促進發展篇_上海民間組織發展調查與研究
上海民間組織發展調查與研究
一、上海民間組織發展的基本狀況
非政府組織（NGO）是指按照一定的宗旨和係統建立起來的，具有民間性、公益性、自治性、誌願性、非營利性等特點的社會組織。由於各國在曆史、文化和法律製度上的不同，對類似組織的稱呼、內涵及外延的界定也存在較大差異。在我國，一般把非政府組織稱之為民間組織，具體分為社會團體（簡稱“社團”）、民辦非企業單位和基金會三大類。其中，社團分為學術性、行業性、專業性和聯合性等四類；民辦非企業單位分為教育事業、衛生事業、文化事業、科技事業、體育事業、勞動事業、民政事業、社會中介服務業、法律服務業等十類；基金會分為公募和非公募兩類。為了便於區分，上海從我國國情出發，參照外交部和民政部相關文件精神，正考慮將境外在我國登記注冊的相關組織統稱為“非政府組織”，國內的相關組織統稱為“民間組織”。
（一）上海民間組織的發展及分布概況
1.發展脈絡
近代曆史上，作為工商業中心城市和對外開放的商埠，上海民間組織曾相當活躍，其主要可分為三大類：一是舉辦慈善事業；二是從事行業和社會自治管理；三是辦理城市公共事務，包括公共服務和由善舉衍生而來的市政工程。伴隨著城市經濟發展，上海的商業會館（公所）、同業公會十分發達，而總商會則成為上海工商界的代言人，作為本地社會公認的領導力量參加城市自治。至1949年，上海各類同業公會己有400多家，覆蓋了全市工商各業，是確立和維護行業規範、處理和化解行業內矛盾、協調行業內外關係和促進行業發展的主導性組織。社會公共服務領域的民間組織，如互助會、救火會、育嬰堂、善堂、慈善學堂、慈善醫療機構、會所、會館等各類公益組織則散布在城市的各個角落。
1949年新中國成立後，我國逐步確立了中央集權的計劃經濟體製。上海與全國一樣，原先的社會組織、中介組織、民間社團等逐漸消失，僅留下一些由中國共產黨領導的群眾組織如工會、共青團、婦聯、工商聯以及民主黨派組織等。隨著經濟政治迅速納入高度政治化的軌道，上海的工會、共青團、婦聯等群眾團體也逐漸演變為行政機關，工作人員實際上相當於國家幹部，政治上權利和義務、個人的福利待遇等基本類似中國共產黨和國家行政機關幹部，那些僅有的社會團體和政黨組織也逐步進入國家機關行政管理體係，成為行政色彩很強的部門。
20世紀70年代末中國改革開放以後，國家的政治、經濟和社會麵貌發生了根本性的變化，並為民間組織興起與發展提供了基本條件和活動空間，人民群眾的結社意識不斷增強，社會團體的數量大幅度增長。據統計，1981年上海已有各類社團633個，到1989年猛增至4300個；90年代以後社團經曆了3次清理整頓，數量一度出現負增長，1999年全市社團數量下降為2636個。
從90年代末到21世紀初，市場化改革推動了整個社會的轉型，而社會結構的變遷又促進了民間組織的發展，社團、行業協會和社區誌願組織等在內的各種類型民間組織不斷趨於活躍。社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關係和分配方式日益多樣化，使人們有了更多選擇空間，物質和精神生活的自由程度大大提高，個性和特長得以發展。改革開放開闊了人們的眼界，泛政治化的氛圍逐漸淡化，社會的寬容度大大提高；維護公眾權益、公民自助和互助、參與社會、滿足個人精神生活的願望等要求，推進了各種民間組織的蓬勃發展。以人為本的理念得到推崇，尊重人的各項基本權益，關愛他人，尤其是重視弱勢群體的福利，維護其合法權益的自覺逐步成熟，為那些以社會服務為主要宗旨的誌願團體等民間組織拓展了廣闊的活動空間。1999年以後，上海的民間組織以平均每年22.3%的幅度增長，平均每年增加800多個；到2005年底，全市的民間組織已有7227個；截止2006年3月，全市注冊登記的民間組織更達到7657家（參見圖一、圖二）。而大量未登記的草根性民間組織，如社區群眾文體團隊和網絡虛擬社區等也相當活躍。
圖一 上海注冊登記民間組織構成比例圖
圖二 上海民間組織發展趨勢圖
2.分布狀況
目前上海民間組織的具體數量和分布狀況大致如下。
第一、社會團體。社團是按照會員共同意願，開展非營利活動的會員製的社會組織，上海目前共約2878個，可細分行業性、專業性、學術性和聯合性四類。行業性社團、行業協會或同業公會，主要是由生產領域內的企業組成的行業組織，如建築材料行業協會、集成電路行業協會等，共有200個；專業性社團，是由各個領域的專業人員和專業組織的組織，如對外經濟貿易企業協會、計劃生育協會等，目前有1341個；學術性社團，主要指由專家、學者和科研人員組成的各類學會、研究會等，如房產經濟學會、思想政治工作研究會等，有712個；聯合性社團，主要是由不同社會地位的群體或各類社團組成的聯合體，如僑商會、工業經濟聯合會等，共625個（參見圖三）。此外，另有民政部委托上海市管理的在滬全國性社團，如中國電子音響工業協會、中國港口協會等24個，占全國總數的1.4%；全國性社團分支、代表機構432個，占全國總數的6.6%。
對本地社團，上海的基本方針是：立足於優化結構，調整布局，突出重點，按需發展。對於那些有助於維護社會穩定、健全市場體係和規範市場秩序、能促進政府職能轉變的組織，屬於支柱型產業和新興產業領域的行業協會等，給予更積極的培育和扶持，促進其多層次、高質量地發展。
