第2講 關於地方人大常委會的幾個問題_一、地方人大常委會來之不易

第2講

關於地方人大常委會的幾個問題

作為我們在地方人大常委會工作的同誌來講，人民代表大會製度中的地方人大常委會問題非常值得重視，很需要對它有一個比較透徹的了解。這對於我們做好地方人大常委會的工作，是非常有幫助的。下麵，我講四個問題。

一、地方人大常委會來之不易

（一）地方人大常委會設立的過程

我國第一屆全國人民代表大會第一次會議是1954年9月15日召開的。這個日子標誌著我國人民代表大會製度的正式確立。但是，當時我們隻是在全國人民代表大會這一級設立了常委會，在地方各級人民代表大會則沒有設立，隻有一個仿照蘇聯蘇維埃模式設立的帶有議行合一性質的“人民委員會”。決定在地方設立人大常委會，經曆了一個很長的過程。

首先，在起草1954年憲法和醞釀建立人民代表大會製度的過程中，就曾經有學者提出，應當實行地方與中央一致的原則，在地方也同樣設立人大常委會。但是，那時領導層考慮：一是地方人大沒有立法任務，也沒有多少事情，而且地域越小、代表越少，越便於召集會議，可以不設常委會，同時規定地方人大一年可以召開兩次代表大會；二是由於受巴黎公社“議行合一”思路的影響，還不可能突破當時蘇維埃模式的局限，這個意見沒有被采納。

其次，人民代表大會製度建立之後的1956 —1957年上半年，中央醞釀擴大人民民主，健全國家製度。為此，時任全國人大常委會副委員長兼秘書長的彭真率團於1956年11月—1957年2月專門考察了蘇聯東歐六國的議會工作情況，回國後經過認真研討，提出了健全人民代表大會製度的具體方案，其中之一就是在縣級以上地方各級人大一律設立人大常委會。這次提出的方案和意見由全國人大黨組向中央寫了報告，隨後又起草了修改憲法和組織法議案的草稿，準備提交1957年6月召開的一屆全國人大四次會議。但不久反右派鬥爭開始了，此事遂被擱置，與此有關的一些說法甚至遭到批判。

再次，1965年，黨中央和全國人大常委會又一次提出在縣以上地方各級設立人大常委會的問題。原因是：一方麵，行政機關任務繁重，需要提拔一批年輕同誌到政府工作，但在政府工作的年齡漸老的同誌又需要有位置安排，設立地方人大常委會可以解決這個問題；另一方麵，人大閉會期間有很多重大問題需要經過人大討論決定，而且也已經初步意識到政府工作需要經常性的監督，這就需要設立人民代表大會的常設機關——人大常委會。而且，這個意見在很大範圍形成了共識，有兩個省甚至提出了建立省級人大常委會的報告。但是，這個意向又被隨之而來的“**”所打斷。至此，在地方設立人大常委會之事三提三廢。

最後，1979年5月，彭真主持立法工作，就取消革命委員會和縣以上地方各級人大設立常委會問題，向中央寫了請示報告。其中提到設立地方人大常委會有利於民主和法製建設，同時提出恢複人民委員會，認為這樣做比革命委員會體製要好得多。報告送到時任中共中央秘書長的胡耀邦那裏，胡耀邦當即批轉中央主席和各位副主席。鄧小平很快批示讚成設立地方人大常委會的方案。5月底，中央政治局常委討論同意，胡耀邦告彭真照鄧小平批示修改有關法律。隨後，彭真主持法製委員會修改法律，並提出在地方各級設立人大常委會的同時，將革命委員會直接改稱人民政府，不再像“文革”前那樣稱為人民委員會。6月，地方組織法修訂草案報送中央並經中央政治局同意。之後，在縣以上地方各級人大設立常委會的憲法修改方案和有關法律在五屆全國人大二次會議上正式獲得通過。

應當說，在縣以上地方各級設立人大常委會這個結果頗費周折、來之不易。同時，它的設立又是水到渠成、順理成章之事。這不但是事物發展需要過程使然，而且也與經曆了“**”苦難的人們的偉大覺醒有關。國家不能沒有民主，國家也不能沒有法製，而民主與法製的實施需要人民權力機關的經常性的存在。這樣，從中央到地方各級人民代表大會常委會的統統設立就是理所當然的了。

1979年12月，北京、上海等省、市、自治區的人大常委會相繼產生。到1981年年底，全國縣級以上地方人民代表大會，包括29個省、自治區、直轄市，2700多個縣、旗、自治縣、自治旗、市、市轄區，都先後設立了自己的常務委員會。

