第2講 關於地方人大常委會的幾個問題_二、地方人大常委會職責繁重

二、地方人大常委會職責繁重

（一）地方人大常委會的製度定位

縣級以上地方人大設立常委會作為一種國家製度，作為人民代表大會製度的重要組成部分，它的性質、地位、職權都是由憲法和法律規定的。根據1982年通過的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《憲法》和《地方組織法》），作為憲法和法律規定的地方人大常委會，具有以下法律定位或屬性。

首先，地方人大常委會依法設立。《憲法》第96條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。”《地方組織法》第40條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民代表大會設立常務委員會。”

其次，地方人大常委會的組成、性質和地位。《憲法》第103條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會由主任、副主任若幹人和委員若幹人組成，對本級人民代表大會負責並報告工作。”《地方組織法》第40條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會是本級人民代表大會的常設機關，對本級人民代表大會負責並報告工作。”《地方組織法》第41條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會常務委員會由本級人民代表大會在代表中選舉主任、副主任若幹人、秘書長、委員若幹人組成。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會常務委員會由本級人民代表大會在代表中選舉主任、副主任若幹人和委員若幹人組成。”

這裏有幾個重點：一是地方人大常委會的性質，它是地方人民代表大會的常設機關；二是地方人大常委會的組成，它由主任、副主任、秘書長和委員組成；三是地方人大常委會與地方人民代表大會的關係，地方人大常委會由本級人民代表大會在代表中選舉產生，對本級人民代表大會負責並報告工作。

（二）地方人大常委會的主要職權

《憲法》第104條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方麵工作的重大事項；監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議；依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免；在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表。”

《地方組織法》第43條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以製定和頒布地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，在本級人民代表大會閉會期間，根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以製定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準後施行，並由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”

《地方組織法》第44條列舉了地方人大常委會的14項職權：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：（一）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行；（二）領導或者主持本級人民代表大會代表的選舉；（三）召集本級人民代表大會會議；（四）討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項；（五）根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更；（六）監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯係本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見；（七）撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議；（八）撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；（九）在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免；在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選；決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務委員會備案；（十）根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案；（十一）按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批準任免下一級人民檢察院檢察長；省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據主任會議的提名，決定在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長的任免，根據省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的提名，決定人民檢察院分院檢察長的任免；（十二）在本級人民代表大會閉會期間，決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長、人民檢察院分院檢察長的職務；（十三）在本級人民代表大會閉會期間，補選上一級人民代表大會出缺的代表和罷免個別代表；（十四）決定授予地方的榮譽稱號。

在這上述所列地方人大常委會職權中，我認為最重要的有6項：一是召集本級人民代表大會的職權；二是確保憲法法律在本行政區域內遵守和實施的職權；三是立法的職權；四是決定重大事項的職權；五是人事任免的職權；六是監督同級政府、法院、檢察院的職權。通常我們概括為4項職權，也不能算錯；但我認為，為了強調召集和開好人民代表大會和確保憲法法律在本行政區域內遵守和實施的重要性，應該把這兩項職權也列入在內，並將之作為前兩項。

（三）地方人大常委會的主要工作舉例

地方人大常委會的主要工作就是把這些職權行使好、落實好。這裏，我想重點說說重大事項的決定工作和監督工作。

1．地方人大常委會討論決定重大事項工作

地方人大常委會具有行使重大事項決定的權力，也可以叫做討論決定重大事項工作。讓人民通過人民代表大會行使國家

權力，也是十八大、十八屆三中全會決定的明確要求，而人大行使重大事項決定權正是人民通過人民代表大會行使國家權力的重要標誌。按照我的理解，從人大常委會的角度說，行使重大事項決定權主要表現在下述方麵。

