信息處理篇_第十四章 專題研究類信息的編輯處理

第十四章 專題研究類信息的編輯處理

網絡輿情工作並不是僅僅收集、匯總、概括網絡輿情態勢，還應該挖掘網絡信息及輿情深層價值，萃取凝結智慧，推動政府部門治理水平的提升，促進相關領域的改革與進步。這一作用的發揮，就依賴於專題研究類信息這一報文種類。

第一節 專題研究類信息的概念和特點

所謂專題研究類信息，主要是對某一社會現象、問題或某一階段輿情走勢，進行高度歸納概括、透徹分析，並提出相關建議或者趨勢研判的綜合類報文。它是輿情搜集與上報工作從簡單的互聯網發現、整理加工，向信息深度加工、專業分析階段的轉變，是更具智慧型的階段。專題研究類信息堪稱網絡輿情工作這一皇冠上的明珠，體現了一個輿情工作機構的價值和水平，是網絡輿情智庫作用的充分展示。

將專題研究類信息與綜合類信息相比較，從直觀上看，專題研究類信息篇幅會更長、涉及的內容會更多。從內在本質來看，專題研究類信息跟綜合類信息存在著一定的區別，是綜合類信息的進一步升華，注重於體現其研究特質。

一是專題研究類信息更加注重分析性。綜合類信息主要是將零散的輿情信息本身進行重新整理歸納，除了導語、標題外，更多是援引媒體報道或專家評論的原文進行分析、論證。報文歸納、分析的程度不高，觀點也往往是將現有材料中的觀點進行適當的改編，基本上無需輿情分析師總結提出自己的觀點。而專題研究類信息則“輕綜合，重分析”，往往基於一個事件或者一種社會現象，對其進行深入透徹的分析。這種分析不是簡單的大段摘抄專家觀點，也不是簡單的羅列網民評論觀點，而更多的是對相關事件或現象的內在本質、特點、規律，進行深度分析探索。這一過程是輿情分析師自身知識儲備、思辨能力、總結能力的綜合運用，是自身思維過程的高度概括與呈現。另外，與一般性的政策出台或大型活動等具體事件的輿論反應綜合不同，專題研究類文章更多地類似於專題研究、論文寫作，主要是針對某一重要問題、某一特定領域的深度分析，或者是對某一重大網絡輿情事件、某一階段網絡輿情發展走勢進行深度分析和研判。輿情分析師需要根據所搜集掌握的材料，總結歸納出自己的觀點，並對事件未來的發展趨勢進行預測、研判。

二是專題研究類信息更加注重前瞻性。綜合類信息更多的是對既有事實已有特點、規律等的總結、分析與歸納，而專題研究類信息則在綜合的基礎上，更加注重對事物未來發展的預測分析。專題研究類信息會在事物的萌芽和初始階段，就對其進行透徹分析，或者從不起眼的地方看出“繽紛世界”。一般來講，信息可分為事前、事中和事後信息。信息的前瞻性是信息價值的重要體現，信息越具備前瞻性，就越能發揮信息的先導引領作用。一方麵，具備前瞻性的信息能夠提早發現社會隱患，從而避免造成不必要的損失，將事件的不利影響降到最低。另一方麵，在事物的發展初期，通過對其未來發展進行科學合理的預測，從而提前采取扶助措施，就能在該領域占據有利位置，引領該領域的發展潮流。在網絡輿情工作中，要善於挖掘前瞻性信息，尤其是涉及社會穩定及重大變革的信息。要能夠敏銳發現和捕捉到普通的輿情事件中的細微變化，感知其所蘊含的新可能、新趨勢、新未來。專題研究類信息的前瞻性是對網絡輿情工作人員的更高要求。信息的前瞻性，要求網絡輿情工作人員必須具備廣博的知識麵、敏銳的觀察能力。要練就一雙善於發現美的眼睛，做到以小見大，見落葉而知秋。網絡輿情工作要能夠走在政府部門的前麵，充當探路者與向導的角色，化危機於無形，助幼苗成長為參天大樹。

三是專題研究類信息更加注重全麵性。這一特征體現在兩方麵：一是表現在專題研究的廣度上。進行專題研究時，視野要寬廣，選題要廣泛。凡是“領導需要知道”和“需要領導知道”的信息，都可以納入專題研究的範疇。政治、經濟、社會、民生等各個領域的熱點、難點問題，都可以而且應該成為專題研究的對象。專題研究中的大事、小事沒有絕對的劃分標準，見微知著、以小見大可以說是專題研究類信息的標簽之一。專題研究類信息的全麵性更重要是體現在其深度上。綜合類信息更多情況下隻是針對事物的某一方麵進行分析歸納，而專題研究類信息則不同。專題研究類信息要對某一領域或事件進行全麵深入的分析研究，而不是蜻蜓點水，簡單的以點概麵，以偏概全。在進行專題研究時，輿情分析師需要對所研究的事物進行猶如抽絲剝繭般的分解，研究分析每一部分內容。不僅要注意事物的某一方麵，還要注意與事物的其他方麵，以及其他事物之間的相互聯係和相互影響。在進行具體研究分析時，要把各種相關因素聯係起來整體考慮，不能隻見樹木不見森林。