第二，民辦非企業單位。民辦非企業單位是利用非國有資產舉辦的、從事非營利性社會管理和公共服務活動的民辦事業單位，包括學校、醫院、文化館、科研中心、體育機構、職業培訓機構、福利機構、評估服務機構、法律服務機構等10類。近年來，上海民辦非企業單位增長較快，總數已達4281個，其中教育、民政、勞動類的占全市總數的83.67%。
對於民辦非企業單位，上海的方針是：大力培育公益性、服務性民辦非企業單位，重點發展居家生活料理、慈善救助、捐贈服務、促進就業、幫教矯治、戒毒等單位。
圖三 上海市社團構成比例圖
第三，基金會。基金會是以公益事業為目的，利用社會捐贈的資金和財產成立的非營利性法人組織。上海目前共68個，分為公募和非公募兩類。68個基金會現有淨資產總額31億餘元，分布在慈善、教育、老年事業、社會福利、文化與科技等領域。公募基金會，是可以麵向公眾募捐的基金會，如慈善基金會、文化發展基金會、老年基金會等，共46個；非公募基金會（國外也稱私募基金會），是不得麵向公眾募捐的基金會，如吳孟超醫學科技基金會、複旦大學教育發展基金會等，共22個。最近，上海以換發基金會登記證書為契機，重點培育非公募基金會，並對原有的基金會進行梳理，促進其規範發展。
此外，上海有相當數量未正式登記的民間組織，主要包括社區群眾文娛團隊，約有1.6萬餘個，成員43萬多以及學生社團、虛擬的網絡社團。上海還有境外非政府組織687個，涉及美、日、澳等30多個國家。按現行規定，上述社會組織尚不具備登記條件，因而處於無統一部門登記、無統一力量管理、無統一章程規範的“三無”狀態。
（二）上海民間組織發展的特點及其作用
在上海市委市政府培育發展與監督管理並重的工作方針指導下，目前上海的民間組織正穩步發展，在促進市場經濟體係完善，履行行業管理職能，加強行業自律，解決貿易糾紛，保護環境生態，發展科教文化事業，化解社會矛盾和扶貧濟困等方麵都發揮了積極作用，成為激發社會活力，推進全麵小康社會與和諧社會建設的一支重要力量。
1.上海民間組織發展的主要特點
第一，增長速度較快。從20世紀90年代末到2005年，上海的民間組織從2636家增加至7227家，增加了1.7倍。截止2006年3月，全市注冊登記的民間組織已達7657家，自1999年以來平均每年以22.3%的幅度遞增。其中民辦非企業單位發展尤為迅速，1999年以來平均每年增加800多家，約占增量的93%。目前，全市各類社會團體2985家；民辦非企業單位4606家；基金會66家（參見圖三）。民政部委托上海管理的在滬全國性社團23家，全國性社團分支、代表機構432個。
第二，群眾團隊活躍。社區群眾團隊主要是指居民在社區範圍內開展文化娛樂、健身休閑等興趣活動，或從事公益性服務活動的群眾組織。目前，上海群眾團隊已超過1.7萬個，經常性參與的群眾超過44萬人。群眾團隊活動有“四多”：活動次數多、活動內容多、中老年人參加多、小型組織多。另外，群眾團隊組織上一般都比較鬆散，大都無統一部門登記、無統一部門主管、無統一章程規範，處於“自我管理、自我服務、自我發展”狀態，但其中的召集人和骨幹對群眾有較強的影響力。
第三，涉外活動增多。上海從事涉外活動的民間組織主要集中在學術性社團、行業性協會和基金會中，總數近600家。其中學術性社團超過300家，行業性協會超過200家，基金會60多家。它們的主要對外活動是舉辦和參加涉外學術和經貿交流活動，接待境外來訪及組織出境考察，為境外人士參與上海慈善和其他交流活動牽線搭橋，開展與國外的民間交流等。
第四，在滬境外非政府組織及活動增長迅速。據統計，目前上海活動較多的境外非政府組織近900家，涉及30個國家和地區。社會團體約400家，基金會60多家，民辦非企業單位270多家，經商務部或其他部委批準的境外行業協會和經貿機構153家。正式登記的450多家，占50%多一點，其中在社團管理部門注冊的32家，在工商部門登記的420多家，絕大部分為民辦非企業單位（參見圖四）。
圖四 境外在滬非政府組織比例圖
2.上海民間組織的主要作用
第一、有利科學決策。政府在進行公共事務決策的過程中，必須認真聽取來自社會各方麵的意見和建議，以確保公共行政決策的正確性，更好服務社會公眾。在這方麵，上海的民間組織正發揮重要作用。如上海一些專業性學術研究團體，正越來越多地承接市政府決策谘詢研究項目，它們以專業性的研究為基礎，為政府公共政策選擇提供谘詢和建議，逐漸扮演起政府智囊團的角色，推動了政府決策的科學化、民主化、製度化，成為影響政府決策的重要因素。
第二，推動政府改革。在20世紀90年代至21世紀初的政府改革中，政府的許多職能正逐步向民間組織轉移。例如，上海行業協會就承接了許多過去由市政府承辦和管理的事務，在行業準入、資格論證、行業發展規劃和行業規範製定等方麵，提供服務。行業協會等民間組織的發展，反過來也進一步促進了政府職能轉變，在形成“小政府，大社會”方麵發揮了重要的作用。
第三，繁榮公益事業。調查表明，民間組織在賑災救災、扶貧濟困、幫助婦女兒童和老弱病殘等大型公益社會活動方麵，發揮了積極作用，產生了很好的社會影響。如上海慈善總會的救濟災民和慈善募捐，宋慶齡基金會的援助婦女兒童活動等。民間組織通過這些活動，增進了公眾福利，增強了民眾的信心和對社會的積極評價，也為自己樹立了良好的社會形象。
第四，促進經濟社會發展。民間組織在高科技產業、教育、福利事業和開拓就業渠道等方麵，都開展了有效的活動，如上海民辦科技研究會作為中介，為各類企業提供先進生產技術，促進技術市場發展，促進高科技研究成果進入市場並轉化為生產能力和經濟效益；上海各類民辦學校，對全市的國民教育，特別是職業培訓提供了新的資源；上海近年來民辦福利院和社區服務組織的迅速發展，給全市社會服務業注入了新的活力，也創造了可觀的就業機會。
