輿情管理篇_第十五章 我國現行網絡管理體係概述
輿情管理篇
第十五章 我國現行網絡管理體係概述
隨著信息技術的發展，互聯網作為一種交流平台越來越多地受到人們的關注。它所具有的開放性、互動性、及時性的特點，極大擴展了全球社會與政治經濟生活的內涵，也豐富了普通人的認知與體驗。然而，互聯網的發展也伴生多種問題，如網絡犯罪猖獗、不良內容泛濫、網絡侵權事件層出不窮等。各國社會經過多年實踐已基本達成共識，即有必要製定相應的法律並采取一定措施對互聯網進行規製，以保障網絡安全、國家安全及公民的生命財產安全。
第一節 我國互聯網管理法律法規概述
一、我國互聯網管理法律法規的效力層級
從20世紀90年代以來，我國互聯網法律製度經曆了從無到有，從有到多的發展過程。尤其是進入21世紀以來，隨著互聯網商業化和市場化運用增多，我國與互聯網管理相關的立法活動也呈增加趨勢。從表15-1可以看出，有關我國互聯網管理法律法規在縱向體係上呈金字塔狀，行政法規和部門規章構成大部。
表15-1 有關我國互聯網管理的部分重要法律、行政法規、部門規章、司法解釋及其他規範性文件一覽
（續表）
（續表）
二、我國互聯網管理法律法規的立法管轄範圍
從我國互聯網管理法律法規的立法管轄範圍來看，主要可分為基礎網絡管理、資源管理、業務管理、安全管理這幾類。
互聯網基礎網絡管理類立法主要集中在互聯網基礎設施的建設、網絡連接、雙邊互聯互通及基礎網絡設施的管理。工業和信息化部是互聯網基礎網絡的管理部門，2000年原信息產業部出台的《電信條例》建立了基礎網絡管理的基本法律框架，2001年出台的《互聯網骨幹網間互聯服務暫行規定》和《互聯網骨幹網間互聯管理暫行規定》兩個部門規章，對互聯網骨幹網間的互聯、國家級交換中心、成員網絡及其管理規則作了明確規定。此外，1996年出台的《計算機信息網絡國際聯網暫行規定》也涉及基礎網絡管理的立法內容。
互聯網資源管理類立法主要針對的是互聯網域名和IP地址等內容的立法。作為行業主管部門，工業和信息化部陸續發布了《中國互聯網絡域名管理辦法》和《互聯網IP地址備案管理辦法》，規定域名注冊服務遵循“先申請先注冊”原則，對在我國境內設置並運行域名服務器的域名根服務器運行機構、域名注冊管理機構和域名注冊服務機構實行許可管理製度，並建立了對基礎電信業務經營者、公益性互聯網絡單位和中國互聯網絡信息中心的IP地址的備案製度。此外，最高人民法院2001年發布的《關於審理涉及計算機網絡域名民事糾紛案件適用法律若幹問題的解釋》也對涉及計算機網絡域名注冊、使用等行為的民事糾紛案件的管轄、行為認定等做出了具體規定。
互聯網業務管理類立法，從業務種類來看主要可分為以下幾種：一是關於互聯網通信類業務的，如《互聯網電子郵件服務管理辦法》等，對提供電子郵件的條件、電子郵件服務器IP地址實行登記管理等問題作出詳細規定；二是關於互聯網視聽節目類業務的，如《互聯網視聽節目服務管理規定》等；三是關於互聯網新聞信息類業務的，如《互聯網新聞信息服務管理規定》等；四是關於互聯網電子商務類業務的，如《電子簽名法》、《電子認證服務管理辦法》等；五是關於互聯網遊戲及娛樂類業務的，如《網絡遊戲管理暫行辦法》、《互聯網文化管理暫行規定》；此外還有針對互聯網金融、醫療、教育、印刷等業務的相關立法。
互聯網安全管理類立法主要集中於為我國網絡信息安全設定一係列規範製度，厘清我國網絡信息安全領域的行政監督管理職能，規範我國網絡信息安全領域的重大事項、法律關係及法律權責。如工業和信息化部製定的《通信網絡安全防護管理辦法》，確立了互聯網安全等級保護、安全評測和風險評估製度。明確了災難備份、應急處置等製度，並通過對互聯網企業網絡安全通報機製等配套規定，建立起了較完善的網絡安全防護和應急處置製度。
第二節 我國互聯網管理體製機構概述
一、我國互聯網管理體製架構
過去一段時期，我國對於互聯網的管理，是參照現實社會中的職責分工，以宣傳、工信、公安三部門為主來實施的，宣傳部門負責網絡信息內容的監管審查，工業和信息化部負責行業監管和技術手段支撐，公安部門負責網上安全監控和網下打擊犯罪。文化、廣電、教育、衛生等多部門按照自身工作職責參與管理。這種多部門齊抓共管的格局，覆蓋了互聯網管理的絕大多數領域，但也因存在職責重疊和權力範圍界限不夠清晰的問題而出現“九龍治水”的局麵。