第二節 專題研究類信息選題報送的基本原則和要求

專題研究類信息是網絡輿情工作的高級階段，其選題報送也要遵循更為嚴格的原則和要求。

第一，站在信息服務對象的角度思考問題，增強專題研究類信息的針對性。專題研究類信息更加注重針對性，因此在選擇主題時應換位思考，思量相關部門最想知道、最想要獲得什麽樣的資料和題材。在實際工作中，需要經常變換思考問題的角度，尋求有新的立意的內容。這不僅能避免做無用功，還能提高工作效率，工作成果也更能為相關部門所接受和認可。例如，在地震等重大突發事件中，對於一般的綜合材料而言，可能需要做的是向相關部門反饋事件發展變化情況、網絡輿情總體態勢、相關各方意見觀點等。然而對於專題研究類信息而言，就不能止步於此，它應該更進一步、更深一層。對於相關部門而言，除了眼前的事件和情況外，同樣會關心以後出現類似的情況應該怎麽辦，能否應對處理得更加科學合理，避免出現事件本身及網絡輿情不可控的情況。專題研究類信息應該總結此類事件的特點規律，分析相關部門在事件處理中的得失，查找可以改善進步的環節，並提出相應的意見建議。通過這樣一份專題研究類材料，相關部門便可以得到學習和提升，在後續應對和處置類似事件中做到遊刃有餘。

第二，注意跟蹤，善於積累，增強專題研究類信息的研究性。專題研究類信息的價值就體現在“研究”二字上，我們提供的材料不能是泛泛而談、淺嚐輒止，所提出的觀點不能憑空捏造、信口開河。真正的專題研究類材料應該是真正能夠為相關部門提供高層次智力支持，能夠真正有助於工作的開展、問題的解決，是一份真真正正的決策參考材料。那研究從何而來？這一作用從何處體現？“羅馬城不是一天建成的”，做好專題研究類信息也不是一時之功，需要輿情分析師較長時間的積累。在平時工作中，輿情分析師要對相關的領域和事件進行長期跟蹤，予以持續關注。隻有經過一段時期的跟蹤積累，才能夠對某一領域有相應的了解，所做出的專題研究類信息才不會是空中樓閣。輿情分析師要能夠真正深入進去、沉下去，用心學習和鑽研，了解和掌握相關領域的基礎概念、基本規律、主流觀點等。要在深入學習和理解的基礎之上，形成自己的觀點，並做到有理有據。研究性可以說是專題研究類信息的生命之本、發展之基，輿情分析師要用心去培養、去提升，努力提高自身研究分析能力。

第三，加強分析預測，提高研判能力，增強專題研究類信息的參考性。研究分析是專題研究類信息的特征和本質，其最終目的則是為相關部門的決策提供參考和支撐。專題研究類信息要在預測分析、趨勢研判上下工夫，不斷增強自身的科學性、針對性和參考性。要對所研究的事件或領域有整體的把握，對該事物的基本情況、主要特點、突出問題有較為清晰的了解和認識。要洞悉事物的發展曆程，合理研判未來發展的可能走向。要深入分析了解相關部門決策需求，找準專題研究類信息與決策需求之間的契合點，有針對性地開展專題研究工作。需要指出的是，專題研究類信息的參考性並不是由網絡輿情分析師拍腦袋而來，而是應該建立在巨人的肩膀上。要兼收並蓄，全麵掌握各方的觀點和評論，通過自身的消化吸收，得出有價值、合邏輯的參考結論。

要做好專題研究工作，網絡輿情分析師需要做好以下幾方麵：

一是要圍繞相關部門工作重點，及時發現有價值的研究選題。專題研究類信息的價值就在於為相關部門工作的開展保駕護航，提供助燃劑、助推力。因此，專題研究類信息在選題報送時，應緊密結合一段時間內相關部門的工作重點。隻有這樣，才能真正發揮其最大效能，體現其最大價值。網絡輿情分析師要具備較高的政策理論水平，熟悉黨和國家的各項方針、政策，緊密跟蹤相關部門工作重心變化，針對相應領域的不同方麵開展係列研究工作。例如，十八大以來，黨中央先後出台“八項規定”、在全黨開展群眾路線教育實踐活動，這成為廣大人民群眾和各級政府部門關注的重點。此時，我們就可以緊密圍繞這一工作重點，通過發現存在的問題、搜集好的做法、總結各方提出的意見建議等，匯總形成一篇專題研究類信息。再如，房地產領域一直是相關部門的工作重點，涉及廣大人民群眾的切身利益，受到人民群眾極大關注。對於房地產運行過程中的熱點、難點、重點問題，都可以及時分析研究，推出專題研究類材料，供有關部門參考。

二是要持續關注熱點難點問題，敢於啃硬骨頭。專題研究類信息可以說是網絡輿情工作的重磅武器，因此要積極關注熱點難點問題。對於一些影響較大、引起社會輿論持續關注的熱點事件，要持續跟進，密切關注事件的發展變化。要分析總結事件發生的深層次原因，提煉事件折射出經濟社會運行中產生的新問題、新情況，開展分析研究。對於長期存在的難點問題，要密切跟蹤監測，敏銳發現新的變化、新的突破口，為工作的深入推進打開新局麵。網絡輿情分析師要直麵熱點、難點問題，敢於啃硬骨頭，以提升自己的價值和地位。比如，醫療體製改革一直是社會改革發展過程中的一大難點，也是民眾關注的熱點。醫改涉及的範圍極其廣泛，可以說醫患關係緊張、醫鬧頻現、藥價偏高、醫藥代表商業賄賂、醫生收取紅包等醫療領域事件都可以納入這一範圍統籌考慮。這些現象也都為廣大人民群眾所關注，也成為各級政府部門要麵對的難點問題。因此，及時發現醫療領域出現的新問題、新情況，總結專家學者提出的新觀點、新建議，進而形成專題研究類文章，定會引起相關部門的重視。再如，較長一段時間以來，環保問題一直是輿論關注的焦點話題之一。綜合分析各國采取的措施及其特點，並結合我國的實際情況，有針對性地提出意見建議，也便成為專題研究類信息的使命所在。