一是應當由人大常委會討論、決定的重大事項。這是人大常委會行使重大事項決定權的主要方麵，我們可以稱其為行使重大事項決定權的第一類事項。

我們這裏舉2009年製定的《廣州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》為例加以介紹。其第四條：“本行政區域內的下列重大事項，應當提請常務委員會審議，並作出相應的決議、決定：（一）貫徹執行憲法、法律、法規和上級人民代表大會及其常務委員會以及本級人民代表大會的決議、決定的重大措施；（二）中共廣州市委建議由常務委員會決定的重大事項；（三）推進依法治市，加強社會主義民主法製建設的重大決策和部署；（四）國民經濟和社會發展五年規劃的調整方案；（五）根據市人民政府的建議對市國民經濟和社會發展計劃的部分變更；（六）根據市人民政府的建議對市本級財政預算的部分變更；（七）市本級財政決算；（八）涉及人口、環境、資源等方麵的重大措施；（九）教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展規劃及重大措施；（十）民政、民族、宗教等方麵的重大措施；（十一）市人民檢察院檢察長在重大問題上不同意檢察委員會多數人的決定而提請決定的事項；（十二）授予或者撤銷廣州市榮譽市民等地方榮譽稱號；（十三）市人民代表大會交由常務委員會審議並作出決定的重大事項；（十四）市人民政府提請或者市中級人民法院、市人民檢察院、廣州海事法院建議常務委員會審議並作出決定的其他重大事項；（十五）法律、法規規定應當由常務委員會審議並作出決定的其他重大事項。”

二是應當向人大常委會報告，聽取審議意見和建議，且在必要時可以作出決議、決定的重大事項。應該說，如果隻是聽取報告進行審議並提出意見建議，而不作出決議或決定，這一類事項在嚴格意義上不屬於決定權的範圍，而屬於監督權的範圍，隻有在對聽取和審議的內容作出決議或決定的時候，它才進入了行使決定權的範圍。我們也正是在這個意義上，說這些也是行使重大事項決定權的重要內容，可以稱其為行使重大事項決定權的第二類事項。

我們還是舉廣州市人大常委會的上述辦法為例，其第五條：“本行政區域內的下列重大事項，應當向常務委員會報告：（一）本市國民經濟和社會發展計劃執行情況；（二）實施市國民經濟和社會發展五年規劃的中期評估情況；（三）市本級預算執行情況，市本級預算超收收入安排使用情況；（四）市本級預算執行和其他財政收支的審計情況及審計查出問題的整改情況；（五）市本級預算外資金的使用、管理情況；（六）市本級養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險、醫療保險等社會保險基金和住房公積金收支管理及環境保護資金的征集使用情況；（七）土地利用總體規劃和年度利用計劃、城鎮體係規劃的執行情況；（八）城市總體規劃的製定、修改及執行情況；（九）由市本級財政性資金投資的，對經濟社會發展、環境和自然資源保護有較大影響的建設項目的立項；（十）市人民政府履行國有資產出資人職責和國有資產監督管理的情況；（十一）水、電、燃氣、公共交通等公用事業價格和教育、醫療等公益服務價格的調整，對農民、企業等收費的國家行政機關收費項目和收費標準的調整；（十二）華僑、歸僑和僑眷權益保護情況；（十三）主要江河流域、沿海灘塗的開發利用和資源環境保護情況；（十四）風景名勝區、曆史文物古跡和自然保護區的保護情況；（十五）市人民政府對重大突發事件的應急處置情況；（十六）市人民政府推進依法行政的情況；（十七）市人民代表大會選舉或者常務委員會決定任命的人員違法違紀造成重大影響的事件和處理意見；（十八）同外國地方政府建立友好關係；（十九）市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院和廣州海事法院認為需要報告的其他重大事項；（二十）法律、法規規定應當向常務委員會報告的其他重大事項。”比較遺憾的是，它這裏沒有規定“在必要時可以作出相應的決議、決定”，其實有這樣一個規定就更實用、也更有力度。許多省級人大，比如黑龍江、湖南、河南、山西、浙江、甘肅、山東、吉林、青海、湖北、遼寧、江蘇、內蒙古、陝西等人大的地方性法規都是這麽規定的。

三是應當事前征詢人大常委會意見或者應當得到人大常委會同意，然後再按照審批權限報批，並將報批結果報告人大常委會的事項。一般說，其項目很簡單，但很重要，可以包括行政區劃的調整和政府機構的變動等。