（三）上海民間組織發展中存在的主要問題
上海民間組織發展也存在一些問題。首先是數量仍不足。上海民間組織的總數雖然已達7227個，相當於全國平均水平（大約每萬人l.5個）的3倍多，但與日本每萬人中近100個、美國每萬人中大約60個相比，數量上的差距仍十分明顯。而從民間組織數與總人口的比例看，德國是1∶75；英國是1∶250；日本是1∶260，而上海僅為1∶2352，平均每萬人中僅5個左右，這方麵差距更大。而更主要的差距，則是在發展的質量方麵。
1.行政依賴性強
據有關部門對126家技術中介組織的調查，國有中介組織占2/3，其中隸屬於政府主管部門的占39%。一些行業組織的影響範圍仍局限於原先行政部門管轄的範圍，不能產生全行業性的影響。如在上海工業行業中有六成的行業協會的會員單位集中在原先的國有、集體單位，協會成員覆蓋本行業不到50%的協會組織占到36%。一方麵，一些民間組織業務發展主要仍依靠政府部門的“權威”，實際上成為政府的辦事機構，無形中在政府與企業、市場、社會之間構成一個新的管理層次；另一方麵，一些政府主管部門把由自身衍生出來的行業組織當作獲取收益的渠道。
2.人力資源、經費和政策不到位
調查顯示，人力資源和經費不足，是限製民間組織能力提高、困擾民間組織發展的兩大難題。民間組織要健康發展，需要更多的年輕人，特別是高學曆者加盟。近年來，民間組織工作人員結構老化現象雖有所改善，但年輕人、高學曆者仍嚴重不足。不少民間組織社會地位尚未確立，缺乏穩定的支持群體和收入來源，不得不依賴於直接或間接的政府補貼。由於政府對民間組織的政策仍不十分明確。如在國外，民間組織的非營利性，使其可以享有免於稅收的優惠政策，而目前國內對此依然比較含糊，許多民辦非企業單位吸納了不少“4050”人員再就業，卻不能享有免稅政策的優惠。
3.運作方式不規範
民間組織的發展需要加強製度建設，健全組織體係、工作規則和工作程序，完善內部治理。但在實際發展中，由於獲取資源的能力相對有限，一些民間組織一定程度上仍存在作坊式的操作方式。由於製度不完善、自律機製不健全，帶來了不少問題。如有的鑒證監督類中介機構一味迎合委托人要求，有章不循；有的商務谘詢類中介機構不按規定標準收費，在財務管理中不執行有關規定等等。一些中介行業至今還未建立起本行業的信息檔案，虛假驗資報告、審計報告等時有出現。
4.法製建設不完善
從法製建設看，我國雖然有社團管理條例，對部分中介組織，如律師、會計師等製定了法律法規，但從總體上講，關於民間組織的法製建設滯後，不能適應發展的要求，至今尚無一部關於民間組織整體發展的法規條例，部分現行的中介組織暫行條例也需要不斷修改、完善。如《中華人民共和國公證暫行條例》，其中不少規定與當前的公證實踐不太適應。這種狀況在一定程度上影響了民間組織的健康發展，不利於政府、社會對民間組織實行管理和監督。行業自律性管理製度和誠信製度建設等方麵也缺乏規製，管理方法上缺乏可操作性的有效手段。
二、上海促進民間組織發展的舉措與經驗
根據黨中央、上海市委、市政府關於培育發展民間組織，發揮民間組織作用，以及加強和改進對各類社會組織管理和監督的精神，上海堅持控製發展數量與提高發展質量相結合，同時完善對民間組織的管理，加強培育與監管相結合、依法公開管理與秘密重點防範相結合，積極創造條件，因勢利導地引導民間組織健康發
展。
（一）確定培育重點，推動工作開展
上海以民間組織能否發揮積極的社會作用為標準，將民間組織分為“鼓勵發展、允許發展、限製發展和禁止發展”四類，采取不同措施予以扶持、引導、管理或限製。近年來，上海大力扶持行業組織、公益組織、社區組織等，積極培育民間組織，以適應全市經濟社會發展的需要。
1.發展行業組織
為適應經濟發展和對外開放的新要求，近年來上海大力培育和發展行業組織，以促進相關產業的發展。
一是明確扶持重點，加大對上海優勢產業、新興產業、與“入世”相關產業的行業協會培育和發展的力度。一方麵，重點扶持現代服務業、先進製造業以及與“入世”相關的行業協會；另一方麵，扶持屬於社會急需的，具有高新科技、金融資本等現代經濟內涵的行業協會。為配合政府機構改革和政府職能轉移，對一些自主協調、自律管理、科技創新和側重應用性的社團等也加強培育和支持的力度，充分發揮其協調市場運作、促進市場良性競爭等方麵的積極作用。
二是加強現有行業協會的改革調整力度，以“一市一會”原則進行整合，優化布局，擴大行業協會的社會覆蓋麵，增強協會行業代表性。根據市場經濟和本市統一市場發展的需要，在本市範圍內同一行業隻設一個行業協會，並按照產品、經營方式、經營環節及服務功能設置和調整行業協會布局，積極吸收行業內非公企業、外資企業等各類經濟組織加入，提高協會在行業內的代表性、凝聚力和生命力。
目前，上海已初步形成了比較完整的行業協會體係，半數以上協會的行業代表性已超過50%。為切實發揮行業協會“服務企業、規範行業、發展產業”的作用，培育其成為發展社會主義市場經濟、提升上海產業國際競爭力的一支重要力量。同時，上海加快政府與行業協會脫鉤改革的步伐，實施政府與協會分開，政府工作人員不再兼職等5項原則。至2003年底，上海市基本完成政府機構與中介組織脫鉤改製工作，做到行業協會與政府的辦公地點脫鉤、國家工作人員不兼任行業協會會長、秘書長等。此外，上海還加強了對行業協會等組織的監督，倡導誠信建設，解決民間組織會計製度問題，聯合執法打擊違法違規行為，並致力解決行業協會、民辦非企業單位工作人員的社會保險問題，為這類組織的健康發展創造良好的環境和條件。