三是要不拘泥於既有模式，不斷拓展思路、創新求變。與單篇信息、綜合類信息相比較而言，專題研究類信息更加注重創新性和創造性。在開展專題研究時，不能拘泥束縛、固步自封，要敢於求新求變，在材料選題和模式體例方麵不斷創新和突破。專題研究類信息不能局限於已經發生的事件、已經暴露出來的表麵現象，要善於透過現象看本質，透過迷霧看清方向。要善於深入思考，對事件可能的發展方向、隨著事態發展可能出現的問題做出合理預判。網絡輿情分析師在工作和生活中要做個有心人，遇到事情時能夠勤於思考，不斷積累經驗。分析問題時要做到思路開闊，舉一反三。比如如果在短時間內接連發生同類事件，其影響往往不會是每個獨立事件影響的簡單疊加，極有可能成為一種現象、反映一類問題，影響力也隨之被放大。對於這種情況，可以匯總相關情況，深入分析各個事件之間的共性與差異，把零散的個案上升到一種現象、一類問題的高度去加以研究和分析。此外，還要不斷革新專題研究類信息的格式體例，在文章思路結構，圖片、表格、曲線等多元素運用方麵，做到不斷嚐試、不斷嚐鮮。

四是要善於總結、勤於研究，在“分析”二字上下工夫。分析研究是專題研究類信息的本質所在。分析水平的高低，分析是否準確、深刻、到位，直接影響輿情信息的深度、是否得到領導重視、是否可運用於決策及產生的現實效果如何。網絡輿情分析師在進行專題研究時，應該將重點放在分析研判上，要著力提升自己的分析研判能力和水平，提高文章的智力含量。要從事件發生的根源、發展變化中的規律與特點、未來的發展趨勢及走向等方麵入手，進行透徹的分析。要從如何引導事物向正確和良性的方向發展、政府等相關部門在其中發揮怎樣的作用、采取何種措施和方法、在實施過程中如何趨利避害、實現效用最大化等方麵提出合理有效、符合實際的建議。要善於從零散的個案中發現本質問題，挖掘事物之間的內在聯係。分析研究要做到去偽求真、由表及裏、去粗取精，通過對現象和本質的分析，得出規律性、普遍性、具有指導意義的東西，避免簡單的事物分析。分析研究應該成為專題研究類信息的看家本領，網絡輿情分析師應該著力提升分析能力，使之成為立命之本、發展之基。

第三節 專題研究類信息的編輯上報技巧

與單篇信息、綜合類信息相比，專題研究類信息在選題、編輯上報等方麵，都要有更高的要求、更大的難度。網絡輿情分析師需要學習和掌握相應的方法和技能，並在實踐中不斷曆練和提升。

在選題方麵，撰寫好一篇專題研究類文章非常耗時費力，因此選題應尤為慎重，一個好的主題是一篇專題能否成功的重要前提。通常來看，綜合類信息往往針對當前具體的某一政策、某一事件或某一時政熱點進行輿情綜合，選題比較容易把握。而專題研究類信息的選題則比較複雜、類型比較多樣，沒有一個完全統一的標準，考驗著輿情分析師的敏銳性和洞察力。總的來說，專題研究類信息的選題可以考慮從以下幾個方麵入手：

一是從“小事”入手，研究分析其背後的本質問題。專題研究類信息的觸發點

可能並不是一件轟轟烈烈的大事，而隻是一件很小的事情，或者是一則很普通的新聞、一篇並不起眼的帖文。但這樣的事情卻可能代表了某一類普遍現象，反映了某一共性問題，或者點出了需要相關部門加以重視並防患未然的社會隱患。這一類選題，往往是“以小見大”、“以點帶麵”，從一滴水看見大海，從而給人眼前一亮的感覺。輿情分析師要能夠敏銳地發現某一小事背後所蘊藏的深意，能夠透過表麵現象來發現其背後所代表的本質問題。比如對於飛機航班上發生的乘客因座位問題而產生爭吵的事件，我們可以從多方麵對這一事件進行深度挖掘和分析。在安全方麵，我們可以從中分析總結航空安全管理方麵存在的漏洞，安全製度法規宣傳方麵存在的不足；在服務方麵，我們可以分析座位設置安排是否合理，航空公司服務方麵是否有可以改善的地方。更進一步，我們還可以針對事件反映出的國人在精神文明素質方麵的不足，分析背後的原因，提出可行的意見建議。從小事中發現大道理，網絡輿情分析師在遇到某一事件後，可以多往前幾步想一想，必定能從中發現一個新的世界。

