延伸和加強。流動黨員、“口袋”黨員的組織關係有望解決，私營企業、外資企業的黨建工作有望深入開展，“兩新”領域的優秀人才可以得到新的凝聚。
總之，管理樞紐的設立與發展完善，使得民間組織發展管理的組織脈絡更加清晰，政府職能轉移的承接主體得以落實，黨的社會工作體係得以建立。通過對樞紐組織進行培育扶持和依法管理，落實其人員來源與經費保障，加強配套政策設計，鼓勵市場化運作與民間參與，同時通過管理樞紐對民間組織進行專業服務和規範管理，有助於形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局。
四、管理樞紐的模式設計
（一）樞紐式管理的目標
實施民間組織樞紐式管理的基本目標是要體現三個注重。一是注重加強黨對民間組織的領導。通過設立管理樞紐黨委，上麵由大口黨委或社會黨委對其實施領導，對下領導所屬各個民間組織的黨組織，形成上下對應、管理順暢的民間組織黨建工作管理體係，努力實現“全覆蓋、凝聚力、組織化”的大黨建工作要求；二是注重改進和完善民間組織雙重管理體製。實施樞紐式管理以後，由管理樞紐承擔民間組織的日常管理事務。政府部門由直接、微觀管理，變為間接、宏觀管理，由業務主管單位各自為政、分散管理，變為管理樞紐有序集中、分類管理，進一步增強管理服務的有效性；三是注重增強民間組織的活力和能力。實施樞紐式管理，發揮民間組織依法按章自律和自我管理、自我服務的作用，改變民間組織與政府部門之間存在的行政依附關係，淡化民間組織的“官辦”色彩，進一步推動民間組織獨立成長發育，不斷增強活力，提高能力，真正擔負起協助政府參與社會管理和公共服務的重要責任。
（二）管理樞紐的性質
管理樞紐是特設的民間組織，在市一級層麵，它的主要組織形式是聯合會，其法定性質是登記注冊的社會團體，根據社團登記管理條例第12條的規定，發給《社會團體法人登記證書》。管理樞紐作為社團法人，具有民事主體地位，依法承擔相應的民事責任。與此同時管理樞紐具有接受政府委托授權對所轄民間組織進行協會事務管理服務的職責，其工作定位是“加強黨建工作的支撐、完善管理服務的依托、凝聚團體會員的載體和實現合作共治的平台”。
從管理樞紐履行的職能看，具有行政相對人、準行政主體和民事主體三種法律地位和身份。一是管理樞紐必須接受登記管理機關登記管理和業務主管單位業務指導、日常管理和監督檢查。管理樞紐作為行政相對人，具有行政法上的法人的地位。二是從管理樞紐接受政府部門授權和委托，依法管理公共事務而言，管理樞紐又作為準公共管理主體而存在，可以根據有關法律法規和授權委托事項對所轄的民間組織履行部分業務主管單位的職責。三是當管理樞紐對其成員進行指導、服務時，雙方是一種類於委托的關係，雙方之間不存在管理與被
管理的關係，是完全平等的夥伴關係。這時的管理樞紐就同於一般的私法人，是民法意義上的普通社會團體。
（三）管理樞紐的功能
在管理樞紐的功能設計上，主要是解決好當前聯合會中存在的定位不準確、職能不明確、任務不落實等普遍性問題。管理樞紐的主要功能概括起來有以下三個方麵：一是基層黨委功能。從市一級管理樞紐來看，在聯合會建立一級基層工作黨委，即架構、功能完善的聯合會工作黨委，在聯合會中發揮政治核心作用，負責所轄民間組織黨建工作。二是業務主管功能。接受政府委托，協助業務主管單位履行對所轄民間組織的部分日常管理職能；也可以通過政府授權，全麵履行業務主管單位職能。三是協調服務功能。一方麵協調所屬民間組織發揮好“反映訴求、提供服務、維護權益”的職能，另一方麵積極配合政府，推動經濟、社會事業的發展。原來的業務主管部門仍繼續履行對民間組織的業務指導和政策支持，並將逐步退出對民間組織日常事務的具體、直接的管理。
