第3講 關於代表履職的幾個問題_一、代表職務與代表履職

第3講

關於代表履職的幾個問題

代表履職是一個非常重要的問題。因為在我們國家，人民代表大會製度是國家的根本政治製度，我們整個國家政權體係都是圍繞著人民代表大會這個核心建立起來的，而這也是我們這個製度之所以叫做人民代表大會製度的根本原因。而人民代表大會是由代表組成的，沒有代表就沒有人民代表大會。進一步說，人民代表大會代表人民行使國家權力的履職行為，又是由每位代表的履職行為構成的，沒有代表的履職人民代表大會也就沒有辦法行使權力。所以，代表履職問題，涉及的不僅僅是你這個代表個人如何如何，它關係到整個人民代表大會的運轉狀態，關係到人民當家作主的實現程度，關係到人民代表大會製度的興衰成敗。

代表履職這個題目，既跟普通代表有關，也跟人大領導同誌有關。理由是，一方麵，人大領導自己作為代表也有一個履職的問題，而且應該更模範地履職；另一方麵，人大領導還有一個如何引導代表正確履職的任務。這樣就更需要人大領導同誌把代表履職問題搞清楚。

下麵講六個問題。

一、代表職務與代表履職

（一）代表是一種職務

人大代表，依照法律規定，既不是什麽榮譽，也不是什麽待遇，而是一種職務。那人大代表是一種什麽職務呢？法律（《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，簡稱《代表法》）規定：全國人大代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人大代表是地方各級國家權力機關的組成人員。也就是說，各級人大代表都是本級國家權力機關的組成人員。人大代表作為人民代表大會這一國家權力機關的組成人員，顯然是一種公共職務，而且是參與行使國家權力的神聖的公共職務。但是，就絕大多數代表來說，人大代表這個職務並不是唯一的職務，他還有別的職務或身份，就是說還有非代表職務。按照現行的人民代表大會製度，我們實行的是代表兼職製度，即人大代表絕大多數都是兼職的，除了代表這個公共職務以外，都還有自己的另一份工作，比如工人、農民、幹部、教師、醫生、企業家等，這就是你的非代表職務。就是說，自從你當代表開始，你就有了兩種職務，即代表職務和非代表職務；也可以說，你有雙重身份，代表身份和非代表身份。

（二）代表必須履行自己的職務

作為代表，除了做好其他身份或職務的工作以外，還必須依法履行自己作為代表的這個職務。因為如果你不履行這個代表職務，你作為代表就不稱職，就辜負了選民或選舉單位對你的信任和托付，就放棄了人民賦予你的代表權利，人民也

就白白地選你當了一回代表。如果總是這樣，那選區選民或原選舉單位就有意見了，就有可能啟動罷免程序，把你的代表職務罷免掉。

（三）代表必須優先履行代表職務

前麵說過，我們每個代表都有兩種職務，這樣一來，在履行代表職務的時候，就有可能與你的非代表職務發生時間上的衝突。那麽，在履行代表職務與你的其他工作發生衝突的時候，應當怎樣處理呢？簡言之，有一個處理這種衝突的基本原則，那就是履行代表職務優先原則。有了這個原則，你就有了發生時間衝突的時候如何辦理的依據。那就是一般情況下，非代表職務要為代表職務讓位、讓路。從法理上說，你的代表職務是受人民委托的國家公共職務，相比較而言，你的非代表職務就是個人職務（雖然你的其他工作也是為人民服務的工作，但一般不是選舉產生的、至少不是選民依法選舉產生的），個人職務應當服從公共職務。從實踐上說，如果大家都優先考慮自己的那一個非代表職務，而後考慮代表職務，那可能連人民代表大會也開不成了。所以，必須優先執行代表職務。這一點，在代表法裏是有明確規定的，那就是第五條講的代表“應該優先執行代表職務”。我在北京市東城區當人大常委會主任的時候，曾經提出一個命題，那就是當需要你履行代表職務的時候（比如人民代表大會開會期間要出席會議，比如閉會期間要組織代表學習、視察、調研、列席有關會議等），代表職務就應該是你的第一職務。這裏講的第一職務，其意思也是要把這個職務放在優先履行的位置上。這裏，我舉一個例子。第十一、十二屆全國人大代表、企業家、浙江武義縣人俞學文，對於當代表有這樣一個認識：“我有眾多角色，最重要的是全國人大代表這一角色；我有很多工作，履行代表職責是我最重要的工作。”（載2014年8月18日《檢察日報》）他給自己確立的這個代表定位，是非常準確、非常到位的，比我們講課說的還要精彩。