二是分析一段時期以內值得引起重視的某一現象、問題或者事件。如果一個事件、問題等引起了較大的關注，那麽其背後必然有值得我們深探的地方。這類選題相對比較容易判斷和把握，也是平時較為常見的選題思路，但需要我們平時多思考、多積累。隻有這樣，才能夠突破常規，發現新意，做到人無我有，人有我優。這類現象或問題可能涉及的時間跨度大、材料多，而且比較零散。這需要我們在日常工作中不斷積累相關素材，學習相關知識背景，對這類現象或問題產生的根源、事態發展呈現出的規律等進行深入思考。要具有敏銳的觀察力和獨特的視角，及時發現新現象、新變化、新趨勢，並找到恰當的切入點，研究分析事件背後的關係、原因、可能的影響等。例如，2012年夏季，全球極端天氣頻現，美國、俄羅斯、印度等主要糧食生產國均遭遇嚴重旱情，推動國際糧價上漲。同時，國內蟲災肆虐，遍及河北、內蒙古、吉林、黑龍江、遼寧、天津等多個省區市。在這種情況下，我們就可以及時搜集相關情況，分析國際旱災和國內蟲災對糧食供給、農產品價格、下遊產業以及CPI走向、通脹等多方麵的影響，並提出對策建議。

三是對某一領域進行長期跟蹤，進行階段性梳理和研究。網絡輿情分析研究不能隻盯著眼前的事，也不能隻盯著某一件、某幾件事，而應該把視野放得更加寬廣。我們應該站在更高的角度，跟蹤某一領域較長時期內的發展變化，進行階段性梳理和研究。比如戶籍製度改革，這一改革領域頭緒繁多，涉及麵很廣，情況也很複雜，改革的任務也很艱巨。因此，在一段時間後，就完全有必要對前一階段的改革情況進行梳理總結，分析相關工作得失，發現好的經驗做法，為後續工作提供思路和借鑒。與前兩種選題思路相比較而言，這一思路是在時間維度上的進一步延伸。這一階段可以是月度，也可以是季度、年度。因此，這一研究角度所涉及的內容往往會更為複雜多元。在此類選題中，最忌形成慣性思維，陷入套路。要勤於思考、開拓思路，材料的選題要新穎、靈活。對於某一領域，要善於重新審視信息，從中挖掘亮點。“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同”，在網絡輿情工作中，對於同一篇報道、同一個事件、同一個領域，需要從多個角度進行解讀。這就要求我們思路開闊、敢於創新，從信息中發現最有價值的亮點。

總之，無論是哪一類的專題研究類信息，我們都要在題材的敏銳性、獨創性、開拓性、思想性、前瞻性上多下工夫，要保持對信息的敏感度，要能夠從繁雜的信息中跳出來，站在一個更高的角度來俯視我們所看到的信息。

在編輯方麵，綜合類信息主要以援引媒體、專家、網民的評論觀點為主，除了簡單歸納各種小標題和觀點，較少需要自己的分析，也不必添加過多的內容。但專題研究類信息以輿情分析師自身的總結分析與研判為主，在行文方麵不再隻是進行簡單的整編，而是要在既有材料的基礎之上進一步提煉深化。總的來看，專題研究類信息與綜合類信息有著相同的地方，都要做到立意鮮明、思路清晰、邏輯合理、文字通順。但同時，專題研究類信息又要比綜合類信息有著更高的要求，需要更上一層樓。

一是文章結構條理要更加清晰、邏輯要更加通順。專題研究類信息不能像普通綜合類信息，隻是簡單地羅列專家觀點或媒體評論，而要更加重視文章的結構層次與邏輯順序。應在高度概括和深入分析的基礎上，使文章的邏輯結構更加順暢自然，層次更加緊湊合理。針對諸多現象或案例的文章，可以從橫向按一定的特征對相關現象或案例歸類；針對按事件不斷深入發展的趨勢類文章，可以按時間的順序或者按事件醞釀、起步、發酵、**、結尾的發展順序進行縱向分析；針對材料比較零散、雜亂的文章，可以按文章主旨，圍繞著中心主題和線索展開分析論述。

二是行文要高度概況總結。專題研究類信息一般材料比較多樣，內容較為豐富，信息量很大。這種情況下，如果行文編輯得不好，很容易使得信息看起來拖遝冗餘，降低其可讀性。因此，專題研究類信息應該盡量做到言簡意賅，一目了然。其結構應該清楚明白，不能有過多的層級，要便於理解和掌握。語言要精煉有力、樸實恰當，盡量做到簡潔明了、通俗易懂，而不是堆砌華麗的辭藻。要敢於取舍，在描述事物時要去除不必要的細節，隻需要呈現必要的概況和情節即可。在論述觀點時，對於和觀點主題無關或關係不大的話語，要大膽舍棄，不說正確的廢話。

三是分析要“深入淺出”，力透紙背。問題分析得到不到位、深不深刻，直接決定了一篇專題研究類信息的質量和水平。因此，除了事實與現象的高度概括外，應把重點放在全麵客觀分析材料、歸納提出觀點論斷方麵。專題研究類信息的分析應在充分掌握材料事實的基礎之上，借鑒參考已有的各方觀點，通過消化吸收和辯證分析，來提出最終的觀點和論斷。當開展專題研究並沒有現成的觀點可利用時，便需要輿情分析師綜合運用相關知識和方法，合理推斷、科學得出結論。總之，專題研究類信息要力求多角度、深層次分析問題，語言力求精煉，避免空泛，切勿“人雲亦雲，淺嚐輒止”。

