第2講 關於地方人大常委會的幾個問題_四、地方人大常委會任重道遠
四、地方人大常委會任重道遠
我們通常說的人大常委會概念，可以區分為兩個問題，一是指作為國家權力機關的人大常委會，二是指作為為常委會履職服務的人大常委會工作機關。
（一）關於加強地方人大常委會組織建設問題
優化常委會組成人員的知識和年齡結構。在年齡結構方麵，總的原則應該是適當降低任職年齡，增加年富力強的人員，從整體上保證能夠連任兩屆的組成人員由現在的不到三分之一增加到一半左右。就是說，在優化年齡結構方麵，人大常委會和專門委員會組成人員也有一個適度走向年輕化問題。在學曆知識結構方麵，總的原則應該是逐步提高學曆層次和文化水平，克服原來不重視學曆知識結構的傾向。應當說，這些年我們取得的最大進步也就在這裏。在這方麵任務已經不是很重了。在專業知識結構方麵，總的原則應該是逐步增加專業人員的比例。這裏說的專業知識結構，應該既包括科班出身學有所長的研究人員，也應該包括多年從事專業工作經驗豐富的實際工作者。在這方麵我們的任務還很重。應當說，在專業人士進入常委會組成人員這個問題上，我們重視的還很不夠，需要加大力度和加快速度。
提高專職委員比例。首先，對於什麽是專職委員，有兩種理解。廣義理解認為，隻要是專門從事人大工作的駐會的委員，都可以叫專職委員；狹義理解則僅指除了常委會委員外，無任何其他職務的駐會委員。設立專職委員有什麽依據呢？從文獻上說，早在1987年黨的十三大報告就提出：“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。”從法律上說，憲法和地方組織法規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”彭真同誌曾解釋為“實際上將使相當數量的委員專職化”。第七、第八屆全國人大常委會工作報告和工作要點也提出：要逐步實現常委會組成人員的專職化。其次，專職委員實踐中的成效和問題。十三大報告提出的逐步實現委員專職化以後，全國和地方人大常委會都進行過探索。北京市海澱區人大常委會在市人大常委會領導和區委的支持下，在2002年11月的第十二屆五次人代會補選了2名人大常委會委員作為專職委員，十三屆時設了5名專職委員，十四屆增加到7名，現在的十五屆是5名。從海澱區的實踐看，效果還是不錯的：一是從整體上改善了常委會組成人員的結構，增加了專職人員的比例，常委會整體力量得到了加強，工作質量相應提升。二是從個體上增加了部分專一從事人大常委會工作的全職人員，使得他們擺脫了兼職從事人大常委會工作那種疲於應付的局麵，能夠專心致誌地從事人大工作。三是人大常委會得到了一批各個領域行家裏手的補充，使得常委會對相關領域的情況更加熟悉清楚。總之，這對常委會履職是非常有利的。當然，也存在問題：一是認識層麵。許多不從事人大工作的同誌不以為然，認為人大工作就是個履行程序的“橡皮圖章”，業餘幹幹就成。二是工作層麵。專職委員直接在主任會議領導下工作，沒有自己單獨的支撐體係，工作起來困難較多。與主任會議、與常委會、與各專門委員會或工作委員會是什麽關係，都有待理順。三是幹部交流和待遇方麵。由於一旦當了專職委員很難提拔或交流的現狀，年輕同誌不願意幹，也是一個障礙。由於在常委會機關沒有編製，人事關係留在原單位，福利待遇方麵難以照顧周全。應該說，雖然存在這些問題，但是隻要想解決並不難。
