第二章 當前基層社會矛盾的主要類型_二、城市建設征地和拆遷糾紛

二、城市建設征地和拆遷糾紛

我國正處於城鎮化高速發展時期，工業與服務業穩步增長，城鎮規模不斷擴大，城鎮人口快速增加，自然會產生持續的大規模的用地需求。我國近年來基礎建設項目和投資較多，在城市建設征地和拆遷中，由於拆遷管理工作不到位、拆遷補償標準測定機製不完善、濫用行政裁決和強製拆遷的行政行為等原因，引起大量群體性上訪事件甚至引發惡性事件，威脅到社會穩定。

具體來講，產生城市建設征地和拆遷糾紛的主要原因有以下幾點。

第一，相關法律法規不健全或執行不到位。一些法律法規的漏洞使征地和拆遷時候糾紛頻繁發生。個別地方政府往往自行設定征地和拆遷補償費的支付標準，隨意性比較大，沒有做到公平公正。政府既是征地製度的供給者，又是征地製度的需求者。如果政府受利益驅使，運用行政權力擴大征收範圍、壓低賠償金額，侵害農民利益，勢必會影響土地市場的健康發展。

第二，補償方法單一，不重視可持續發展。被拆遷群眾失去土地或房屋後，往往會產生一係列後續問題，附屬在土地上的相關權益都會流失。土地是農民賴以生存的生產資料與經濟來源，失去土地的農民常常無其他的工作技能，這樣就失去了以後的生活來源，一筆征地費和拆遷費並不能滿足以後農民的生活。此外，有相當一部分的被拆遷者是經濟收入相對比較低甚至無固定收入的居民，即所謂的社會弱勢群體，比如在國有企業改製中的下崗的職工、小生產者、個體工商戶、不充分就業者、臨時工等。由於曆史原因，他們原有的住房麵積一般都偏小，拆遷後，新戶型的麵積都普遍偏大，因此，即使老房子給予了可觀的補償，但不管是外遷還是回遷，他們也很難負擔起一套新的住房，矛盾自然就出現了。然而，一些管理者不能夠設身處地為他們著想，總想趕進度創政績，簡單化地處理問題，如采取“一筆買斷”的方式處理，付一筆錢就了事，使得被征地者或被遷移者產生被政府欺騙、拋棄的感覺。其實，有時候付給被征地者或被遷移者的補償費用也是非常可觀的，如果用這筆錢來建立社會保障計劃，是綽綽有餘的，同時也從機製上長久保障這部分人的利益。所以，問題症結在於一部分管理者不能換位思考，不能從被征地者或被遷移者的角度、利益看問題，想辦法，而僅從管理者自身利益出發，結果激化了矛盾。

第三，有些長期居住某地的群眾已經習慣自己的生活方式，不想有太多居住方麵的變動。政府

和開發商如果強行征地與拆遷，會激起這部分人的逆反情緒，即使在強大壓力下被迫妥協，也是心不甘情不願，可能會導致一些後期矛盾的發生。

第四，個別群眾隻顧個人利益和眼前利益，對國家和政府批準的征地和補償標準不接受，私欲過重，漫天要價，甚至無理取鬧，百般阻撓，影響重大項目建設和舊城拆遷改造的順利進行。此外，原來的一些拆遷戶看到現在補償標準提高後心理不平衡，不斷上訪，要求增加補償，形成了新的社會不穩定因素。

第五，部分施工單位為謀取暴利，侵占補償款，對群眾補償過低，群眾因吃虧而引起糾紛。

第六，部分公務人員不注意方式方法，對不願拆遷的群眾，不進行思想引導工作，使其心甘情願地接受拆遷與征地，沒有做好舉一反三、精心細致的說服教育工作，甚至動輒拿出“行政強製執行”的擋箭牌。須知，行政強製作為一種行政行為，是一種對當事人產生強烈影響的行政行為，使用必須要合理、適當，不得濫用。凡是能夠采用非強製性手段達到管理目的的，絕不能實施行政強製，換言之，隻有當采用非強製性手段不能達到管理目的的，才能依法實施行政強製。使用行政強製時，應當賦予當事人以陳述權、申辯權、複議申請權、提起訴訟權和獲得行政賠償權及補償權等權利。現實中，政府不顧被拆遷人的意願組織強製拆遷，甚至在強拆中出現的諸如打人等惡性事件，雖是極少數，但因其產生的社會影響卻是巨大的。一般行政強製拆遷中的違法情形，可粗略概為兩類：一類是行政機關對不符合強製拆遷的房屋實施強製拆遷；一類是行政機關在實施強製拆遷過程中不嚴格按照法定程序進行，對被拆遷人的補償沒有完全到位，造成被拆遷人財產損失。上述違法拆遷行為實際上是一種行政侵權行為，已經嚴重損害了被拆遷人的利益。