（四）代表是人民代表大會製度的主體，必須充分發揮代表主體的作用

在人民代表大會這個體係中，代表是主體。這一點，我們可以從兩個角度進行觀察。

首先，從國體和政體的角度看。我們國家是人民共和國，就是憲法說的“中華人民共和國的一切權力屬於人民”。就是說，國家是屬於人民的，人民是國家的主人，國家事務是由人民自己來當家作主的，這應該說就是我們的國體的主要含義。那麽，人民怎樣當家作主呢？就是人民依法選舉自己的代表，組成人民代表大會，並通過人民代表大會行使國家權力，而人民代表大會就是人民行使當家作主權力即人民當家作主的國家機關，而

且是人民當家作主的最高實現形式和最好實現形式。這應該說就是我們的政體。從這樣一個國體和政體角度看，在人民代表大會這個體係中，人大代表就是名副其實的主體。這也是“人民是國家主體”這個概念在人民代表大會體係中的必然體現。

其次，從人民代表大會本身的角度來看。從人民代表大會的組織基礎來說，作為各級國家權力機關的人民代表大會都是由代表組成的，代表是人民代表大會的第一要素。因此，人民代表大會的邏輯起點和時間起點都得首先從選舉代表開始。要建立人民代表大會首先就是選舉代表，第一屆全國人民代表大會第一次會議是1954年9月正式召開的，而全國性的代表普選工作在1953年就啟動了，因為要層層選舉才能產生全國人大代表。而現在我們每5年一次的換屆，也都是從重新選舉新一屆代表開始的。正是因為人大代表構成了人民代表大會的組織基礎，所以說人大代表是人民代表大會的主體。從人民代表大會的運行機製來說，憲法規定了人民代表大會的權力和職責，而所有這些權力和職責的實現都是需要而且必須經由代表履行職責來進行的，無論是審議和批準國家機關的各項報告，還是各個國家機關負責人的選舉，都必須得到法律規定的代表讚成票數，才能通過或當選。可以說，代表履職關係到人民代表大會的權力行使，關係到人民代表大會的正常運行。正是因為人大代表的履職才有了人民代表大會的運轉，所以說人大代表是人民代表大會的主體。對於以上這兩點，我們可以再概括一下，那就是：第一，沒有人大代表，就沒有人民代表大會這個國家權力機關；第二，沒有人大代表的履職行為，就沒有人民代表大會對於國家權力的行使。

從這裏我們還可以看到，為什麽要強調代表履職，為什麽要強調發揮代表的主體作用。因為，如果代表都不履行自己的職責，都不發揮自己作為主體的作用，人民代表大會製度設計得再好，也是不能履行自己代表人民當家作主的職能的，也是無法有效運轉的。而且，人民代表大會運轉的好壞，人大常委會工作狀態的好壞，在一定意義和一定程度上，也與人大代表履職的狀態密切相關。當然，這裏也有人大常委會組成人員履職好壞的問題，也有常委會領導同誌水平高低的問題，但是，基礎性的東西還是廣大代表履職狀態如何。因為水漲才能船高，而且代表還有監督常委會履職的權力，你不好好幹，代表可以批評你，甚至可以罷免你。所以，這裏需要再次強調，代表履職問題，涉及的不僅僅是你這個代表個人如何如何，也關係到整個人民代表大會的運轉狀態，關係到人民當家作主的實現程度，關係到人民代表大會製度的興衰成敗。

（本章完）