順便引申一下，關於人大常委會組成人員專職化問題。我國的人大代表實行的是兼職製度，他們既是代表又有自己的職業，這與西方議會的專職議員有很大的不同。由於是兼職，就不能老開會。我們的代表大會通常是一年一次，每次幾天，加上閉會期間的履職，普通代表一年也就20幾天左右。這種代表兼職性和會期的短暫性，使得我們的人民代表大會在運行上是很簡便的。但是，人民代表大會的這種運行方式上的簡便性，與法律賦予它的人民通過代表大會行使國家權力的繁重性，又是處於很大的不適應之中的。這是一個很大的矛盾。這種矛盾，使得人民代表大會在目前的情況下很難承擔起自己的責任和使命。問題的出路何在呢？解決這個矛盾的第一步，是在地方設立人大常委會。我們的地方人大常委會就是基於這個內在原因的推動而於1979年順理成章地誕生了。地方人大常委會的建立使得有一部分專職人員從事人大的工作了，從而緩解了這個矛盾，但是並沒有徹底解決這個矛盾。現在地方人大常委會設立也已經30餘年了，雖然駐會委員已經占到三分之一以上，但仍然是以兼職為主的，這樣，地方人大常委會也是不能經常性地開會議事的（雖然每兩個月它至少必須召開一次會議）。也就是說，盡管人民代表大會的常設機關建立起來了，它的建立也的確在一定程度上緩解了人民代表大會運行的簡便性和它所擔負的任務的繁重性之間的矛盾，但是由於常委會組成人員仍舊兼職的過多，依然沒有徹底解決這個問題。這就仍然有一個解決這個矛盾的出路何在的問題。對此，十三大報告已經做了回答：即逐步實現常委會組成人員的專職化。但是，1987年提出這個問題以後，在這個方麵進展卻不大。現在，十八大終於把這個茬給接上了。總之，這個問題對於人民代表大會的製度建設，具有非常重大的意義，應該加快探索和實施的步伐。
當然，對於這個問題，地方人大常委會隻能在黨委的領導和支持下，不斷地做出自己的努力，爭取逐屆有所進步，許多大的事情恐怕需要更高層的運作才能得到解決。
（二）合理安排常委會組成人員工作
還有一個問題，即常委會組成人員工作的合理安排問題。就是說，在人員結構已經給定的情況下，作為人大常委會領導層，還是可以通過人員調度、工作分工，對組成人員進行比較科學合理的工作安排，使其發揮出更大的效益。這方麵，尚缺乏成熟的經驗，我們隻能根據一些零散的實踐，做些探索。希望我們密雲人大常委會能夠在這方麵出點經驗。
一是實行會議審議重點發言製度。為了提高常委會審議質量，一些地方人大常委會實行重點發言製度。就是每次常委會會議召開之前，就每項重點議題，事先安排兩三個常委會組成人員，在會議舉行時做重點發言，算是分配給組成人員的任務。這樣，領到發言任務的人員就要對這個議題認真地進行調查研究，進行材料梳理，找出問題所在，以便發言時能夠說出個子醜寅卯來。這個製度就是對組成人員給以一定的工作壓力，並使之變成提高發言質量的動力。當然，安排誰做哪個議題的重點發言，要適當考慮組成人員的知識、經曆，也要在所
有人員中比較均衡地進行安排，使大家都有任務，也都有機會。應該說，這個製度是比較有效的，一是調動了組成人員的積極性，其發言質量明顯提升；二是帶動了會議審議問題的深入，提高了會議議題的審議質量。
二是實行組成人員進入工作委員會製度。同樣，出於提高常委會審議質量的目的，有的地方人大常委會采取把部分組成人員分到各個專項工作委員會，參與工作委員會活動的辦法或製度。我們都知道，常委會會上的各項議題，都是由各個工作委員會分頭組織實施的，包括製定計劃、調查研究、匯總材料、進行分析，然後起草初步意見等。工作委員會為常委會做了大量的準備工作，沒有這種準備，常委會審議就無法有效進行。顯然，這就形成這樣一種邏輯關係，即如果組成人員能夠參與工作委員會的前期工作，那麽他就對這個議題比較熟悉，認識也就能夠比較深入，在這個基礎上進行的審議發言質量也就比較有保證。正是因為這個緣故，有些地方人大常委會采取了這樣一種辦法，就是把一部分常委會組成人員，按照其經曆經驗和專業特長，把他們編到各種委員會中去，參與某一方麵的專項工作。這樣一來，不但加強了工作委員會的力量，而且也提高了常委會審議發言的質量。應該說，這是一個行之有效的辦法或製度。