在新的曆史條件下，特別是國家互聯網安全上升到一個十分緊迫問題的情況下，突出互聯網安全，並與國家信息化整體戰略一並考慮，凸顯出重大的戰略意義。在此背景下，2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組（簡稱中央網信領導小組）成立，成為我國互聯網管理體製中的統籌領導部門。同年8月26日，國務院發文授權重新組建的國家互聯網信息辦公室（簡稱國信辦）負責全國互聯網信息內容管理工作，並負責監督管理執法。中央網信辦、國信辦實行“兩塊牌子，一套人馬”的工作機製。在此影響下，我國的互聯網管理體製發生著深刻的變化。
首先，中央網信領導小組著眼於國家安全和長遠發展，統籌協調涉及經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化重大問題，研究製定網絡安全和信息化發展戰略、宏觀規劃和重大政策，推動國家網絡安全和信息化法治建設，不斷增強安全保障能力。
其次，在中央網信辦（國信辦）的領導下，原有的宣傳、工信、公安三部門根據自身職責分工，對互聯網的不同領域展開具體的綜合管理工作。新聞、文化、教育、安全、衛生、金融等多個政府部門在各自管理權限範圍內，對相關互聯網領域開展專項管理工作。
此外，國信辦、全國人大常委會法工委、國務院法製辦負責起草或組織起草有關加強互聯網管理的法律法規，承擔行政法規的立法解釋工作，協調各部門之間在有關法律法規實施中出現的矛盾和爭議。
表15-2 我國互聯網管理體製架構
二、我國互聯網管理機構的類型
從互聯網管理的不同領域來看，可按照互聯網基礎管理機構、互聯網業務應用管理機構、互聯網信息內容管理機構進行劃分。
（一）互聯網基礎管理機構
國信辦負責指導有關部門督促電信運營企業、接入服務企業、域名注冊管理和服務機構等做好域名注冊、互聯網地址（IP地址）分配、網站登記備案、接入等互聯網基礎管理工作。各類互聯網基礎管理機構在國信辦的指導下開展工作。
1．互聯網基礎設施管理機構
中國與世界多數國家一樣，選擇傳統電信監管機構作為互聯網的基礎管理機構，從20世紀90年代起對互聯網絡建設實行行政許可製度，在管理機製上相對屬於國家幹預主義。
由工業和信息化部統籌規劃國家公用通信網等並進行行業管理，協調促進跨行業跨部門麵向社會服務網的互聯互通和信息資源共享，製定並組織實施工業、通信業的行業規劃和產業政策；協調促進公用通信網、互聯網、專用通信網的三網合一。
2．互聯網接入服務管理機構
《電信條例》
第7條規定，經營電信業務，必須取得國務院信息產業主管部門或省級電信管理機構頒發的電信業務經營許可證。因此工業和信息化部負責互聯網接入服務的主要管理職責。
3．互聯網基礎資源管理機構
我國對互聯網實行分級結構和分級管理製度。互聯網域名注冊管理機構—中國互聯網絡信息中心（CNNIC）屬於非營利性事業單位，由國信辦主管。其他二級、三級注冊服務機構多為公司企業法人性質。
（二）互聯網業務應用管理機構
國信辦負責網絡新聞業務及其他相關業務的審批和日常監管，指導有關部門做好網絡遊戲、網絡視聽、網絡出版等網絡文化領域業務布局規劃。各類互聯網業務應用管理機構在國信辦的指導下開展工作。
目前來看，我國對互聯網業務應用采取的是“由國信辦指導，電信監管機構主導、其他職能部門協同”的政府管理體製，在涉及電子商務、網絡遊戲等商務類應用方麵，采取“由經濟商務或文化管理部門主導、其他職能部門協同”的政府管理體製。在管理原則上，采取的是“細密分類、交叉監管的嚴格核準”原則。就經營性的互聯網業務應用而言，目前我國僅對互聯網上網服務營業場所實行“單層審批管理”，由文化部對其實行一元、單線的市場核準主義管理製度。而對其他經營性的互聯網信息服務分別實行“互聯網信息主管部門前置審批”和“互聯網行業主管部門（電信監管機構）準入許可”的兩層管理製度。比如申請開設網站，屬於網絡新聞業務等的，由國信辦負責審批與監管；屬於辦理其他專項經營的，必須先到有關的專項審批部門辦理行政前置手續，才能到互聯網行業主管部門（電信監管機構）辦理互聯網信息服務業務經營許可證（網站ICP許可證）。在處置違反互聯網管理規定的網站時，其他行政管理部門依法對違反互聯網管理規定的行為作出行政處罰（處理），互聯網行業主管部門（電信監管機構）依法配合采取行政強製措施，如關閉網站等。
