|第一篇| 國際關係現代化的現實基礎與環境_四、全球治理推動國際秩序重構

四、全球治理推動國際秩序重構

全球治理已經成為世界各國普遍關注的問題。全球治理的推進需要重構國際秩序，這種重構會促進國際關係現代化。

（一）全球治理促進國際合作

自從開啟了全球化進程就實際上有了全球治理。但是全球治理隻是在最近幾十年特別是冷戰結束之後才引起學界廣泛關注和研究。這一點與全球化本身很相似。全球化進程開始於哥倫布發現新大陸，但全球化一詞一直到冷戰結束後才成為“熱詞”。無論是全球化還是全球治理，在冷戰結束前之所以不受關注，主要原因在於那時兩大軍事政治集團的冷戰對抗是高熱的話題，全球化被掩映在兩個政治經濟體係對立的圖景中，全球治理更是被戰爭與和平問題擠到了舞台的邊緣。實際上，在全球化進程開啟後的幾百年間，全球治理一直存在著，比如在貿易、金融領域。在安全領域，也一直存在著全球治理的努力，比如自威斯伐利亞體係形成後，國際社會在製約戰爭、維護和平上的作為。不過，一方麵由於國家間利益矛盾突出，共同利益淡薄，另一方麵由於關乎全人類利益的全球性問題不像現在這樣嚴重，所以那時的全球治理更多地是從屬於國家利益的維護。

隨著全球化的推進，需要全人類共同麵對的全球性問題越來越多，全球治理的重要性日益突顯。全球治理呼喚全球合作。推進全球合作需要建設全球合作機製。實際上，聯合國就是順應全球治理與全球合作的要求應運而生的。70多年來，聯合國在維護和平、裁減軍備、限製大規模殺傷性武器擴散、解決國際衝突以及促進經濟社會發展等領域做了許多工作，有很多貢獻。其他一些國際組織在促進全球合作上也發揮了重要作用，比如在應對爆發於2008年的全球金融危機中，二十國集團就發揮了不可替代的作用，成了全球經濟金融合作的重要機製。還有像世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、世界衛生組織等國際組織，也都是重要的全球合作機製。

（二）全球治理倒逼國際秩序重構

加強全球治理，需要不斷改革、完善國際秩序，使之更加公正合理。然而，現行國際秩序是由西方發達國家建立的，在製度設計上更有利於維護它們的利益，其不公正、不合理性是相當明顯的。發展中國家雖然可以在這個秩序下實現發展，但是要付出很大代價；特別是已經崛起的發展中大國，要在國際事務中發揮其應有的作用，卻經常受到這個秩序中不公正、不合理成份的束縛。因此，國際秩序變革勢在必行。

國際秩序是指使國際社會正常運行的行為規範及其保障機製。國際行為規範通常體現為國際規則、國際協議、國際慣例等；保障機製通常體現為國際組織、國際會議以及相關國家都認可的組織形式。

現行國際秩序可分為政治秩序和經濟秩序兩個方麵，它們既相互獨立又密切相關，均形成於二戰後。如果說國際經濟秩序是由以美國為首的西方主導的話，那麽國際政治秩序則隻能說是西方占優勢。

現行國際政治秩序是雙軌製：一方麵是以聯合國為載體的秩序，即聯合國秩序；另一方麵是大國強權主導的秩序，即強權秩序。

聯合國秩序具有較強的普遍性，全世界絕大多數國家都是聯合國成員，都受聯合國秩序的約束。有學者將這個秩序稱為“是各國必須首先遵守的‘大秩序’”，不無道理。

聯合國秩序總體上是公正、合理的。聯合國的主要宗旨就是在主權國家平等的基礎上通過合作來維護世界和平以及人權。中國等發展中國家倡導的和平共處五項原則，與聯合國的主要宗旨基本一致。在聯合國框架下有兩個重要的處理國際政治與安全事務的合作機製：一個是安全理事會（安理會），一個是聯合國大會（聯大）。在安理會這個機製中又有兩個層次：五個常任理事國都擁有否決權，這實際上就是五大國協調機製；安理會非常任理事國都是“五常”之外比較有影響的國家，其作用也不可忽視。聯大體現了國際關係民主化的原則，國家無論大小、強弱、窮富，都有平等的表決權。聯大的作用也不可低估。美國就是利用聯大這個機製，使新中國在成立22年後才得以重返聯合國。

總體上看，聯合國的製度設計還是比較公正的。雖然西方國家無論是在安理會還是聯大都占有優勢，但並不能完全操控這兩個機製。更為重要的是，與聯合國秩序密切相關的“敵國條款”還是防止第二次世界大戰的悲劇重演，進而維護世界和平的重要法律保障。從這個意義上說，“戰後國際秩序”也就是聯合國秩序。