由於廣州市人大常委會上述辦法中沒有這一部分內容，我們引其他省的地方性法規加以介紹。一是2002年製定2014年修改的《河南省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》第六條：“下列事項，應當先征求省人大常委會意見，然後按照審批權限報請批準，並報省人大常委會備案：（一）省轄市、縣（市、區）行政區域的合並、撤銷、設立、隸屬關係及名稱變更；（二）行政、司法機關的機構設置變更方案；（三）法律、法規規定應當向省人大常委會備案的重大事項及省人大常委會認為需要備案的其他重大事項。”二是2001年製定的《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》第五條：“本行政區域內的下列事項，應當征求本級人大常委會意見後，再按照審批權限報請批準，並將批準情況報本級人大常委會備案：（一）行政區域的調整方案和行政區域名稱變更、政府駐地的遷移；（二）人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合並方案；（三）同外國地方政府建立友好關係。”我認為，這裏說的是，這個事情的批準權限可能不在同級人大（比如，在上級政府），但是你不能不讓人大知道這個事情。所以，這一條規定對於此類事情，事前必須征求人大意見，人大常委會同意或提出意見後，再履行報批手續；如果人大常委會對這件事情有異議或者不同意，而且理由很充足，那政府就應該重新考慮。我們可以稱其為行使重大事項決定權的第三類事項。這一點很重要，也很有必要。

四是應當向人大常委會報備（或稱抄報）的事項。就其內容來說，可以包括政府機構改革方案，政府組成部門及派出機構變更情況，法院、檢察院機構設置及變更情況，城市控製性詳細規劃和曆史文化保護區規劃的編製，下一級行政區劃的變動情況等。我們可以稱其為行使重大事項決定權的第四類事項。

我們也舉廣州市人大的上述辦法來印證這項內容。其第六條：“本行政區域內的下列重大事項，應當在經批準之

日起三十日內報常務委員會備案：（一）區、縣級市行政區劃的調整和行政區域名稱變更；（二）市人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合並；（三）城市控製性詳細規劃和曆史文化保護區保護規劃的編製；（四）法律、法規規定應當報常務委員會備案的其他重大事項。”

應該說，這四類事項，第一類切切實實地屬於人大常委會行使重大事項決定權的範圍；第二類則是與人大常委會行使監督權相關聯，但必要時可以行使重大事項決定權的範圍；第三類雖然不屬於人大常委會行使重大事項決定權的範圍，但人大常委會對這類顯然更加重大的問題具有知情權和意見表達權，而且政府和法院、檢察院應該對人大常委會的這種知情權和意見表達權給予必要的尊重；第四類雖然也不屬於人大常委會行使重大事項決定權的範圍，但對這類事項人大常委會是具有知情權的，而且也是在知情後可以表達意見的。我的意思是講，後兩類事項雖然不屬於人大常委會直接行使重大事項決定權的範圍，但這種知情權和意見表達權，則是與憲法和法律規定的人大常委會的重大事項決定權密切相關的，也可以說是這種知情權和意見表達權是憲法和法律通過重大事項決定權間接地賦予的，同樣不可小覷、不可漠視。

2．關於地方人大常委會的監督工作

監督，對於地方人大常委會來說，十分重要，也是其最經常、最大量的工作所在，尤其是對於沒有立法權的區縣級人大常委會來說，就更是如此。下麵說說人大監督的性質、意義、內容和形式。

第一，人大監督的性質。人大監督是什麽性質的監督呢？一般地說，人大監督是代表人民意誌和國家權力機關對其他國家機關進行的具有最高法律效力的監督。就是說，不但其他國家機關處於人大的監督之下，而且其他國家監督機關也處於它的監督之下，因而它的監督是具有至上性和不可侵犯性的監督。它在本質上是依法進行的一種以權力製約權力的監督。從法理意義上說，人大監督權是人民當家作主權力的不可缺少的組成部分，缺少監督權的人民當家作主的權力是不完整的；缺少監督權的國家權力機關也是無法把其他方麵的權力行使到位的。也就是說，人大的監督權還具有保證其他國家權力行使的功能。這就充分表達了人大監督在國家監督體係中的地位和作用，也充分表達了人大監督權在人大全部權力中的功能和分量。