四是要善於提出建設性的參考建議和趨勢研判。這部分往往是專題研究類信息的精華或精髓所在。綜合類信息更多的是對現有情況的總結與概括，意在讓相關部門能夠全麵掌握已經發生和存在的事實。而在開展專題研究時，眼光應該放得更長遠一些。專題研究類信息的任務更多是在已有情況的總結之上，分析研判未來發展趨勢，並提出有價值的決策建議。無論是政策建議或趨勢的研判意見，都要在全麵分析總結後得出相應結論，做到有依有據，水到渠成。同時，專題研究類信息要增強自身的專業性，做到精準對症。所提的建議措施要具有一定的可行性和可操作性，能夠為相關部門提供智庫級的決策參考支撐。

參考範文：

2013年我國地方政府債務問題綜述

2013年，地方債務首次被單獨列為中央經濟工作的六大任務之一，如何解決好該任務已是當前中國宏觀經濟發展麵臨的重大挑戰。現將各方對我國地方債務問題的評論綜述如下：

一、各方對我國地方債規模的測算和評估

（一）穆迪：中國地方政府的直接和擔保債務於2012年末達到12.1萬億元。6月13日，穆迪報告稱，基於中國審計署的報告計算得出，從2010年末至2012年末，中國地方政府的直接和擔保債務可能已經上升13%，達到12.1萬億元。不過，穆迪投資者服務公司的高級副總裁托馬斯·伯恩表示，中國地方政府的債務性風險已得到一定程度上的控製，不會引發經濟危機。

（二）華泰證券：地方政府債務餘額2013年將達16.3萬億元。華泰證券3月26日發表報告稱，華泰從債務來源的角度，測算了2010年以後的地方政府債務組成情況，主要有平台貸款、城投債、中央代發地方債、信托公司的政信合作餘額、保險資金基礎設施債權投資、券商資管和私募合作的BT代建債務融資、上級財政借款、其他借款等。結果發現，地方政府債務金額2011年為13.2萬億元，2012年達到15.3萬億元，2013年預計在16.3萬億元。隨著債務增加，地方政府債務餘額占GDP比重也在逐年提升：2010年在27%左右，2011年為28%,2012、2013年占比大約是29%的水平。

（三）國際貨幣基金組織：中國地方政府債務已占到GDP的50%，但總體可控。國際貨幣基金組織（IMF）4月16日發布《財政監督報告》指出，受2008年刺激計劃影響，中國地方政府融資平台加速發展，地方基礎設施項目融資或成為中國財政風險潛在源頭。報告指出， 80%被調查的城市稱會以銷售土地來償付債務。數據顯示，2012年至2014年三年內有35%的平台貸款集中到期，地方政府融資平台將迎來償債高峰。IMF第一副總裁大衛·利普頓5月29日表示，中國地方政府債務已經占到GDP的50%，而2012年這一比例是10%左右。這些資金來源主要是通過政府賣地來實現的，總體來說還處於可控、可管理的狀態。

（四）摩根大通：中國地方債規模約20萬億元。摩根大通中國首席經濟學家、大中華區經濟研究主管朱海斌11月19日在“《財經》年會2014”上表示，地方政府債務主要來自以下幾塊：第一是銀行，根據官方數據，這塊在過去兩三年基本上沒有增長，銀監會官方是9.3萬億元到9.7萬億元區間。第二塊來自於信托對地方政府的借貸。第三塊是發改委這塊。這三塊加在一起，到今年大概15萬億元左右。另外還有一塊，是以公司的名義投資，地方政府在後麵兜底承擔責任，市場猜測大概五六億。全部加起來大概估計20萬億元。

（五）野村證券：2012年融資平台債務總額為19萬億元。野村證券9月26日發布報告稱，通過對869家融資平台公司的財報進行分析，從2010年至2012年年底，地方政府融資平台的債務規模飆升39%達到19萬億元，總額相當於國內GDP的37%，其中帶息債務14.3萬億元。雖然全國範圍來看融資平台債務與GDP比率可控，但債務與財政收入的比率表明融資平台債務仍給地方政府造成沉重負擔，估計債務與財政收入的比率為109%，仍高於許多地方政府設定的100%的臨界值。此外，中國決策層可能會容忍2014年部分地方政府債務出現違約，以在舉債激增之際加強市場紀律。

（六）渣打銀行：中國地方政府債務可能達到24.4萬億元。渣打銀行大中華區研究主管王誌浩10月初表示，截至2013年上半年末，該行測算的中國地方政府債務估計在21.9萬億元，如果加上公司化的地方政府融資平台的貸款，則債務總額最高或達24.4萬億元。其中，銀行貸款約為9.7萬億元，該數據來源於銀監會對地方政府融資平台直接銀行貸款的估計，約占全部債務的44%。規模居次的是信托貸款，而債券和票據融資則達到3.2萬億元。除此之外，大約2.2萬億元委托貸款也占到了一成左右。值得注意的是，地方政府融資平台同時是信托和委托貸款的主要投向，占到二者總規模的三分之一左右。

（七）東方證券：預計2013年地方債務為20.6萬億元。東方證券10月16召開主題電話會議，對中國五級政府債務進行了估算與評論。東方證券分析師孫付表示，地方債務整體風險可控，但地方政府在未來1—3年中存在一定的償本付息風險。孫付指出，地方政府債務預計未來三年內“舉新債還舊債”規模較大，2014年1.7萬億元、2015年2.6萬億元、2016年1.6萬億元，3年平均約為2萬億元，東方證券首席經濟學家兼首席策略師邵宇11月14日表示，對2013年整個債務的預估是32.6萬億元，其中中央政府12萬億元，省、市、縣三級政府19.6萬億元（含3萬億BT代建），鄉鎮政府1萬億元。