就非經營性的互聯網信息服務而言，無論其屬於增值電信業務還是互聯網專項信息服務，互聯網專項信息主管部門和互聯網行業主管部門（電信監管機構）均對其實行登記備案的準則主義管理原則，即無需申請許可獲批，隻要在開辦前向互聯網專項信息主管部門或互聯網行業主管部門提交相關信息，接受上述部門對其注冊登記在案，便可取得合法的運營資格。
（三）互聯網信息內容管理機構
與互聯網媒體服務實行嚴格核準管理原則相對應的，我國在對互聯網信息內容的管理上，也采取了嚴格限定的原則。在總結多年實踐經驗的基礎上，通過《關於進一步加強互聯網管理工作的意見》、《關於加強網絡文化建設和管理的意見》等對互聯網信息管理職責分工做出了更為明確的規定。
國信辦負責落實互聯網信息傳播方針政策和推動互聯網信息傳播法製建設，指導、協調、督促有關部門加強互聯網信息內容管理，協調有關部門做好網絡文化陣地建設的規劃和實施工作，負責重點新聞網站的規劃建設，組織、協調網上宣傳工作，依法查處違法違規網站。中宣部承擔網絡輿情的收集和分析，引導網上輿論的內容；文化部負責對利用互聯網從事文化產品傳播和文化服務經營活動的日常監督及其內容監控管理；教育部負責遠程教育、校園網站管理和網絡思想政治教育工作；公安部負責處理和製裁網上違法有害信息和違法犯罪活動；國家新聞出版廣電總局負責對互聯網出版和數字出版內容及活動進行監管，對網絡視聽節目、公共視聽載體播放的廣播影視節目內容進行監管，並負責打擊網絡色情等網上違法信息。此外，國家保密局、安全部、國家工商總局等部門也參與對互聯網信息內容的管理工作。
第三節 我國互聯網管理的手段及原則
一、我國互聯網管理手段
我國奉行互聯網綜合管製原則，實行“法律規範、行政監管、行業自律、技術保障相結合”的互聯網管理體製。這四種手段在現階段各有其優勢與不足，在互聯網管理的實際工作中，需要針對不同問題對四種手段采取不同的組合。如何使包括政府、企業、民間組織及公眾等互聯網的各利益相關方共同參與到互聯網管理中，不僅需要從傳統的管理經驗中汲取經驗教訓，也需要管理手段與機製的不斷創新。
（一）法律手段
1．對互聯網管理的刑法手段
在打擊以計算機信息係統為目標的犯罪方麵，我國於1997年對刑法進行修訂，在其中第285條和286條增加了針對計算機犯罪的條款，即非法侵入計算機信息係統罪、破壞計算機信息係統罪。這兩條規定確立了計算機信息係統安全秩序為公共秩序中的一類獨立對象，在此基礎上，刑法還加強了對於重要信息係統的刑事法律保護，即凡是非法侵入法律規定的重要計算機信息係統的行為，就要受到法律的處罰。2009年2月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國刑法修正案（七）》中對《中華人民共和國刑法》第285條進行了修訂，增加了非法獲取計算機信息係統數據、非法控製計算機信息係統罪和提供侵入、非法控製計算機信息係統程序、工具罪幾項罪名。
在打擊網絡謠言方麵，我國刑法目前雖然沒有直接關於規製“網絡謠言罪”的法律條文，但刑法中的一些罪名和條文可用以調整傳播網絡謠言引起刑事違法的犯罪行為。2013年9月6日，最高人民法院、最高人民檢察院《關於辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若幹問題的解釋》出台，我國刑法關於網絡謠言的規製已經明確了很多。
比如根據我國《刑法》第246條規定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管製或者剝奪政治權利。”本罪客觀上表現為捏造並散布某種事實，足以敗壞他人名譽的行為，隻有情節嚴重時，才能以誹謗罪論處。但是行為人散布的有損他人名譽的事實是真實的，則不構成本罪，而有可能構成其他犯罪。通過網絡誹謗他人與一般誹謗行為的不同之處，在於發布、傳播誹謗信息的載體和空間由現實社會轉移到網絡空間中，但此類行為的性質並未改變，同樣也不會影響法律責任的承擔，這也意味著，網絡誹謗是網絡謠言的一種表現形式，在實質認定上仍是誹謗的一種，也應當屬於誹謗罪評價的範疇之內。因此，在網絡散布謠言損害他人名譽，引起嚴重後果的行為也應適用於誹謗罪定罪處罰。
