第四章 以重大問題為導向抓住改革關鍵問題_基層改革麵臨三類難題

基層改革麵臨三類難題

基層改革向既得利益揮刀存難題

基層是一個利益交織體，就拿縣級政府來說，推動改革的利益阻力主要包括：

第一，縣級政府自身的利益。縣級政府本身就是一個利益主體，當改革不符合全縣的利益，或讓全縣的利益受損時，改革是很難獲得領導層共識的。比如，鄉鎮合並改革，目前中央對縣裏麵的一部分轉移支付是按照鄉鎮的數目來撥付的，鄉鎮合並後，轉移支付必然會減少。有的縣若幹年前率先進行過鄉鎮合並，這些年轉移支付減少了，所以在這一輪的鄉鎮合並改革中，他們變聰明了，不會再積極推動了，最起碼不會再像以前那麽積極了。

第二，縣級政府麵臨的第二個利益群體就是上級政府，尤其是上級的各個部門。在這一輪改革中，特別是合並科局機構的改革，沒有上級部門的支持是不行的，如果部門在縣級的所屬機構被撤並了，會認為縣級對這一工作不重視。

第三，縣裏的既得利益群體。這個社會關注比較多。這既包括在職的官員在機構改革中的安置問題，也包括市場化改革中失去政府支持的企業的利益問題，還包括政府官員的福利問題，比如公車改革，取消公車的話，將會影響所有配車官員的利益，縣裏麵的公車改革，如果上級沒有強硬措施的話，是很難自主開展的。

基層改革責任和權力、財力不匹配的難題

推動改革需要改革者具備相應的權力，改革者隻能在自己的權屬範圍內進行改革，不可能超越自身的權屬範圍，尤其是在中央強調改革要在法治範圍內進行的情況下，改革者更不可能冒著違法的風險去進行改革。基層在推動改革方麵，麵臨以下困境。

第一，責任與權力的困境。基層是一個責任大、權力卻很小的政府，很多問題都需要基層來承擔責任，但這些問題不少都是上級引發的，他們沒有權力去解決。在缺乏足夠行政權力和財力的情況下，基層的改革推動很難，例如缺乏權力，很難推動行政審批製度改革，行政審批設立和廢除的權力不在基層，基層的行政審批製度改革隻能按照上級的動作來，或隻能在優化服務上麵想辦法。

第二，責任和財力的困境。按照現在的稅製，基層政府的財政來源很少，縣級的稅收基本都隻夠人員工資，在這種情況下，基層缺乏履行責任的足夠財力。

例如，水庫移民問題、轉業軍人待遇問題，很多要靠國家政策來解決，但移民和轉業軍人的上訪問題卻完全要由基層政府來承擔。再如，經濟發展方式的轉型改革，尤其是保護生態的轉型改革，在缺乏財力的情況下，地方很難放棄已有的“三高”企業，特別是對於那些偏遠的山區、貧困縣來說，招商引資本來就很難，很少有企業願意來他們這裏投產，在這種情況下要排斥“三高”企業、轉型發展方式顯得更為艱難。

基層改革的製度保障難題

麵臨利益、財力和權力的難題，對於那些想改革的幹部來說，他們還會有製度的困境，他們希望能有製度對以下問題進行明確，這也是對改革幹部的製度保障：

第一，改革中能做什麽、不能做什麽？尤其是在中央加強法治建設、加強反腐敗和繼續整頓四風的情況下，基層本職工作現在尚顯得畏首畏尾，因為一不小心就會碰高壓線，基層那些有魄力的幹部往往是在打擦邊球，實則擔著很大風險。

第二，違法怎麽辦？雖然中央強調改革要在法治範圍內進行，但基層很多改革都是試點探索，都是摸著石頭過河，已有的法律不一定適合未來發展，在法律沒有修改的情況下，他們違法怎麽辦？基層的一些探索其實都行走在法律的邊緣，甚至改革方案不敢對外公布，屬於內部文件。

第三，吃虧怎麽辦？就如上麵提到的鄉鎮合並改革，國家應該對轉移支付製度進行調整，讓那些積極改革的不吃虧。再如，城鎮化建設，撤鄉建鎮後，“鎮”的農業轉移支付肯定要比“鄉”的少，怎麽保障他們不吃虧？

第四，怎麽麵對改革引起的糾紛，特別是改革引發的上訪問題？利益受損者上訪、向上級打小報告怎麽辦？國家怎麽保障那些積極推動改革的幹部不因上訪問題而受到影響？現在基層的維穩壓力大，而且是無限責任，保持穩定是基層官員的最重要工作。

（本章完）