成立聯合國的初衷就是實現大國合作以及全球合作，以維護世界和平，促進人類進步。參與創建聯合國的主要大國均是反法西斯戰爭的主要戰

勝國，其中既有美國和英國這樣的西方資本主義國家，也有蘇聯這樣的社會主義國家，還有像中國這樣剛剛擺脫殖民地半殖民地身份的發展中國家。按聯合國的主要倡議者羅斯福總統的設想，四大國要精誠合作，扮演維護世界和平的“四大警察”角色。這四個大國，後來又加上法國，就成了安理會的常任理事國，擁有否決權。以後這五大國又成了合法的有核國家。二戰結束70多年來，這五大國相互之間沒有直接發生戰爭（朝鮮戰爭時，中華人民共和國尚未恢複聯合國席位及安理會常任理事國席位），與這種製度設計有直接關係。

聯合國秩序一直受到強權秩序的挑戰。二戰後，強權秩序的發展分兩個階段：一是冷戰期間美蘇兩大強權主導，二是冷戰結束後以美國為首的西方主導。

聯合國成立不久，世界就陷入了冷戰對抗之中，美蘇在全球範圍內爭奪霸權，都試圖將自己主導的秩序擴展到全世界。在安理會，美英法與蘇聯對壘，聯合國成了冷戰對抗雙方的外交舞台，其應有的功能未能有效發揮出來。在強權秩序下，兩大陣營內部各有一套與聯合國主權平等原則不一致的行事方式。在西方陣營，美國是盟主，在一些盟國有駐軍，這就意味著這些盟國同美國是不平等的。在蘇聯陣營，盛行“主權有限論”，蘇聯出兵匈牙利、捷克，西方占優勢地位的聯合國及其安理會並未阻止。

不過，在冷戰時期，聯合國仍然顯示出其存在價值。隨著第三世界興起，聯合國的成員結構逐漸改變，不屬兩大集團任何一方、走獨立自主道路的國家越來越多。特別是中國恢複聯合國合法席位和安理會常任理事國席位後，站在第三世界一邊，代表發展中國家說話。安理會和聯大出現三足鼎立局麵。此外，不管怎樣，世界上有許多事務是兩大陣營解決不了的，除了安全事務外，在經濟社會發展、人權、教育、科學、文化、海洋、軍控、氣候變化等事務中，聯合國發揮了不可替代的積極作用。可以說，聯合國秩序與強權秩序並存並行。

冷戰結束後，聯合國迎來了發展機遇，因為冷戰背景下的強權秩序消失了，冷戰對抗對“五常”協調的製約也不複存在。然而，美國打造單極世界的努力又給聯合國秩序帶來嚴峻挑戰。西方七國集團、北約等組織和機製成為美國推進霸權戰略的工具，聯合國的作用時常被這些機製取代。尤其是美國等西方大國大行幹涉主義，高舉“人權高於主權”的旗幟，不經聯合國授權便打擊聯合國成員國，直接挑戰了聯合國的權威。不僅如此，西方大國還試圖建立“世界新秩序”，進一步弱化聯合國秩序，使之服從於西方強權秩序。可以說，這一時期是聯合國秩序與西方強權秩序或單極秩序並行。

冷戰結束後，聯合國秩序除了受到西方強權秩序的挑戰外，還遭受另一種挑戰：有些國家為了本國利益不時挑戰聯合國的權威，比如印度、巴基斯坦、朝鮮發展核武器。當然，相比之下，西方強權秩序的挑戰更帶有根本性。

無論是冷戰強權秩序還是西方強權秩序，都帶有強權政治和霸權主義色彩，其不公正、不合理性是十分明顯的。國際政治秩序變革的主要方向就是弱化強權秩序，同時強化聯合國秩序。

現行國際經濟秩序的建立幾乎與聯合國秩序同步。此前存在過英國主導的國際經濟秩序，主要表現為“金本位下的自由貿易體製”。不過與二戰後建立的秩序相比還屬於初級形態。現行國際經濟秩序的主要載體就是布雷頓森林體係及其“變型”。以世界銀行（WB）、國際貨幣基金組織（IMF）和關貿總協定（GATT）/世界貿易組織（WTO）這三大機構為主要載體而構成的布雷頓森林體係對維護世界經濟穩定起了很大作用，二戰後未再發生像1929—1933年那樣的大蕭條，與此有很大關係。雖然後來這個體係遇到危機並做出重大調整，以至於有人稱“布雷頓森林體係崩潰”，但是這三大機構及其基本規範至今仍在發揮作用。牙買加體係隻是改變了布雷頓森林體係的一些枝節，可算是布雷頓森林體係的變型，兩者並無本質區別。

冷戰期間，在蘇聯集團內有一個特殊的經濟秩序，以經濟互助委員會（經互會）為主要載體，基本上是計劃經濟的延伸和放大，對集團之外的國家影響甚微。冷戰結束後，這個秩序自行消亡。

無論是布雷頓森林體係還是牙買加體係，都是西方國家主導的，像蘇聯（俄羅斯）、中國這樣的非西方大國在其中的地位與作用相當有限，這一點與聯合國有很大不同。現行國際經濟秩序的不公正、不合理性更加明顯。它是發達國家的俱樂部，不具有聯合國那樣的普遍性。西方七國集團操控著支撐這個體係的三大機構。早在1967年，一些發展中國家就在《阿爾及爾憲章》中正式提出建立國際