第二，人大監督的意義。人大的監督權作用重大，意義也重大。首先，從我國根本政治製度的層麵看，人大的監督權是人民當家作主權力的重要組成部分，是人民通過人民代表大會行使國家權力的重要構成內容，任何對這種監督權力的漠視，都是對國家（中華人民共和國）一切權力屬於人民這一憲法精神的漠視，都是對人民當家作主地位的漠視，都是對國家權力機關的權威的漠視。其次，從國家權力機關運轉的層麵看，人大的監督權具有保證國家權力機關正常運轉的重要功能，離開了監督權的設置與行使，人大的其他權力也就無法正常運轉，甚至會使全部國家權力陷於癱瘓。因為，對於人大的立法權、重大事項決定權、人事選任權來說，都需要有監督權的實施作為保證，否則法律就得不到實施，決定就得不到執行，國家公務人員就得不到人民監督，那麽人大的全部權力也就如同虛置了。最後，從我國監督體係的配置來說，人大監督處於所有監督的最高位階，具有最高法律效力，而且是國家層麵唯一以國家權力監督權力的手段。這種監督的缺失，就等於最高國家權力監督的喪失。總之，人大監督是人民當家作主之必須，是國家權力機關正常運轉之必須，是防止權力濫用、防止官員腐敗之必須。我們必須對人大監督的作用和意義具有這種認知，特別是對於人大代表、人大常委會組成人員、人大機關工作者來說，就尤其是這樣。因為我們作為國家權力機關的組成人員、作為為國家權力機關運轉提供服務和保障的人大常委會機關工作人員，對於包括人大監督在內的所有人大工作都負有一種不可推卸的責任感和無可替代的使命感。

第三，人大監督的內容。應該有三個方麵，或者說有三種類型，即法律監督、工作監督和人事監督。有不少同誌認為，人大監督隻有法律監督和工作監督，而不把人事監督明確地單列出來，這是不妥當的。而持這種看法的文章又常常需要在文中把人事監督的內容揉進去。我主張把人事監督單獨開列，是有充分理由的。理由在於：監督權是人大四權之一，同時它又是為另外三種權力的行使服務的綜合性權力，並作為保證這些權力行使到位的手段而出現的。因此，人大監督應該分為三類，是因為它要分別對應人大的三種權力：一是法律監督，是保證立法權的，包括立法監督和執法監督；立法監督的形式主要是規範性文件備案審查權、立法後評估等，執法監督的形式主要是執法檢查，有的地方還實行過執法責任製，也可以歸入執法檢查一類。二是工作監督，是保證重大事項決定權的，包括代表大會和常委會的決定權；工作監督的形式主要有聽取和審議專項工作報告、專項工作評議、專項調查、專項視察、專題詢問等方式。三是人事監督，是對人事選任權（包括大會選舉的幹部和常委會任命的幹部）的一種監護，監督其選任的對象是否有濫用權力行為、能否做到廉政勤政等，這是它要對它所選舉和任命的國家工作人員的作為負責到底的一種製度表現。人事監督的形式包括罷免權、撤職權、任前參與考察權、任後述職評議權等形式。從以上分析可以看出，人大監督必須有這三方麵的內容，才能與它的權力履行相互匹配，不然人事選任權就沒有著落、也沒有保障了，這絕對不是製度設計的初衷。雖然我們現在在這方麵的監督開展得不多，但不能因此而否認這項監督權力的存在。據此，我主張人事監督權應該單獨開列。也就是說，人大監督內容的三個方麵各有其不可替代的確定職責，它們相互聯結配合，不可或缺，共同構成了一個完整而嚴密的人大監督體係。

第四，人大監督的形式。接下來，讓我們看看這些監督內容都采取了哪些監督形式。我認為，在法律監督方麵，其監督形式包括規範性文件備案審查、立法後評估（立法監督）、執法檢查（執法監督），也包括案件監督（個案監督與類案監督）等。在工作監督方麵，其監督形式包括總體監督、計劃和預算監督、聽取和審議專項報告、工作評議（部門工作評議和專項工作評議）等，也包括用於監督目的的工作視察、專題調查等。在人事監督方麵，包括述職評議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監督形式中，還有一些屬於綜合性的監督形式，包括受理申述、控告、檢舉；詢問和質詢；特定問題調查等。

以上我們就地方人大常委會的職權和工作做了概括性的介紹，並列舉了兩項重點工作，中心是說明地方人大常委會職責繁重。

（本章完）