為了更好地發揮管理樞紐的功能，要著重處理好兩個方麵的關係：一是管理樞紐與政府的關係。根據我國有關法律、法規的規定和管理實踐，社團等民間組織與政府的關係，主要表現為政府對社會團體的支持培育、登記管理和業務管理以及社會團體對政府的輔助和監督等方麵。管理樞紐作為特設的民間組織，其成立按現行法律法規，采取審批登記製。由綜合管理部門主動與業務主管單位協調，按照經濟社會發展需要，進行總體規劃和布局，采取自上而下的方式進行組建，並報市政府同意，由社團管理局進行登記；其領導成員要接受有關政府部門的任命和批準，並列入幹部考核範圍。二是管理樞紐與其成員的關係。管理樞紐與成員的關係主要表現為：管理樞紐在法律、法規規範下，對其聯係管理的本行業、本領域民間組織提供服務，代表其利益，反映其要求，並對其進行自律性管理，實現其管理的民間組織與政府之間的溝通與協調，促進本領域社會團體和本行業的發展。同時管理樞紐也按照政府部門的授權和委托履行對所屬民間組織的管理職能，逐步承擔起業務主管單位的職責。管理樞紐要通過加強自身建設體現對其聯係和管轄民間組織的服務、管理等職能，建立起自身的各項內部製度，如修改細化章程或行業公約；建立會員製度和組織機構；建立健全黨的組織體係；建立財務製度和獎懲製度等。
（四）管理樞紐的組織構架
管理樞紐可按照產業經濟特點和所轄民間組織數，在滿足對民間組織有效管理和服務的基礎上，合理設定內部組織機構。管理樞紐應當設立黨委或黨總支，領導所轄民間組織黨組織黨的建設和黨員發展、管理工作。
在管理樞紐的人員配置上，要堅持按照業務功能和因需設置的原則，形成科學合理的人才結構；市一級管理樞紐的黨委書記、專職副書記與會長、副會長、秘書長等負責人可交叉任職；相同級別的機構人員配置的數量，可根據民間組織服務對象的比例適當調整；退休聘用和臨時招聘人員，由各管理樞紐根據實際工作需要聘用，但不宜超過正式定編人員的30%。具體的專職工作人員數可以按所轄民間組織數量進行劃分：所轄民間組織在30家以上的，專職黨務幹部以1∶20配置，專職業務幹部以1∶5配置；所轄民間組織在30家以下的，人員配置比例可適當提高。
管理樞紐的機構保障按照總量控製、有增有減、費隨事轉、人隨事走的原則，市一級管理樞紐基本保障由市財政參照事業單位預算管理辦法核撥。其他經費開支還可通過會費收入、購買服務收入、社會捐贈等予以解決。也允許管理樞紐采用市場化運作的方式通過服務取得其他合法的收入。
五、推進民間組織樞紐式管理的思考
（一）進一步轉變觀念、統一思想
對民間組織進行樞紐式管理，是管理體製的創新，在實施過程中必然會遇到來自多方麵的阻力，尤其是在政府職能轉移、政府購買服務、管理樞紐經費保障和機構人員設置等方麵難以突破現有框架體係。用改革的思路來塑造一個新型的民間組織管理模式，實行樞紐式管理，就是要轉變觀念，特別是相關業務主管部門要切實從小政府、大社會建設的大局出發，積極主動地梳理和轉移職能，為管理樞紐發揮作用留出空間。承擔管理樞紐職能的聯合會本身，也要在指導思想、服務方式、工作內容等方麵實現轉變。指導思想上要從鬆散管理轉變為規範管理；服務內容上要從聯合協調轉變為集聚發展；工作內容上要從單純業務發展轉變為黨建、業務雙推動。要通過樞紐式管理，加強黨對民間組織的領導，推動政府職能的轉變，推動民間組織更好地發揮作用，從而推進經濟和社會發展。特別是從市級層麵的試點來看，經過多年的實踐探索，商聯會和工經聯的綜合能力有所提高，功能有所發揮，經過努力可以進一步承擔起政府轉變的職能和參與社會和公共服務管理的責任。為此，在樞紐式管理工作中，要增強組織指導、協調服務、自律監督三大功能，從製定民間組織規範、行業年檢、遵紀守法、行業自律、內部治理、反映訴求等方麵著力加強工作，搭建服務工作平台、不斷拓展職能。
（二）合理規劃管理樞紐的布局
管理樞紐的設置範圍是整個民間組織，不隻針對行業協會和社會團體，目前正在開展的試點除了市級和區級登記的社會團體之外、也包括社區活動團隊。除此以外，從發展來看，對部分民辦非企業單位和基金會，甚至包括網上虛擬社團等民間組織也可試行樞紐式管理。如果實踐證明樞紐式管理是一個行之有效的管理模式，還需要慎重研究如何實現縱向到底、橫向到邊的管理要求。在管理樞紐的模式選擇上不強求統一，各行業、領域的不同特點和民間組織的非政府屬性決定了其組織形態的千差萬別，不可能有一種統一的模式，在進行管理樞紐的規劃布局時，一定要從客觀實際出發，審慎解決好發展組建與現行體製銜接的問題。在管理樞紐的設置上，要立足於有利於民間組織的培育發展，有利於提高黨的執政能力，同時要顧及管理樞紐的承接能力，賦予各管理樞紐的政府職能依情況可以各不相同。要兼顧民間組織的發展，對目前尚不具備樞紐式管理條件的要看其發展趨勢，結合政府職能轉變，提前籌劃布局。根據《國民經濟行業分類》國家標準，結合本市實際情況，原則上所有產業大類都可以建立聯合會，實施樞紐式管理。