當然，這裏需要注意的是，目前還不可能把所有的組成人員都編入各種委員會之中，隻能是一部分，因為有些委員（尤其是具有領導身份的委員）特別忙，很難參加工作委員會的活動。但是，我覺得我們在確定各個工作委員會人選的時候，應該考慮讓盡可能多的組成人員進入工作委員會，參與議題準備工作，尤其是那些有一定專業或特長的組成人員。當然，在確定之前，應該與當事人溝通商量。現在，我們能夠參與工作委員會的組成人員不多，可能僅限於擔任工作委員會主任的幾個駐會委員，如果能夠有一半或三分之二左右的委員進入工作委員會，這對委員會工作、對常委會審議都是一個很大的加強。順便說說，北京市人大常委會有65名組成人員，現在有25名進入了專門委員會，約占總數40%（38.4%），另有8位領導分管專門委員會的工作，實際參與專門委員會工作的約占50%左右。這個事情，可以循序漸進地做。
三是實行審議發言速錄轉交有關方麵參考製度。還有一個辦法，也是可以做的，那就是把常委會組成人員在審議時的發言，用速錄的方式當場記錄下來，經本人審核簽字後，印發審議發言記錄發給所有委員參考；同時在會議結束之後，把所有發言中關於某一議題的發言集中起來，連同常委會的審議意見書一起，送達議題當事方，作為工作參考。這個辦法有兩方麵的效果，一是有利於提高組成人員的審議發言質量，因為記錄在案，大家都看得到，不能不認真對待；二是有利於有關方麵按照常委會審議意見書進行整改時作為參考，充分發揮常委會審議的作用。目前，市人大常委會對於審議發言是這樣做的。
四是實行會議審議公開甚至現場直播製度。對於人大常委會進行審議，是提倡公開透明的。許多地方的人大常委會已經采取了網絡直播或者電視現場直播的方式，收到了很好的社會效果。從2013年開始，市人大常委會對於社會關注程度較高的議題，也已經進行了網絡直播。我覺得，這個事情，有條件的都可以嚐試著去做。因為這樣做，除了具有向社會宣傳人民當家作主、動員群眾關心社會事務外，也有著提高組成人員審議發言質量、提高常委會會議質量的作用，因為這對人大常委會、對常委會組成人員都是一種監督和壓力，而壓力是可以轉變為動力的。
總之，這些方法或製度都是有利於提高常委會組成人員審議發言質量，從而提高整個常委會會議質量的。在有條件的情況下，可以嚐試，可以探索。
（三）關於人大常委會工作機關建設問題
人大常委會工作機關的重要作用。前麵說了，我們應當把作為權力機關的人大常委會和作為工作機關的人大常委會區別開來，把作為權力機關的人大常委會組成人員的履職和作為工作機關的人大常委會機關幹部的服務保障性工作區別開來。
作為前者，是人民通過人民代表大會行使國家權力的一部分；作為後者，是為權力機關的正常運轉提供服務和保障的。這是兩種性質完全不同的事情，但是，在兩者之間又有著密切的聯係。一方麵，沒有作為權力機關的人大常委會這個人民代表大會的常設機關的存在，也就不會有作為工作機關的人大常委會這個工作機關的存在，後者是依附於前者的，前者是後者存在的依據；另一方麵，沒有作為為人大常委會依法履職提供服務和保障的工作機關的存在，也就不會有作為權力機關的人大常委會的正常履職，前者又是有賴於後者的，後者是前者運轉的保障。簡單地說，這裏的關係就是：權力機關是工作機關存在的依據；工作機關是權力機關運轉的保障。我們從事人大機關工作的同誌應該牢牢記住，我們是為堅持和完善人民代表大會製度、為發揮人民代表大會製度的優勢、為國家的民主法製建設而努力奮鬥的，在這方麵，我們必須有責任感和使命感。我們也是為國家權力機關提供服務和保障的，國家權力機關因為我們的服務和保障而得到正常運轉，人民因為我們的服務和保障而得以行使當家作主的權力，在這方麵，我們也應當有光榮感和自豪感。