2.扶持公益組織
注重公益性、福利性民辦非企業單位的培育發展，大力扶持為弱勢群體服務的民辦非企業單位，是近年來上海民間組織發展的又一重點。
上海的民辦非企業單位分布於教育、衛生、文化、科技、體育、法律等社會各個領域。上海通過政府的重點扶持，以獎勵性、委托性、補貼性或購買性等方式使民辦非企業單位得到培育與發展，達到整合民間人力、智力、物力、財力等資源，更好服務社會、融入社區、貼近百姓的目的。應對城市老齡化的壓力，上海還大力扶持民辦非企業單位建立完善城市養老院、福利院、社區養老服務中心，同時組織社會化的專業服務，如上海普陀區民欣樂助老服務中心接受政府部門委托，結合再就業工程，招聘和培訓“4050”人員，組成專業化的居家養老服務隊伍，為社區老人提供各種服務。
開拓民間組織的慈善資源和募集渠道，培育民間組織開展扶貧濟困送溫暖活動，探索慈善捐贈物資管理工作的經常化、社會化、規範化和製度化機製，也是上海扶持公益組織的一項重要工作，並取得顯著成績。如2006年“藍天下的至愛”慈善係列活動持續開展了近兩個月的時間，共募得善款超過1億元，1月22日“愛心全天大放送”萬人上街募捐當天募得善款100餘萬；上海的民間慈善救助服務社，改進了對流浪乞討人員救助管理方法，逐步開展和發揮本市公益性民間組織廣泛參與社會救助管理工作，並為本市20多家慈善救助服務社和市殘疾人慈善服務社配備統一標誌的車輛，上街協助市容和城管部門，對城市生活無著的流浪乞討人員進行引導和護送至分布在全市的各社會救助管理站，協助政府進行社會救助。
3.建設社區組織
為配合社區發展，上海積極培育和發展社區民間組織，引導其在社區建設和管理中發揮作用。上海提出了“社團進社區”的口號，倡導組建“社區民間組織服務中心”，發揮其服務民間組織、黨的建設、人力資源管理、預警監督、承擔政府委托或轉移職能、服務社區居民等六大功能和群眾自治的作用，推進實施社區居民自治、民主管理、民主決策和民主監督。
例如，上海普陀區真如鎮以促進就業為目標，大力推進社區民間組織建設，積極發揮民間組織作用。他們將民間組織發展與促進就業工作結合起來，通過政策扶持、資金支持、搭建平台、行為規範四方麵工作，以就業促進聯誼會，促進就業中心、公益服務社、助老服務站和居民區互助組織為社區民間組織的載體，有效促進了社區就業。
又如，上海靜安區組織了“民間組織進社區”公益係列活動，完善了社區服務工作，內容包括消防安全、醫療谘詢、科學普及、就業指導、家庭教育指導係列輔導講座和“敬老獻愛心”誌願者服務等，由全區五個街道社區民間組織服務中心確認服務項目，同時向全區293家民間組織征詢承擔服務意見，由靜安區社團局在40多家自願報名的民間組織中選定18家作為此次公益係列活動中首批進社區的民間組織。這類公益係列活動今年內將開展69次，覆蓋到全區所有的社區。
再如，上海盧灣區積極開展慈善活動，服務弱勢群體。各慈善社團和老年協會發動社團成員單位、誌願者隊伍及社區群眾為低保家庭、“三不靠”人員、失業困難人員、困難老人和大重病對象等特殊困難群體開展了一係列的幫困送溫暖活動。
4.完善培育機製
一是，積極建立和完善政府購買服務機製。上海加快政府職能轉變，逐步將決策谘詢、標準製定、行業規範、資格認證等職能向行業協會轉移，將實物性、服務性工作和部分社會管理工作委托給民間組織。
二是，努力建立健全民間組織管理人才的培養機製。上海通過加大民間組織領導和骨幹的選拔、培養、推薦力度，完善民間組織專職工作人員的職稱評定、養老保險、工資基金管理等措施，鼓勵政府和社會優秀人才積極投身民間組織事業，倡導黨員、群眾以誌願者身份參與公益性民間組織的服務活動。
此外，為扶持民間組織健康發展，促進其發育成熟，上海通過對政府購買服務項目進行中介評估、建立扶持基金、簽訂購買合同等，向行業協會，公益性、服務性民間組織實施購買服務等，加強對民間組織的引導，並逐步形成了優勝劣汰機製。
（二）改革管理體製，創新工作機製
上海從改革發展的總體目標和要求出發，製定了“總量控製，結構調整，完善政策，依法管理，有序發展”的工作方針和“培育發展和監督管理並重，政治把關與發揮作用並重，思想教育和依法行政並重，整體推進與分類指導並重”的工作原則，把完善管理體製，創新工作機製作為工作的重點，積極促進民間組織健康有序發展，為民間組織發展營造良好的環境。
1.整合行政機構
1999年8月，上海成立了社會團體管理局，統籌全市社團、行業協會、中介組織、民辦非企業單位、社區民間組織等非政府組織的管理、引導和服務，確保黨和政府對民間組織的政治領導，為上海的經濟發展、政治穩定和社會全麵進步提供保障。
2002年初，上海設立了行業協會發展署和市場中介組織發展署，加強對本市行業協會、中介組織的培育、管理和統籌協調。兩個機構實行“兩塊牌子一套班子”，並調整了原來的行業協會、中介機構管理，由過去的登記管理機關、行政業務主管部門的二元管理，轉變為登記管理機關、行業業務主管部門和協會業務主管部門（即市行業協會發展署、市市場中介發展署）的三元管理，實行政府管理體製和機製的創新。