（三）大力加強管理樞紐自身建設
管理樞紐要按照民間組織運作的邏輯和特點開展工作。管理樞紐作為特設的民間組織雖然承擔了部分政府管理職能，但其作為登記注冊的民間組織更應保持其市場化運作與專業化服務的特色，在充分尊重所轄民間組織主體性地位的基礎上，開展協調溝通式的管理，而不是不加區別地套用政府機關的管理模式。管理樞紐區別於政府管理模式的根本，在於能夠結合產業特征提供專業的管理；在於隻承擔有限和必要的政府授權和委托職能，更多地要在服務中求生存、求發展；在於在內部治理上更多地平衡不同利益主體的需求，廣泛吸收會員單位和民間組織的負責人參與。管理樞紐這些民間組織的特性在試點中不但不能削弱，反而需要加強。要改變現有社團機構人員老化問題和人員總體素質不高問題，要通過試行樞紐式管理，大力推進社團工作職業化進程。根據社團工作的特點，確立“社團工作者”這一社會職業，盡快出台社團工作者專業技術水平認證有關政策，明確“社團工作者”既不同於公務員，也不同於事業單位人員，而是一種新型的社會職業，通過社會化招聘、契約化管理、專業化運作的方式，逐步使“社團工作者”成為管理樞紐和社會團體工作的主要力量。
（四）著力推進政府職能轉變
實施民間組織樞紐式管理的核心就是切實推進政府職能轉變。管理樞紐要在與政府職能轉變的互動中強化職能、理順關係。在試點的前期主要是著力解決樞紐式聯合會切實擔負起所轄民間組織業務主管單位職責的問題。本著培育發展與監督管理並重的原則，接受政府部門授權和委托，把目前業務主管部門和綜合管理部門對民間組織行使的部分職責承接過來。承擔起會員行業協會及其分支機構、代表機構的籌備申請和設立、變更、注銷及年檢的初審等事務性工作，負責團體會員中行業協會的財務、資產管理工作的指導、協調和監督，歸口建立團體會員中行業協會人事檔案等。要進一步理清政府與行業協會的關係，管理樞紐與政府的關係，管理樞紐與行業協會的關係，管理樞紐與會員企業的關係。理清這些關係要有利於減少對民間組織的管理層次，要有利於民間組織按市場化原則規範發展，要有利於增強管理樞紐與民間組織對經濟、社會的推動、服務作用。按照著眼有序發展、對應產業大類、兼顧監管分工的原則，建立健全民間組織樞紐式管理體製，力求在推進政府職能轉變方麵有實質性突破。
（五）切實抓好民間組織黨建
近年來民間組織得到迅猛發展，種類增多，領域擴大，職能顯著，人員情況複雜。為此，要按照市委對黨建工作“全覆蓋、組織化、凝聚力”的要求，增強黨在民間組織中的凝聚力，做好黨的社會工作，注重提高黨建工作的有效性。首先要明確聯合會黨委職責，發揮聯合會黨委的政治核心作用，即：對所轄民間組織黨的工作、思想政治工作和群團工作的領導，對黨的路線方針政策和上級黨組織的各項決議的貫徹執行，對黨員的教育管理和新黨員的培養發展等，使黨組織真正把握民間組織政治方向的主導權、傳遞黨的聲音的話語權、聯係凝聚群眾的主動權。其次要完善組織架構，理順管理樞紐與其成員黨組織的關係。明確聯合會黨委的構成及產生方式，根據所轄黨組織數量、黨員人數和工作需要，合理配備專職黨務幹部。針對目前聯合會所轄協會中部分黨組織掛靠較亂，有的甚至“倒掛”（即掛靠在企業黨組織）的現象，逐步把會員協會的黨組織關係轉接到聯合會黨組織。還要解決民間組織存在的黨建“空白點”問題。第三，要建立和完善黨組織的工作製度，處理好黨委與理事會的工作關係，開展富有生機活力、具有鮮明特點的黨的工作，走出一條民間組織黨建組織覆蓋和工作覆蓋的新路子。
（上海市社會服務局社會團體服務處）課題組成員組長：上海市社會工作黨委副巡視員 劉慶副組長：上海市社會服務局社會團體服務處 吳潔民 高驥組員：上海市社會服務局社會團體服務處 趙宇 徐國芳 金麗慧 薑琦 殷池法
（本章完）