這都沒有問題，問題是我們作為為人大製度、為人民行使國家權力而提供服務和保障的機關工作人員，沒有任何挾人大製度和權力機關而自重的理由，沒有任何在其他國家機關麵前耀武揚威的資格，更沒有在人民群眾及其代表那裏擺架子顯威風的資本。我們需要的隻有一點，那就是踏踏實實、兢兢業業地把我們自己的服務和保障性工作做好，隻能由於我們的努力而給我們的人民代表大會製度增光，給我們人民的國家權力機關的運轉添彩，而絕不能因為由於我們工作的疏忽大意或質量不高而給我們的人大製度和人民權力機關抹黑。這是講我們作為人大機關的工作人員應該具有的思想認識。
人大常委會對機關工作的特殊要求。正是由於人大常委會機關工作的本質是為權力機關提供服務和保障，使得它具有許多不同於其他機關的特點，從而也對人大機關工作人員提出了它的許多特殊要求。由於我在市區兩級人大機關都工作過，這裏談點個人體會，供大家參考。
一是人大工作對學習的要求很高。人大工作政治性很強，業務性也很強，而且曆史不長，經驗積累得不多，缺乏上級的垂直領導，也沒有科班出身的專業幹部。這些情況使得從事人大工作的人員需要學習的東西就太多了。要向理論學習，向法律學習，向實踐學習，向別人學習，包括向自己的工作對象學習，等等。一切我們工作需要而又不懂的東西都得學習。不學
習，無法工作，更談不上高質量地工作。而且，這種學習還將與工作共始終，因為人大工作總有新東西湧現，總在不斷進步之中。一句話，不學習，幹不了人大工作，這就是結論。所以，每一個在人大工作的同誌，都要重視學習，善於學習，把學習作為做好人大工作的第一任務，第一需要。尤其是在人大工作的負責幹部，就更應該如此。
二是人大工作對法理的要求很高。這裏講的法理主要是法學理論、法律知識、法律條文，也包括我們人大常委會自己製定的許多規範性文件。這些東西我們不一定全背得下來。但一定要清楚，需要使用它們的時候，知道到哪裏去查、到哪裏去找。比如，我在東城工作的時候，我們人大常委會的辦公室主任，就有這個本事，討論中有什麽疑問，知道到什麽地方去找答案。比如，我曾經作為北京市人大法製委員會的成員，我看到法製委員會每次會議時，法製委員會領導的案頭都放著一大摞法律文本，以備不時之需。我們如果對法律，特別是幾部經常使用的法律，不甚了了，甚至是一無所知，就隻能是常常鬧笑話了。對於人大這種動輒講法的工作崗位，要想適應，除了把法律學好之外，沒有別的辦法。許多新到人大工作的同誌感到對人大工作不適應，與人大工作對法理的要求很高是聯係在一起的。
三是人大工作對民主的要求很高。人大工作是嚴格按照民主集中製操作和運轉的。尊重代表的意見，尊重多數的意見，尊重別人的意見；讓人講話，讓人把話說完，傾聽代表和群眾的呼聲；集體開展工作，集體決定問題，集體行使權利，這是人大工作的典型狀態。這就要求我們的負責幹部必須有較高的民主意識和較高的民主素養。那種脫離群眾、當官做老爺的習慣，那種趾高氣揚、動輒頤指氣使的作風，那種聽不得不同聲音、挨不得半點批評的做派，在人大工作中是吃不開的，也是最最要不得的。所以，在人大機關工作的同誌，都要有較強的民主意識、較高的民主素養、較好的民主作風。因為在這裏民主問題，不但是人品的要求，更是工作的要求、職業的要求、事業的要求。
四是人大工作對責任意識的要求很高。這就是要求我們必須有很高的向人民負責的意識。在我們國家裏，按照人民代表大會製度的規定，一切權力屬於人民，人民行使權力的機關是人民代表大會，而人大常委會就是人大的常設機關。每一個人大機關的工作人員，都是為人大代表通過這個機關行使國家權力服務的。在這裏，不允許發生什麽工作失誤，因為由於你的一次失誤就可能導致人民權力機關的運轉故障，比如造成人大與代表之間、政府與代表之間的摩擦誤解等。以人大信訪工作而論，我們對每一個來訪者、每一個電話、每一封信件，都要認真對待、認真轉交、認真督辦，因為那裏有人民的信任，有人民的重托。在你看來可能是不大的事情，在當事人的心中，就可能是天大的事情。就是說，我們的每一個崗位、每一個幹部都肩負著人民的信任和重托，都是替人民行使權力服務的，都是重任在肩的人。我們如果沒有高度的責任意識，沒有對人民高度負責的精神，或者說沒有一點同情心，沒有一點正義感，或老百姓所說的天地良心，那是做不好人大工作的。