2004年12月，上海在原市行業協會和市場中介發展署的基礎上，建立了上海市社會服務局，與市社會工作單位合署辦公，加強對民間組織的培育發展與管理服務。上海市社會服務局、社團管理局和業務主管單位一起，形成了“雙重領導、三方負責”的管理格局。
社會服務局承擔以公共服務、公共管理為主的綜合性管理職責，研究並製定民間組織的發展規劃和管理服務政策，加強與登記管理機關、業務主管單位等有關部門的綜合協調，承擔行業性民間組織業務主管單位的主要職責，對暫時較難明確業務主管單位的民間組織履行業務主管單位責任。
社團管理局承擔以登記管理、執法監督為主的管理職責，負責民間組織的登記審批或者備案，依法規範民間組織活動，行使行政檢查、專項治理和依法查處職能；業務主管單位負責民間組織所涉及的行業性、專業性事務的指導，負責民間組織內的思想政治工作、黨的工作及內部管理工作的指導。
2.健全相關法規
針對加入WTO後的新形勢，上海市政府2002年初在調查研究的基礎上，先後製定並分別頒布了有關促進上海民間組織發展與規範管理的三份文件（《上海市行業協會暫行辦法》、《關於促進行業協會發展的指導意見》、《關於經濟鑒證類中介機構規範管理的若幹意見》），分別就轉變政府職能、發揮民間組織的作用、行業協會管理體製和調整改革的內容、脫鉤改製後鑒證監督類中介機構的規範管理和行業自律等明確了規範指導意見，從政策導向上加強行業協會、經濟鑒證類中介組織的發展和管理。2002年10月，上海市第十一屆人大第四十四次會議正式審議通過《上海市促進行業協會發展規定》，以地方法規的形式，確保了對行業協會發展的依法規範和管理。
為解決長期困擾民間組織發展的財務票據、稅收管理和養老保險待遇問題，上海有關部門還製定頒布了相關的地方規定。2002年8月，市財政局、市地方稅務局下發了《關於本市社會團體和民辦非企業單位票據及稅收管理問題的通知》，明確了社團和民辦非企業單位的票據使用辦法及部分減免稅項目；同年11月，市民政局、市勞動和社會保障局、市社團局聯合發出《關於社會團體和民辦非企業單位專職人員社會保險問題的通知》，明確了社團和民辦非企業單位專職工作人員參加社會保險的辦法，解決了民間組織工作人員的後顧之憂。
3.實行有效管理
對民間組織的管理，不是要幹預其日常活動，而是要對其活動進行規範，加強對民間組織的培養，促進其健康發展。針對民間組織為數眾多、情況複雜等狀況，上海從實際出發，探索了一係列有效工作機製和管理模式。
一是根據不同類型，確定管理重點。對社團，重點是引導其按章活動、民主辦會，防止違背社團宗旨和超出業務範圍開展活動；對民辦非企業單位，重點是加強自律誠信，防止從事以營利為目的的活動；對基金會，重點在規範基金募集行為，防止違規操作資金及偏離基金會性質的傾向。
二是明確分工，加強日常管理。主要是逐步形成“協調管理”、“分工負責”的管理格局。在日常管理中，社團局各級登記機關側重變更登記、年度檢查、行政監督和違法、違規行為的查處；業務主管單位側重業務管理和指導、思想政治工作、黨的建設等；社會服務局主要負責行業協會和中介機構的綜合協調管理、服務指導麵上的黨建工作。
三是構建民間組織四級網絡，爭取全麵覆蓋所有民間組織，實行有效管理。2003年底，本市19個區（縣）的民間組織網絡建設工作已全部通過驗收，一個縱向為市、區（縣）、街道（鎮）、居（村）委會，橫向以社團局為主、業務主管單位和相關部門協同配合，民間組織積極參與，多功能的民間組織四級網絡逐步覆蓋全市。到2005年底，四級網絡全麵建成，為民間組織管理和服務提供了有效的工作載體。
由於民間組織的快速發展，上海正探索試行“以非管非”模式，即以民間組織管理民間組織的方式加強民間組織的管理。具體為扶持發展若幹民間組織，授權其承擔業務主管職能，形成若幹個管理樞紐，在黨和政府的領導、監督、指導下，對民間組織實行分類的“紐結點”式管理。例如上海市社聯作為主管部門，對全市170多家社科類民間組織實施管理，取得了明顯的成效。
四是實行製度性管理，積極探索涉外民間組織管理的新方式。近年來，大批境外非政府組織進入上海，目前已達678家，涉及美國、日本、澳大利亞等30多個國家和地區，占到全國涉外社團的1/4。上海在認真做好日常涉外民間組織接待谘詢工作的同時，建立了“上海市涉外民間組織管理聯席會議”製度，有關部門會同商議，溝通信息，協調工作，同時開展涉外民辦非企業單位登記的試點實踐，加強規範管理。對上海市外籍人員子女學校實行登記管理，使這些涉外組織活動公開化。這不僅有利於社團局等部門聯係檢查、規範監管工作的開展，而且有利於經登記後的組織獲得穩步發展。
針對有些境外非政府組織插手我國改革發展中社會熱點、敏感問題，甚至為外國間諜機構收集情報，以及東歐獨聯體國家“顏色革命”的情況，上海及時製定有效措施，進一步加強了民政部門（社團局）、外事機構和公安局、安全局等部門的相互配合，注重公開與秘密結合，進行重點防範，及時發現問題，並進行依法查處，防止境外非政府組織通過資助、指導、培訓等方式，以合法手段從事顛覆和滲透活動。
4.加強執法力度
上海在加強對民間組織的有效管理過程中，還加強了執法力度，對違規及進行非法活動的社團等民間組織實施查處和打擊，促進民間組織規範運作。市民政局、市社團局重申，成立民間組織必須依法進行登記，依照法律、法規及其章程開展活動。對於非法組織，市局將加大執法力度，發現一起，查處一起。
（三）加強黨的建設，保障健康發展