2．對互聯網管理的民法手段
在公民網絡隱私權的保護方麵，目前，我國民法通則中是比照傳統隱私權，在2010年《侵權責任法》施行之前是按照侵犯名譽權案件予以間接保護的。《侵權責任法》施行後，明確將隱私權納入了受保護的民事權益範圍，為網絡隱私權保護提供了法律依據。《侵權責任法》第36條，即互聯網條款，規定：（1）網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任；（2）網絡用戶利用網絡服務實施侵權行為的，被侵權人有權通知網絡服務提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。網絡服務提供者接到通知後未及時采取必要措施的，對損害的擴大部分與該網絡用戶承擔連帶責任；（3）網絡服務提供者知道網絡用戶利用其網絡服務侵害他人民事權益，未采取必要措施的與該網絡用戶承擔連帶責任。該法條為網絡隱私權保護提供了直接法律依據，有利於對網絡隱私權受害者進行有效救濟。
在網絡虛擬財產的保護方麵，目前，我國民法規範中，能夠作
為依據的主要有《民法通則》、《侵權責任法》以及《合同法》。就虛擬財產的保護依據而言，我國《民法通則》第75條列舉了公民的個人財產，包括“公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料及其他合法財產”。虛擬財產基於其財產價值性，以及是基於合法的合同行為而產生的，因而可被視為“其他合法財產”以作為公民的個人財產予以保護。就虛擬財產權而言，我國《侵權責任法》第2條規定：“侵害民事權益，應當依照本法承擔侵權責任。”這裏的“民事權益”與《民法通則》立法宗旨中提到的“民事權益”一脈相承，說明法律既保護民事權利也保護正當的民事利益，由於虛擬財產權利人對虛擬財產享有民事利益，因此，虛擬財產權也應被《侵權責任法》所保護。
3．對互聯網管理的憲法與行政法手段
在涉及與公民利用互聯網相關各種權利的保護方麵，我國《憲法》第38條規定“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害”；第39條規定“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”；第40條規定“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信自由和通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信秘密”。這三個法條都為保護公民利用互聯網相關的人格權、人身自由權及通信自由權等權利提供了明確的憲法依據。
（二）行政手段
行政手段的監管是實施網絡立法管理的輔助手段。目前我國可以直接或者間接管理網站的上級部門多達20餘家，如工業與信息化部管理網絡運營、接入及安全問題，公安部管理網絡有害信息、網絡犯罪、網絡安全等，國信辦等對網絡內容進行管理，國家新聞出版廣電總局管理網絡出版、知識產權，文化部門管理網絡遊戲、網吧等，各司其職。
（三）行業自律手段
行業自律手段是指通過行業規範、網站管理條例、社會監督等多重渠道進行的自律與他律相結合的管理方式，是對前兩種手段的重要補充。如中國互聯網協會，作為重要的互聯網管理與協調機構，它所出台的《互聯網行業自律公約》主要針對國內所有網絡從業者的網絡行為進行規範；《互聯網終端安全服務自律公約》主要針對提供互聯網終端安全服務的企業行為進行規範。再如互聯網行業中某些具體行業通過共同製定對本行業更有針對性的行業規範來約束競爭行為，如由近30家成員單位發起的“中國網絡正版音樂促進聯盟”形成的《中國網絡正版音樂促進聯盟自律公約》，由12家企業發起的《互聯網搜索引擎服務自律公約》，由中國珠寶協會與多家電商企業聯手發起製定的《珠寶（鑽石）電子商務行業自律公約》等。