經濟新秩序的主張。在1974年的聯合國大會第六屆特別會議上，發展中國家聯合起來，呼籲建立國際經濟新秩序。隨著中國、印度這些發展中大國的崛起，現行國際經濟秩序的缺陷愈加明顯。在國際貨幣基金組織和世界銀行，發達國家試圖維護其壟斷地位，不願向中國等發展中大國轉讓與其地位相稱的基金份額和投票權，促使它們另辟蹊徑，比如中國挑頭組建亞洲基礎設置投資銀行（亞投行）。亞投行雖然不一定會撼動現行國際金融秩序和經濟秩序，但畢竟是釋放出了一個信號：國際經濟秩序應當考慮非西方大國的利益和訴求，國際話語權和規則製定權應當與國家實力相匹配。金磚國家集團的形成以及相關機製的建立，也有重構國際秩序的意味。

西方在現行國際經濟秩序中的主導地位為其在國際政治秩序中的優勢地位提供了良好的條件。可以說，現行國際經濟秩序為西方強權秩序打下了堅實的經濟基礎。而西方國家奉行強權政治，在一定程度上又有利於維護現行國際經濟秩序。

二戰後世界格局演進至今都在和平地進行，與之相應，國際秩序基本上保持穩定。美蘇冷戰的進行與結束都未顛覆聯合國秩序以及西方主導的國際經濟秩序。多極化與非極化以及與兩者密切相關的非西方化也沒有改變西方強權秩序。在國際秩序變革上的主要矛盾就是崛起的非西方國家與西方國家集團之間的矛盾。非西方國家要求改革或重構國際經濟秩序，同時弱化西方強權政治秩序，強化聯合國秩序；而西方國家集團則試圖維護現行國際經濟秩序並強化西方強權政治秩序。西方國家集團之間在國際秩序問題上雖然有矛盾，比如歐盟就不認同美國打造以單極格局為基礎的國際政治秩序，但是總體上它們利益一致，有共同的訴求。而且西方國家都有同盟關係，有西方七國集團、北約這樣比較成熟的合作機製，比較容易形成共同立場。相比之下，非西方國家則有明顯的劣勢。

從發展趨勢看，世界格局的演進仍將和平地進行。像中國這樣的崛起中大國明確要走和平發展道路，守成大國在主觀上也準備接納和平崛起的大國，盡管都不同程度地存在著焦慮和不適應。國際貨幣基金組織向中國做出妥協，增加基金份額和投票權就展示了這種接納的姿態。這種狀況決定，國際秩序的變革之路必定是和平的，非西方國家要通過和平的博弈來推動國際秩序的不斷改革，而西方國家則需要審時度勢，及時調整對外戰略，以適應這種變革。英法德意等歐洲大國不顧美國的阻撓加入亞投行，就反映了這種動向。但是也要看到，西方大國在國際秩序問題上的共同利益遠遠大於分歧，它們團結一致應對非西方國家挑戰的勢頭已經顯現。2015年西方七國集團會議發表關於中國南海問題的聲明，就顯示出這種傾向。雖然美日之外的五國同中國之間不存在地緣政治上的矛盾，在南海問題上也沒有明顯的利益訴求，但是它們還是願意站到本集團成員一邊，因為它們也屬於守成大國之列。

總的來看，當前國際政治秩序仍然是雙軌製，聯合國秩序與強權秩序並存並行；國際經濟秩序仍然由西方主導，盡管出現了挑戰這個秩序的因素。國際秩序變革的前景取決於西方國家與非西方國家這兩股力量的博弈。對非西方國家來說，在西方國家仍然居強勢地位並力圖維護現行秩序的情況下，不可能對現行秩序進行破舊立新式的變革，進而建立全新的秩序。可行的路徑是通過同西方國家的合作並輔以必要的鬥爭來漸進地改革現行秩序，不斷增大在國際秩序中的話語權並推動國際秩序朝著更有利於自己利益的方向或更加公正合理的方向發展。對西方國家來說，應認識到國際格局的演進方向是不可逆轉的，要想實現“和平地衰落”、“體麵地衰落”並盡可能長時間地維護其在國際秩序中的地位，也應當審時度勢，順應潮流，接受新興大國“和平地崛起”以及與之相伴隨的合理訴求。在國際秩序變革問題上，西方與非西方隻有合作才能達到共贏，否則必定是雙輸。基辛格在談世界秩序時稱，在這個秩序下，“所有國家都需要合作，而不是對抗”。由此可以推論，在變革現行秩序上，所有國家也需要合作，而不是對抗。奧巴馬政府將維持美國所領導的國際秩序視為國家安全戰略的重要目標，並將合作作為其實現目標的重要途徑，特別是同大國的合作。“我們將繼續同既有的大國和正崛起的大國合作，以推進我們共享的安全並保衛我們共有的人類，盡管我們之間在經濟等領域存在競爭”。

通過加強國際合作來推動國際秩序重構和國際體係變革，已經成為世界主要戰略力量的共識，盡管其間會充滿著國家間的競爭，特別是大國之間的戰略博弈。這種態勢構成了國際關係現代化的重要推動力量，同時也是國際關係現代化的重要環境。

（本章完）