上海對民間組織黨建工作抓得比較早，市委組織部對民間組織黨建工作提出了一係列要求。經過幾年的努力，目前已形成基本製度，各單位認識也更加統一。據統計，全市性社會團體的黨建工作覆蓋率已達91%，區縣性社會團體的黨建工作覆蓋率已達98.8%；全市性民辦非企業單位的黨建工作覆蓋率已達99.9%，區縣性民辦非企業單位的黨建工作覆蓋率達到100%。
1.明確目標任務
中組部、民政部《關於在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》下發後，上海在充分調研和廣泛聽取意見的基礎上，由市委組織部、市民政局、市社團局於1999年聯合下發《關於在社會團體中切實加強黨的工作的若幹意見（試行）》，明確了黨建的指導思想、目標和任務。2000年上海市社團黨建工作指導小組成立，並召開“上海市加強社團黨建和管理工作會議”。2003年8月，上海市社會工作黨委成立，有效增強了民間組織黨建工作，使民間組織黨建工作進入一個新的發展階段。
2.完善黨建體係
上海按照“全覆蓋、凝聚力、組織化”的要求，分級、分類加強民間組織黨建工作。在市委領導下，根據市委組織部對基層黨建的統一部署，市社會工作黨委負責對全市民間組織黨建工作的指導、協調；各級業務主管部門及其黨組織負責對民間組織黨建工作的指導檢查；登記管理機關協助責任部門，通過登記審批、年度檢查和換證審查等形式，推進民間組織黨的工作經常化、製度化。理順業務主管單位、掛靠單位和成員單位等黨組織之間的工作關係，將黨的工作覆蓋到民間組織領導層、工作層和會員層的所有成員，並與其所在單位的黨的建設有機結合起來，形成條塊結合、以塊為主、上下相通、左右聯動的黨建工作網絡
，實現黨的工作的全麵覆蓋。上海還獨創了“支部建在樓上”、“支部建在群眾團隊”等黨建工作新路徑，增強了黨在基層社會組織中的影響力、凝聚力和戰鬥力。
3.分類推進工作
上海根據各類民間組織的不同特點，堅持屬業、屬地相結合的原則，以多種形式實現黨的組織和工作全覆蓋。在以聯合會為主要形式的管理樞紐中建立黨委，將黨的工作覆蓋和延伸到所有成員單位；對有條件的行業協會，逐步建立行業協會黨委，對參加業內活動的會員單位黨建工作進行覆蓋；對一般性的民間組織，有條件的建立黨組織，暫時沒有條件的先建立黨的工作小組，或選派專職黨群工作者，以多種形式開展黨的工作；社區民間組織的黨建工作納入社區黨建網格；在校學生社團，由市科教黨委督促所在高校黨委做好黨的工作。
通過以上做法，上海正在形成布局合理、功能明確、政策完善的民間組織發展新體係；形成體製順暢、分工明確、管理高效的民間組織管理新體係；形成組織健全、覆蓋全麵、工作有力的民間組織黨建新體係。
三、上海民間組織在推動政府管理創新中的作用
政府管理創新，是指由於行政環境、行政任務的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風、政府政策法規、行政體製等各方麵的一係列變革。提高政府效能，促進社會進步和協調發展，是政府管理創新的核心價值；重新界定政府職能在市場經濟和社會建設中的地位，是政府管理創新的重要內容。民間組織的迅速發展，必然對政府管理創新帶來重大和深遠的影響，並產生重要推動作用。從上海的實際情況看，民間組織發展在促進政府管理觀念的更新、推動政府管理體製的改革、加速政府管理方式的轉變、強化政府管理法規的建設和拓寬政府管理內容的範圍等方麵，都起到了積極作用。
（一）促進了政府管理觀念的更新
改革開放以來，隨著民間組織的迅速發展壯大和作用日益凸顯，上海對民間組織的認識也不斷提升，並推動了政府管理觀念的進一步轉變。調查發現，促進上海政府部門對民間組織管理觀念更新的主要力量來自三大方麵。
第一，民間組織在全市政治、經濟、文化和社會建設中發揮著重要作用的事實。大批活躍在全市服務業、製造業、高新技術產業、農業等領域的行業協會，在維護市場穩定、規範行業管理、製定產業標準、參與技術創新、促進經濟合作交流等方麵起著越來越大的作用；又如，上海4500多家民辦非企業單位在社區建設、救助幫困、就業培訓、尊老助殘、文化教育、環境保護等領域，提供了低成本、靈活性、個性化的服務，取得了較好的社會效益；再如，上海文化發展基金會對社會文化事業各種文化項目進行資助，推動了上海文化事業的發展。
第二，理論界對我國民間組織存在與發展必然性與必要性的充分論證。一方麵，理論界（包括學術性團體等民間組織）在民間組織的研究上已取得了共識：民間組織在我國全麵建設小康社會和構建和諧社會進程中具有不可替代的重要地位和作用，必須大力培育、扶持和發展；另一方麵，從國際公共行政管理模式變革的發展趨勢看，政府作為公共管理唯一主體的傳統模式已經落伍，新公共管理模式的主體是多元的，強調民眾的積極參與，而不是隻充當消極的被管理者。隨著治理的推廣，大量民間組織成為公眾參與社會管理的一部分。事實上，民間組織發育、發展和完善程度本身，已經成為我國公共行政管理和社會現代化進程中的一個重要指標。
第三，發達國家非政府組織在公共領域與政府互動取得的大量成功案例。上海作為朝著現代國際化大都市方向邁進的特大型城市，通過走出去、請進來的方式，正不斷加大與各國政府、民間組織以及學術研究機構的交往。近幾年，有關領導和政府工作人員幾乎每年都組團赴國外考察，學習、了解和借鑒國外相關成功經驗和做法。同時，上海還通過舉辦論壇和學術研討會等，邀請國外的專家、學者、政府工作人員介紹最新研究成果和具體操作方式。
（二）推動了政府管理體製的改革
從對調查情況的分析看，上海的民間組織至少在兩個方麵推動了政府管理體製的改革。