第七，監管不到位，懲罰較輕。一些公務人員在征地拆遷過程中濫用私權、以權謀私、官商勾結，但由於缺乏監管或監管不力，而且事發後所受到的懲罰較輕，就使個別人中飽私囊並有恃無恐，卻使國家和人民的利益受損，權利得不到維護。

相比之下，過去計劃經濟時代的“安置”政策之所以能夠成功，核心就在於被征地者或被遷移者得到了國家保障，解決了後顧之憂，終生有了保障，心理上的安全感得到了滿足。如被征地的農民能夠很快在國有企業內找到“鐵飯碗”，由農民身份轉為工人身份。所以，當時的農民是非常盼望國家開發的，希望得到國家安置。而縱

觀今天的征地和移民，之所以矛盾重重，正是因為被征地者或被遷移者心理上沒有安全感，一旦失去了長久以來安身立命的土地，總感到未來有不測風雲，擔心沒有經濟能力負擔，因此，總是在補償費用上發生分歧。

因此，解決問題的出路隻能是我們的管理者、政策設計者進行政策和設計的調整以適應老百姓的實際生活水平，而不能強行改變老百姓的實際生活水平以適應我們的政策和設計。具體有以下幾項措施：（1）分離拆遷管理與拆遷裁決職能，即將拆遷裁決職能從拆遷管理部門分離出來，建立相對獨立的裁決機構；擴大拆遷裁決的受案範圍，即將所有類型的拆遷糾紛納入拆遷裁決受案範圍，包括拆遷許可糾紛、補償安置糾紛、拒絕搬遷糾紛和強製拆遷糾紛等；改革現有的房屋價格評估機製，即在堅持價格評估機製的基礎上，增強評估程序的參與性和評估方式、標準的合理性。（2）確定土地征收補償標準，製定相應的法律法規，明確補償的歸屬和運用，完善補償客體。國家應根據征地和拆遷糾紛發生的實際情況來完善已有的法律法規。對征地和拆遷的經濟補償應以保證公平公正為基本原則，不能全由各基層政府自行解決。此外，應細化補償項目，擴大補償範圍，靈活運用多種征收補償方法。我國目前主要實行貨幣化安置方式，但是從長遠來看，不利於群眾的長遠生活保障，可以考慮用豐富和創新現行征收補償方式。要采取多種補償措施，注重可持續發展。根據當時當地的情況，對被征地和被拆遷者進行相應的補償措施，關心當地群眾長遠的生活和工作。（3）加強監管力度和懲罰力度。對於征地和拆遷過程中貪汙受賄、官商勾結的情況，一定要加大監管力度和懲罰力度，不能讓這種行為有機可乘。（4）完善救助機製，構建社會司法救助體係。實際上，國際上已經有不少國家或地區針對補償糾紛問題專門設置了救助機製，除設立土地決策、谘詢、執行機構外，還專門設立仲裁機構裁決征地者與土地所有者之間的爭議。我國在這方麵起步較晚，針對土地征收方與被征收方的補償標準、補償數額等事項缺乏明確標準，通過法律來解決的途徑也不完善。加之目前我國的土地征收補償缺乏正當程序保護，政府在決定土地規劃時，缺乏公正的聽證程序；在確定征收補償時，缺乏中立的評估機構；在發生糾紛時，缺乏獨立的救濟途徑。而一旦土地征收問題不能由行政問題轉為法律問題，就會由行政問題演變為社會問題。因此，當前在土地糾紛處理中引入法律程序就顯得尤為重要。

（本章完）