（八）清華大學：地方債餘額超19萬億元。11月4日，清華發布報告稱，地方政府債務的構成主要有五個部分：銀行貸款、地方政府債、融資平台債券（包括城投企業債和城投中票）、地方政府信托融資和地方政府BT融資。從收集到的數據來看，截至2012年底，銀行信貸仍是地方政府債務最大的構成部分，達到9.3萬億元；財政部代地方政府發行的地方債餘額為0.65萬億元；地方融資平台發行的債券和中期票據合計約1.95萬億元；而近年來快速增長的信托融資約有2.11萬億元；地方政府通過BT方式吸收社會資金的量也比較大，但這部分數據無法取得，通過地方基礎設施投資額及草根調研匡算得出，約有5.26萬億元。因此，估算中國地方政府的債務總額應在19.41萬億元左右。對各種融資成本的保守估算，每年需要的利息開支接近1萬億元。

二、地方政府處理和對待地方債的主要做法

（一）通過提高稅費征繳力度來增加財政收入。地方政府還債最自然的手段就是增加財政收入，即增加稅費征繳力度，不管是預算內的稅收，還是預算外的收費。浙江、河北等多個地方政府稅務部門都在進行預征收，或者征收過頭稅。在經濟不景氣的現狀下，強化征收或者預征收等方式除了遇到企業反彈，稅收的增加也遠不足以化解債務壓力。

（二）通過土地財政解決巨額地方政府債務問題。在快速城鎮化、地方債務餘額不斷增長的背景下，地方政府希望通過土地買賣和房地產市場轉化債務危機，地方政府對於土地依賴的程度進一步加深。國際貨幣基金組織4月16日發布的調查報告指出，80%的城市表示會以銷售土

地來償付債務。而相關數據顯示，截至2013年6月，一些重點城市的土地出讓金收入已經顯示出爆發式增長態勢。北京上半年土地出讓金同比大增390%，上海同比增長277%，杭州同比增長504%。全國土地出讓合同價款1.7萬億元，增幅達77.3%，其中房地產用地出讓價款同比增幅超過90%。同時，有跡象表明，隨著土地征收成本提高，各地可能將頻繁上調基準地價，進而緩解地方債務償債壓力。此外，部分城市國土部門工作人員變身“土地推銷員”，部分地方政府通過控製地方國企直接進軍地產市場盈利。

（三）通過信托、融資租賃等多種方式變相融資。由於中央政府近年來采取了多種手段嚴控地方債務，迫使各地采取更為隱蔽甚至是不計成本的方式尋求債務援助。一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規集資等方式變相融資現象突出。2011年至2012年，有諸多地區通過信托貸款、融資租賃、售後回租、發行理財產品、BT、違規集資等多種方式融資合計2180.87億元，占這些地區兩年新舉借債務總額的15.82%。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高於同期銀行貸款利率。財政部會同發改委等部門發布“463號文”，圍追堵截地方政府的違規融資渠道。但從2013年上半年的情況看，“463號文”並沒有起到預想中的效果，政信合作餘額在2013年一季度創了新高，各地也湧現出各式諸如私募基金、小貸公司、金融租賃公司等各類市場主體，充當為地方政府融資的資金掮客。這些“金融創新”，遠超出審計結果所覆蓋的範圍，而現有的法律規範無法對變相舉債進行實質性的硬約束。

（四）通過融資平台差異化融資，實現借新債還舊債。由於地方政府還債能力有限，出現“借新還舊”的局麵。盡管預算法沒有賦予地方政府正式的發債權，但地方政府通過融資平台等載體大規模舉債進行“借新還舊”。地方政府性融資基本上是在時間上依次利用了銀行貸款、城投債、信托和其他方式。其中，銀行貸款仍然占據主導；而債券融資和信托融資成為重要補充，債券融資成本較低，信托融資成本較高但更為靈活。地方融資在不同方式之間的安排，一方麵基於對資金需求和風險偏好的差異，另一方麵也受到宏觀調控和金融調控的影響。不同融資方式在規模占比、發行時間、發行成本和借款期限上的安排形成了差異化。

（五）轉嫁還款壓力給地方銀行或通過銀行理財產品融資。部分國內商業銀行發行的信貸類及包含信貸類資產投向在內的組合投資類理財產品投向了地方政府融資平台，充當了輸血地方債務的角色。這些通過發行銀行理財產品進行的間接融資，要麽地方融資平台或相關企業通過信托公司設立單一資金信托計劃，由銀行理財產品購買該信托計劃的受益權，要麽銀行理財資金通過信托公司為地方政府融資平台發放信托貸款，甚至銀行理財資金直接用“委托貸款”的方式為地方政府融資平台發放貸款。部分銀行通過理財產品變相支持地方政府融資，而地方政府、平台企業手頭有財政存款又可以使銀行獲益。此外，地方政府通過地方投融資平台形成了大量地方債務後，利用自己在地方銀行中國有股占主導地位的優勢，牢牢盯住國有股占主導地位的地方銀行，要求地方銀行為地方政府承擔投融資還款壓力。