第一，民間組織在迅速發展過程中對改革政府管理體製發出的強烈呼聲。例如，在現有體製下行業協會普遍感到許多工作“難以開展”，希望政府在轉移、委托或同意他們參與“反傾銷、提出處罰建議、政府聽證、誠信建設、準入資格審核、行業統計、價格協調”等工作方麵加快步伐，徹底改變講空話套話多、具體落實少的現象；又如，民間組織對一些政府部門將行政職能隻交給係統內的事業單位，甚至寧可投資重新設立機構，也不願意扶持民間組織的做法不斷提出意見，要求改變；再如，民間組織對一些政府部門沒有把它們看成是獨立的法人主體，仍然習慣於包攬一切，將民間組織看成政府的附屬單位強烈不滿，要求加快轉變政府職能，給民間組織更大的自主空間。這些呼聲引起了有關方麵的高度關注和重視。
第二，民間組織要求進一步改革政府已經推出的有關管理體製舉措。例如，要求重新定位民間組織管理部門。由於目前我們對民間組織采取的是雙重管理體製，即民間組織從籌備到成立、開展活動、變更、注銷等都要由業務主管單位和登記管理機關雙重審查和批準。而這一規定除了申請手續繁複，審批條件苛刻外，還使得相當數量的民間組織由於找不到合適的“業務主管單位”而無法獲得“準生證”。因此，一些民間組織和學者認為應當取消雙重管理的模式，業務主管單位可以退出。至少，應當對現有管理體製進一步改革，采取一些過渡性措施，給予民間組織更大的“生存權”和發展空間。這對政府研究下一步管理體製改革舉措也產生了積極作用。
（三）加速了政府管理方式的轉變
上海民間組織在不斷敦促政府加快管理觀念和管理體製轉變的同時，還要求政府加快管理方式的轉變。
第一，要求改革現有的管理機製。調查發現，上海民間組織存在的帶有普遍性的問題是：經費緊張、人員年齡結構不合理、能力不足。如民間組織作為公益性、非營利性、民間性的社會組織，其活動經費主要依靠會費、有償服務收入、社會讚助等，由於經費來源渠道單一和自籌資金能力較弱，因此活動資金缺乏。根據對全市民間組織的調查統計，有近半數的民間組織認為，“活動資金不足”是當前困擾民間組織最突出的問題；又如，社團機構工作人員年齡偏大與社團發展的新要求不相適應。根據對全市50家社團機構抽樣調查的資料匯總分析：50家社團機構中有工作人員238人，其中60歲以上（含60歲）的有83人，占了34.9%，其中70歲以上的占了9.2%；40-59歲（含40歲）的人員有116人，占48.8%，其中50歲以上的占了32.4%；39歲以下的隻有39人，隻占了16.3%，其中30歲以下的隻占了3.7%。人員年齡結構不合理給社團的進一步發展帶來了阻力和障礙；再如，一些民間組織獨立運作能力較弱，有的民間組織運作方式基本上還是經驗主義的或是政府行為的延伸，不僅缺乏專業化的運作體係，服務過程也缺乏專業規範。由於社會公共事務領域的邊界尚未明晰，民間組織與政府仍有難以割斷的聯係，表現出很強的對政府的依賴性，行政色彩較濃，自我管理、自主發展的能力較弱，參與社會管理和服務的能力不強，社會公信力不高。因此，在轉變政府管理方式的過程中，民間組織普遍要求政府不僅要解決“管住”的問題，還要解決“管活、管好”的問題。
第二，要求進一步推進管理方式的創新。例如，由於我國民間組織實行的是業務主管單位和登記管理機關雙重管理的製度，隨著民間組織數量的增加，每一個業務主管單位管理的任務越來越重，但管理的人手卻很少，而且往往身兼多職，一人多崗、一崗多職的現象比較普遍，精力的有限使其對所屬民間組織的情況知之甚少，客觀上難以進行有效管理。以上海為例，全市7600多家民間組織中有近6000家在區（縣）登記成立，而目前平均每個區（縣）社團局（處）隻有專職管理人員3人左右，實在人手不夠時隻得向其他部門臨時借用人員。如此薄弱的管理力量要承擔數量眾多的民間組織的谘詢接待、受理登記、注銷登記、年度檢查、數據統計、調研執法等繁多工作，的確是心有餘而力不足。顯然，政府在管理載體上需要創新。又如，一些政府部門在進行業務管理時，習慣於包攬一切、指手畫腳，簡單命令多，平等協商少，這種管理方式也必須改變。
（四）加強了政府管理法規的建設
民間組織的大量產生和發展，使得相關法規建設日顯薄弱和滯後，並反過來強勁推動了政府管理法規的建設。
第一，促使了相關法規“從無到有”。上海根據國家的法律法規，結合本地民間組織發展的實際，近年來出台了一係列民間組織管理的地方性政策法規。如《上海市社會團體管理規定》、《上海市社會團體組織通則》、《上海市社會團體會計製度》等，從製度上指導、協調了社會團體的規範運作。自上海在全國率先提出“社團進社區”的新思路以來，又先後出台了《市民政局、市社團局關於確認本市社會團體和民辦非企業單位的業務主管單位的若幹意見》、《關於進一步推進本市民間組織參與社區建設和管理的意見》等政策文件，大力推動了此項工作的順利開展。2002年以來上海相關政策法規建設的力度進一步加大，《上海市行業協會暫行辦法》、《關於本市促進行業協會發展的指導意見》、《關於加快本市民政事業發展的若幹意見》等文件相繼出台，市人大還審議通過了《上海市促進行業協會發展規定》。同時，長期困擾民間組織發展的票據和專職工作人員養老保險待遇等問題的解決也有了初步進展。2002年8月，市財政局、市地方稅務局下發《關於本市社會團體和民辦非企業單位票據及稅收管理問題的通知》，明確了社會團體和民辦非企業單位的票據使用辦法以及部分減免稅項目；同年11月，市民政局、市勞動和社會保障局、市社團局聯合下發《關於社會團體和民辦非企業單位專職人員社會保險問題的通知》，明確了社會團體和民辦非企業單位的專職工作人員參加社會保險的辦法。2004年9月，又將民間組織人事爭議處理問題納入了市政府發布的《上海市事業單位人事爭議處理辦法》範疇。這些政策法規的出台都對民間組織發展和管理工作起到了較好的規範促進作用。