此外，政府管理部門還設立舉報網站推動更為廣泛的社會監督，先後成立了互聯網違法和不良信息舉報中心、網絡違法犯罪舉報網站、12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心、12390掃黃打非新聞出版版權聯合舉報中心等公眾舉報受理機構。網民可以通過這些渠道舉報違反法律和法規的網站及信息等。
二、我國互聯網管理原則
2010年6月8日，國務院新聞辦公室發布《中國互聯網狀況》白皮書，對我國互聯網管理原則進行了以下充分闡述：
中國堅持依法管理、科學管理和有效管理互聯網，努力完善法律規範、行政監管、行業自律、技術保障、公眾監督和社會教育相結合的互聯網管理體係。中國管理互聯網的基本目標是，促進互聯網的普遍、無障礙接入和持續健康發展，依法保障公民網上言論自由，規範互聯網信息傳播秩序，推動互聯網積極有效應用，創造有利於公平競爭的市場環境，保障憲法和法律賦予的公民權益，保障網絡信息安全和國家安全。
中國依法管理互聯網。中國堅持審慎立法、科學立法，為互聯網發展預留空間。相關法律法規涉及互聯網基礎資源管理、信息傳播規範、信息安全保障等主要方麵，對基礎電信業務經營者、互聯網接入服務提供者、互聯網信息服務提供者、政府管理部門及互聯網用戶等行為主體的責任與義務做出了規定。法律保障公民的通信自由和通信秘密，同時規定，公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利，任何組織或個人不得利用電信網絡從事危害國家安全、社會公共利益或者他人合法權益的活動。
政府在互聯網管理中發揮主導作用。政府有關部門根據法定職責，依法維護公民權益、公共利益和國家安全。國家通信管理部門負責互聯網行業管理，包括對中國境內互聯網域名、IP地址等互聯網基礎資源的管理。依據《互聯網信息服務管理辦法》，中國對經營性互聯網信息服務實行許可製度，對非經營性互聯網信息服務實行備案製度。國家新聞、出版、教育、衛生等部門依據《互聯網信息服務管理辦法》，對“從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務”實行許可製度。公安機關等國家執法部門負責互聯網安全監督管理，依法查處打擊各類網絡違法犯罪活動。
積極倡導行業自律和公眾監督。中國互聯網協會作為全國性互聯網行業組織，先後製定並發布了一係列自律規範，促進了互聯網的健康發展。中國政府將進一步支持互聯網行業組織的工作，為行業組織發揮作用提供服務，並依法保障公眾舉報網上違法信息和行為的正當權利。
主張合理運用技術手段遏製互聯網上違法信息傳播。根據互聯網的特性，從有效管理互聯網的實際需要出發，中國政府主張依據相關法律法規，參照國際通行做法，發揮技術手段的防範作用，遏製違法信息對國家安全、社會公共利益和未成年人的危害。根據我國的相關法律法規，基礎電信業務經營者、互聯網信息服務提供者等應建立互聯網安全管理製度，采取技術措施，阻止各類違法信息的傳播。
主張加強互聯網法製和道德教育。全社會的法製和道德素養關係互聯網環境建設。中國政府支持開展互聯網法製和道德教育工作，鼓勵各類媒體和社會組織積極參與，積極推動把互聯網法製和道德教育納入中小學日常教學內容。中國政府十分重視青年組織、婦女組織等在提高全民網絡素養中的作用，鼓勵相關組織開展有利於普及互聯網知識和正確使用互聯網的公益活動。
確保未成年人上網安全。中國政府高度重視依法保護未成年人上網安全，始終把保護未成年人放在維護互聯網信息安全的優先地位。國家鼓勵研究開發有利於保護未成年人上網安全的網絡工具，鼓勵提供適合未成年人的網絡產品和服務。保護未成年人上網安全，家庭、學校和社會各界應共同努力，營造有利於未成年人健康成長的網絡環境。中國政府將積極幫助家長引導未成年人正確使用互聯網。
積極保護數字知識產權。2000年以來，中國修訂了《中華人民共和國著作權法》，製定了《互聯網著作權行政保護辦法》，以及審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件的相關司法解釋，為保護數字知識產權提供了基本法律依據。國家著作權行政管理部門負責查處互聯網侵權盜版行為。針對反複侵權、群體性侵權以及大規模假冒、盜版等行為，政府有關部門聯合開展了一係列管理行動。中國將繼續探索互聯網環境下的知識產權保護工作，努力實現保障公共利益和促進創新之間的平衡。
（本章完）