（六）地方政府融資平台“借殼”國企向銀行貸款。部分地區國有企業向銀行申請貸款，提供資產負債表，而平台公司實際出具抵、質押物（一般為批一塊地）。國有企業獲得貸款後，由於銀行“受托支付”規定的存在，國有企業會“繞一圈公司賬目”，通過若幹相關公司間的走賬，最後把資金打給平台公司；在還款時，平台公司再按照資金進賬時的“企業往來款項”路徑，將資金打回給貸款企業。更為激進的操作方式是，貸款企業甚至可以不劃賬給平台公司，而是直接單獨開一個賬戶，並將此賬戶交由平台公司實際使用，而平台公司在還款時也將資金打入該賬戶。平台公司貸款由此變成了一般企業貸款。值得注意的是，部分基層銀行在進行貸後審查時，出於利益等考量，在某種程度上默許這種行為。在監管部門對地方政府性債務進行審計時，“借殼貸款”模式很可能躲過監管。

三、地方政府債務可能給我國經濟造成的影響

（一）推動大量投資項目上馬導致新城閑置和資源浪費。在地方政府借債投資的推動下，地方政府主導了大量建設項目和新城開發項目。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心一項統計顯示，12個省156個地級市中，提出新城新區建設的有145個，占92.9%。共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。一些地方脫離實際盲目追求城鎮化速度，違背經濟規律和城鎮化發展規律，超越經濟發展階段，依靠投資拉動模式，大搞基礎設施建設和房地產開發投資，超前規劃各種工業園區、開發區和新城區，缺乏產業支撐，造成很多“空城”。此外，不少城市盲目投入高能耗、高汙染項目或低水平重複性建設項目，致使很多地區基層設施嚴重過剩、形象工程林立、土地利用效率低下。甚至出現新城沒有一家商鋪開門，政府補貼商戶入駐的情況。

（二）可能降低全民福利並引起全國性通貨膨脹。由於中國目前所有的地方政府的一般財政支出都在不同程度上依靠中央政府的轉移支付，地方政府可能通過博弈爭取到更多的中央轉移支付資金來解決債務問題。在這種情況，地方的債務運行勢必陷入“公共池塘”的道德風險，隻能使地方債務愈發不可持續。如果地方債務問題嚴重到了迫使中央政府不得不采取包括貸款延期、銀行貸款豁免等債務重組政策的地步，則中國將不但麵臨地方政府從“公共池塘”攫取資源的軟預算約束的風險，這實際上犧牲的是城鎮居民實際生活水平和福利，進一步增大社會保障資金缺口，而且還可能對貨幣發行規模控製形成重大衝擊，地方債務問題就可能演變為通貨膨脹問題。

（三）形成金融機構不良資產，加大金融市場風險。地方政府性債務大部分用銀行貸款方式獲得，銀行外部性更強，風險更為集中。地方政府除了借助地方債券和信托融資以外，還通過融資租賃、售後回租、發行理財產品、BT、違規集資等多種方式變相融資。這也意味著政府債務風險從銀行係統向整個金融體係蔓延，一旦某個環節或者某個地區出現支付危機，將對整個金融體係造成衝擊。除此之外，存貸款利率市場化的推進、金融脫媒以及隨之而來的銀行利差減小，也將增添不良資產處置的難度。渣打銀行分析師認為，地方債的處理過程中，最嚴重的信貸問題可能集中在小銀行、城市商業銀行和農村信用合作社。這些機構中的一部分需要關閉、並購或被大銀行收購。

（四）提高地方債務違約風險，影響地方政府正常運轉和政府公信力。地方政府債務負擔過重，不僅會嚴重弱化財政吸取能力，導致政府缺乏履行正常職能所需要的基本手段和能力，而且會激勵其借新償舊，不斷增加長期負債。隨著越來越多的集資被用來償還已經欠下的債務以及監管層收緊融資渠道，重債壓身的城投平台不能進行新的投資，這種由債務推動的投資策略效果將會減弱，地方債務更加難以消化。再加上部分地方融資平台資產質量較差、償債能力不強。個別的地方政府融資平台類貸款將出現違約現象，而地方政府的“隱性”擔保得不到清晰的法律結論，風險最終會轉嫁到所借貸的銀行，隨著風險向上級傳導，地方債務的償還責任不得不由中央財政兜底。這種過度負債不僅嚴重製約了地方經濟發展，而且將喪失地方政府必須承擔的大量擔保責任和兜底責任，嚴重損害地方政府在群眾中的公信力和認可度。

（五）地方債可能會給中國經濟造成係統性風險，對經濟增長造成負麵影響。一些分析人士表示，如果債務變成壞賬，中央可能要為其中一大部分債務承擔責任。如果這些債務得到中央政府的支持，那就應被視為中國國債的一部分，這樣中國國債總額將被大幅推高。更為嚴重的是，如果地方政府債務得不到清償，地方政府還會對一些小企業違約，導致企業收入下滑，導致地方政府稅收大幅下滑，進而形成惡性循環，造成城市長期難以擺脫的蕭條。