第二，推進了相關法規的不斷完善和繼續出台。大量相關政策法規的出台，對保障民間組織健康發展起到了重要作用。但由於種種原因，有的法條過於原則、難以把握，也有的政策過於簡單、不便執行，還有的內容未作規定，更有一些規定相互間不配套甚至有衝突，影響了民間組織的健康發展。例如，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》與形勢發展有不相適應的地方。一是，一些規定已不適應市場經濟條件下登記管理工作的要求，如登記對象、範圍不明確，非營利性問題界定不清，難以操作；二是，缺乏一些必要的規定，如對從業人員的合同關係、工資、福利待遇沒有做出規定，從而導致執行中隨意性過大，給“民非”帶來招人難、留人難、爭議處理難等問題；三是，對注銷登記後財產的處理缺乏具體規定，舉辦者擔心自己投入的資金一去不返，影響了投資積極性，製約了“民非”發展的規模和檔次。另外，由於政府的扶持政策不一，導致“民非”與公辦事業單位之間以及“民非”之間在待遇上存在很大差異，難以平等地競爭。又如，由於對境外非政府組織、群眾活動團隊和大量湧現的網絡社團還沒有相關法規，而這些組織的發展又十分迅猛、亟待規範，從而必然會促進相應政策法規的出台。
（五）拓寬了政府管理內容的涵義
民間組織的發展是一個新事物。隨著對民間組織在我國政治、經濟、文化、社會建設中地位與作用認識的不斷提升，政府對民間組織管理內容涵義的認識也在不斷深化。
第一，必須把扶持民間組織發展作為政府管理的重要內容。民間組織在中國存在與發展的必然性和必要性以及其不可替代的地位與作用，決定了政府部門必須拓寬管理內容的涵義。一方麵政府要通過政策傾斜措施突出培育發展公益性、救助性、維權性、協調性的民間組織，重點支持為社區老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業人員等特殊群體服務的民間組織；另一方麵政府要在人才培訓、資金支持、民間組織自身能力建設等方麵加大扶持力度，加強引導和服務工作，確保民間組織在我國全麵建設小康社會與和諧社會構建中發揮其應有作用。
第二，必須把為民間組織發展創造良好的環境納入政府管理的範疇。在思想觀念上，要改變“泛政治化”的傳統思維方式。行政管理與政治分離的觀念產生了當代公共行政理論，也使“服務政府”等概念得以確立。從我國的發展現狀看，多數民間組織不是政治組織，其角色和作用首先和主要在於經濟、社會運行領域。在對民間組織的認識上，要更多地從社會運行和行政管理等角度看問題，改變過於強調政治，乃至完全從政治角度考慮問題的習慣思維方式，使民間組織的發展有一個良好的思想環境。在法律製度上，要建立起一套使民間組織與政府能夠產生良性互動的法律製度框架，在這一比較完備的法律製度框架內，民間組織可以按“規”運作，政府也可以依法管理，使民間組織發展具有一個較好的法治環境。
結語
作為中國改革開放的前沿地區，上海往往最先遇到新情況、新問題、新挑戰，也往往最先嚐試解決遇到的難題，並在探索中開拓前進。在對上海民間組織發展的調查中，我們深深感到上海市委、市政府和有關部門對這項工作抓得早、抓得緊、抓出了成效，為全國推進政府管理改革、促進民間組織發展提供了大量有益的思路、做法和經驗。當然，在調查中我們也發現了一些問題，需要引起理論界、政府有關部門和各方麵的充分關注，並共同探索解決。
第一，關於加強對民間組織理論研究問題。我國民間組織的發展總體上仍處於起步階段。也正因為如此，人們對民間組織的研究還不深，認識也還沒有完全統一。如何從理論上加大研究力度，對民間組織的涵義、規範發展及在我國政治、經濟、文化、社會建設中的地位與作用給予科學、全麵、準確的詮釋，掌握工作的主動權，是擺在理論工作者麵前的一項緊迫任務。
第二，關於充分發揮民間組織作用問題。由於目前民間組織自身存在的種種問題，特別是在其尚不足以完全承擔應承擔的各種職能的情況下，如何在加快政府轉型和政府職能轉變的過程中形成民間組織與政府合作互動的機製，使民間組織獲得更多職權，能夠積極參與公共管理和公共服務，在社會公益性、互助性、服務性活動中發揮更多的作用，是政府部門必須充分考慮的問題。
第三，關於民間組織的政策和法規製定與建設問題。立法機構和政府有關部門在製定相關政策法規與采取各種舉措時，往往更多地從“管住”民間組織的角度出發，行政色彩過濃，還沒有完全從計劃經濟時代的思維習慣和管理方法中完全擺脫出來，忽略了民間組織發展的自身規律，因而在一定程度上有意無意地滯緩了民間組織的發展和作用的發揮。對立法機構和政府有關部門來說，的確有一個如何進一步轉變觀念的問題。
第四，關於推進民間組織黨建工作問題。加強民間組織黨的建設，是保障民間組織健康發展的重要工作之一。雖然我們在這方麵做了許多工作，取得了一定成果，但從總體看仍然辦法不多，成效有限。事實上，黨的工作還無法全麵覆蓋到民間組織中去。因此，如何不斷解放思想、與時俱進、開拓創新，有效推進民間組織的黨建工作，仍然是擺在各級黨組織麵前的一項艱巨工作。
（中共上海市委黨校顧建鍵、周耀虹、馬立、陳江嵐）
（本章完）