五是人大工作對文字的要求很高。人大常委會作為權力機關的特點主要是以會議的形式履行職責，這是因為它必須由集體行使權力的緣故。所以，準備會議材料、組織會議記錄、整理會議成果、發出會議文件，就成為它的工作常態。而這些都是以文字的形態表現出來的。因此可以說，沒有文字工作就沒有人大機關工作的正常進行。因此，文字就成了人大機關工作的主要工具，文字能力就成了人大工作人員的一種主要能力，寫文章、整材料、出文件等文字工作就成了人大各部門的主要工作。再加上人大工作所要求的法言法語、言出法隨，對文字的要求就更高了。這不是文牘主義，更不是賣弄刀筆，而是工作性質使然。我們都知道，毛澤東、鄧小平都曾要求我們的領導幹部學會寫文章，用文章發揮領導作用，甚至用文章去領導工作，這對於一般單位都是有效的，但都不如在人大變得這麽具體、這麽突出。所以，在人大工作的同誌每個人都有一個進一步提高自己的文字能力的任務，不獨張三、李四如此。
六是人大工作對方法的要求很高。人大工作還有一個顯著的特點，就是工作的麵較寬但幹活的人卻較少。這就給它的工作帶來了另一些特點。比如，常常是一個幹部既要管宏觀，又要管微觀；既要當指揮員，又要當戰鬥員。這是從人大工作人員身份的多重性講的。因為人手少，包括各級主任們在內，既是領導，也是大幹事；一個人既要考慮麵上的工作，又得去做點上的工作。對於人大的中層幹部來說，在其他地方你可能是領導一大攤子人馬的大官，威風得很，但在人大多數時間不得不幹大幹事甚至是小幹事的活，因為你這個部門可能就是三四個人，甚至有時候根本無兵可用，自己不幹誰幹？又比如，人大的許多工作還常常處在兩難之中，既要監督自己的工作對象，又要支持自己的工作對象；既要有原則性，又要有靈活性；工作節奏既不能太慢，又不能太快，既不能太緊，又不能太鬆等。這是從人大機關工作的特殊性角度講的。因為要監督，不能不較真；因為要支持，又不能太較勁；因為是權力機關的代表，是嚴格依法辦事的單位，不能沒有幾句硬話，但話說得太僵也不行，有很多時候還要留有餘地；現在人大要做的工作很多，各項工作都得抓緊往前趕，但有許多工作在進行之前需要多溝通、多協調，所以又不能太快、太急。以上種種情況使得對從事人大工作的幹部對於方法的要求很高。這裏，既有思想方法、工作方法的要求，又有領導方法、領導藝術的要求，要達到很高的水平並不容易。
根據上麵分析，我們可以看到，是人大工作諸多的特殊性對人大幹部提出了許多素質要求上的特殊性。許多同誌都有這個體會，即要想真正把這份工作幹好、幹得很出色還真不容易。但事情總是有兩麵性的，也正因為這樣，這個崗位又特別能鍛煉人。一個事業上的有心人，在人大工作幾年，就很有可能在各方麵獲得長足的進步，鍛煉成為一個比較出色的幹部。總之，學會學習，學習法治，學習民主，學習寫作，學習方法，學習一切工作中用得著的東西，是人大機關工作的突出特色，是對人大機關工作人員的突出要求，尤其是對機關負責幹部的突出要求。從這個意義上說，人大工作機關是個幹部學習的大學校、提高的大課堂、成長的大熔爐。這既是人大機關工作的特點，也是人大機關工作的優點。我自己在市區人大機關工作了兩段近10年，就感到是一種很好的鍛煉，有很大的提高。有幸能在人大機關工作幾年的人，應該感到是一種機遇、一種緣分、一種幸運，應當倍加珍惜、倍加努力。
（本章完）