四、各方有關解決地方政府債務問題的建議

（一）統一計算口徑，紮實調查地方債務真實數據。地方債問題複雜主要受製於各方的標準不統一，不同的口徑造成可比性較差，參考性較低。我國目前還沒有專門的機構和標準來統計地方債務，甚至作為地方債測算的兩個主要部門—財政部和審計署，一直以來因為統計口徑的不同，測算結果也存在差異。同時，各地融資平台越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數量無從知道，負債規模也就難以統計。因此，對統計口徑不同的相關部門，應該進行反複溝通和核實，從而對債務規模達成一致意見。對債券、信托、融資租賃、BT和違規集資等方式融資設立規範的計算方式和統一的計算標準。此外，中央政府在完成地方政府債務的基礎上，應當繼續對地方政府的資產進行盤查，檢查遺漏項目並完善調查數據。

（二）健全地方財政體係，改革財稅體製，平衡中央與地方的財權和事權。一是修改預算法和擔保法，增加地方政府的融資權，允許地方政府直接舉債或提供擔保。讓地方政府作為債券發行人直接麵對市場，使其在發行、管理、償債等環節上均處於主體地位。明確規定地方政府債務審批程序和管理權限，嚴格控製地方政府債務規模、結構和使用方向。二是實現中央與地方政府財權與事權的基本平衡。中央政府方麵，應承擔部分基本公共服務，對於公益性項目，增加從中央政府開始各級政府向下級政府的轉移支付。地方政府方麵，重新劃分市場和政府的邊界，收縮地方政府的部分職能和經濟活動，同時向中央上交部分事權。三是進一步改革稅製，調整中央和地方在稅收分配方麵的占比，地方政府留足更多的資金支持地方經濟的發展。將環境稅、消費稅、增值稅、房產稅等歸為地方稅收，為其提供更可維係的財力支持。

（三）強化地方預算管理，建立地方政府舉債約束機製。地方政府的負債長期缺乏有效硬約束，需要建立地方政府性債務的規模控製、預算管理和風險預警的評價指標體係。一是建立統一的地方債監測體係。對政府性債務實行餘額管理，使地方政府的債務融資規模控製在安全範圍內。要求地方編製和公布政府資產負債表，以利分析地方債務風險，確定可以獨立發債的地方政府並對其債務審計常態化管理。逐步建立債權債務人對賬機製，改進完善地方債務統計報告製度。建立各級政府債務責任製，地方政府應定期向上級政府報告地方債務相關信息。上級政府對下級政府債務進行動態審查和監管，並承擔責任。二是完善地方政府債務規模管理。將地方收支、土地收入、債務平台收支等納入到統一的地方預算之中，強化預算管理，並通過與財力增長相適應的地方收支核算，促進和規範其舉債規模。此外，不少專家建議中央對地方債務管理采取總額控製的方法，設立地方債務上限，並將此作為考核官員的硬指標。除了限定債務存量上限以外，對每年債務的增長量也進行管控。三是建立風險預警和控製機製。各級地方政府建立財政收支審慎框架，設立政府逾期債務清償風險基金，為未來發生的債務風險做好準備。四是建立地方政府債務評級管理，有效防範政府債務風險。開展地方政府信用評級，對地方政府的償債能力進行客觀公正的評價，從而形成地方政府性債務融資的市場化約束和風險分擔機製。

（四）建立係統化的地方政府融資平台，對金融機構進行全麵規範。近兩年，地方政府融資平台呈無序化和隱蔽化狀態，同時，非信貸融資規模出現迅速增長，這部分融資仍缺乏綜合性監管，需要健全機製進行規範。因此，一是給地方政府正規的發債途徑，建立地方政府市場化融資機製，推動融資平台資產證券化。改變地方融資平台以銀行貸款為主的融資格局，大力發展債券市場，推行規範化市政債券。建立一個以市政債市場為基礎的、有自我約束機製的地方政府債務融資體製。這樣既可拓寬地方政府的融資來源，又能提高地方資產和負債情況的透明度，有利於債務風險的長遠控製。二是完善地方政府發債途徑，建立渠道管理體係。從準備發債開始到資金籌集以及使用後項目回報的前景，都應有公眾參與討論和嚴密的整體決策程序。實現渠道管理，對地方政府資金的流入和流出都能有效管控。三是加強對金融機構和金融體係的管理，讓金融管理部門切實負起責任加強監管非信貸融資，讓金融機構了解違規處理地方債務的後果，嚴格監督金融機構是否存在違規行為，防止出現監管或賬目上有空子可鑽。對於仍不顧風險，借助非正常融資渠道進行舉債或承接債務的，追究其責任。

（五）完善幹部考核機製，樹立科學政績觀。要破解地方債務難題，必須改革幹部政績考核體係。將經濟發展、地方財政收支狀況、地方發展風險、資源利用效率、生態環境、民眾認可度等綜合納入考核視野。在領導班子成員就任之初、離任之時進行地方債務審計、債務公示和債務考核，形成地方政府可控的舉債、還債機製。此外，適時出台對基層政府的債務考核製度，提高基層政府對資金的利用效率。

（六）破除各地的“中央兜底”思想，強化地方政府償債責任。中央政府在審核各地融資平台規模的基礎上，應要求各地政府出售有形和無形資產、國有企業股權、各項收益權，讓地方政府切實履行信貸的責任。對個別大搞樓堂館所、鋪張浪費又欠債累累的地方政府，要讓其搬出豪華辦公樓，賣樓還債。中央政府通過下發通知和完善法規，明確地方政府債務主體思想，強化地方政府償債主體意識。對全社會進行道義勸告和“放話”規範，對繼續明顯違反規定、弄虛作假、縱容做假賬進行融資活動的地方政府負責人和當事人進行嚴厲懲處。

（本章完）