（二）設立地方人大常委會的意義

在縣以上各

級地方人民代表大會設立常委會，具有非常重大的理論意義和現實意義，尤其是具有重大的製度意義。

地方人大常委會的設立，完善了地方及整個國家權力機關的架構。人民代表大會製度建立之初，隻在國家一級設立人大常委會，地方各級均不設立。這種情況不僅造成了中央國家權力機關和地方國家權力機關的不統一、不匹配，而且更重要的是造成了地方各級國家權力機關行使權力的斷層和經常性工作的缺失。之所以出現這種情況，有前麵提到的各種原因。依劉少奇在關於憲法草案報告中的說法，就是地方人大比全國人大的工作量小，沒有立法權，而且越是下級人大地域越小，越容易召集會議，所以不需要在人民委員會之外再設立自己的常設機關。這樣，地方各級人民委員會既是地方各級人民代表大會的執行機關，同時也是地方各級行政機關；如果另外設立人大的常設機關，就會造成機構重疊（按：人民委員會在“五四憲法”中的法律定位是：“地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關”）。應當說，在地方人大不設立常委會，還有其更複雜的原因。主要是：其一，受馬克思“議行合一”思想的影響。馬克思在評述巴黎公社時曾主張實行徹底的議行合一體製。這個思想有反對資產階級三權分立，把決定權與行政權合二為一、便於做事的一麵，同時也有職責不清，難以監督的一麵。當然，那時是不可能認識到這後一方麵的。其二，受蘇維埃製度的影響。先是俄國而後是蘇聯的蘇維埃製度，在中央一級有代表大會的中央執行委員會及其主席團，同時設立人民委員會（後改稱部長會議）；在地方則隻設立人民委員會。人民委員會是一個議行合一的機構。我們在地方設立人民委員會也是學習蘇聯模式的產物。其三，在中國革命史上於1931年召開的中華蘇維埃全國第一次代表大會，仿照蘇聯蘇維埃模式，在中央一級設立執行委員會和人民委員會，同樣在地方則隻設一個人民委員會。所以，我們解放後在地方設立人民委員會也有延續自己革命傳統的因素。但是，不管出於什麽原因，地方人大不設立常委會，始終是一種國家權力機關架構上的不完善。這種不完善既表現為地方國家權力機關沒有常設機構，給地方人民代表大會行使權力造成斷層和經常性的工作缺失；也表現為由於地方國家權力機關的這種不完善導致了整個國家權力機關架構係統上的不統一、不匹配，也即不完善。也正是由於這個原因，在地方人大設立常委會的意見和建議幾提幾廢之後，最終得以設立。1979年7月1日通過的憲法修正案明確“縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會”，標誌著地方人大常委會製度的正式確立。地方各級人大設立常委會，其意義首先在於完善了地方國家權力機關的架構，也因此而完善了整個國家權力機關的架構，彌補了人民代表大會製度設計上的一大缺陷。

地方人大常委會的設立，保證了人民可以經常性地行使自己當家作主的權力。憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”而“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”地方組織法規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會是本級人民代表大會的常設機關”，在代表大會閉會期間，行使法律賦予它的各項權力。我們國家的一切權力屬於人民。人民怎樣行使自己的權力呢？就是通過選舉自己的代表，組成各級人民代表大會，由各級人民代表大會代表人民行使權力，人民代表大會就是人民行使自己權力的機關。顯然，沒有這樣一個機關，人民就無法行使自己的權力，人民當家作主就成了一句空話。問題在於，人民代表大會不可能經常舉行。曾經實行過的地方人大每年召開兩次代表大會的規定，執行起來也很不順當，而又沒有人民代表大會的常設機關。就是說，人民行使權力的機關是經常性地關著門的。這樣，人民當家作主在權力行使上就打了折扣。人民的意願無法得到及時反映，人民代表缺少經常性發表意見的場所和渠道，區域內的重大問題也無法由權力機關及時作出決議決定，對“一府兩院”的工作更無法進行及時有效的監督。地方人大設立自己的常委會，從製度上解決了這個問題。法律規定了地方人大常委會是本級人民代表大會常設機關的地位，並賦予了14項職權，同時省一級和較大的市一級人大常委會還享有立法權。這就使地方人大得以經常性地處在運轉之中，人民行使權力的機關的大門總是敞開著的，人民代表大會的常委會及各專門委員會履行著人民賦予的職權。同時，人大常委會的各個工作

機構更是隨時為人大常委會履行職責開門辦公，隨時為代表和選民提供服務。這無疑是對廣大人民群眾經常性地行使自己當家作主權力的一種製度性的保證。它極大地調動了各級人大代表、廣大人民群眾在本行政區域內管理國家事務的積極性、主動性和創造性。這應當是地方人大常委會設立的又一個重大意義，而且是其所有意義中最具有本質性的意義。

地方人大常委會的設立，形成了中國人民代表大會製度的真正特色。由於地方人大常委會製度的確立，導致中國人民代表大會製度發生了一次質的飛躍，使人大製度在整個代議製度發展史上登上了一個新的高度，開創了代議製的一個嶄新形態，也使中國人民代表大會製度形成了它的真正特色。代議製度的雛形最早出現於12世紀至13世紀的英國，是英國封建貴族和王權鬥爭的產物。經過英國、美國、法國等西方國家代議製的發展，形成了以三權分立（即議事權、行政權和司法權的分立與製衡）為基本形式的代議製度。這是代議製發展史的第一個形態，筆者曾仿照黑格爾的方式於2004年撰文稱之為曆史的“正題”。這種形態的國家執政方式優點在於職責清晰，便於監督與製約，缺點是相互扯皮，效率不高。馬克思在評判巴黎公社創造的無產階級政權組織形式時，曾提出建立以議行合一為特征的新的代議製（或稱人民代表製）形式，用把決定權和執行權、司法權統統集於一身的方式，解決相互扯皮、效率不高等弊端。這種設想，在巴黎公社隻有幾十天的實驗，在蘇維埃早期則得到了比較完全的實現。即一切權力歸於蘇維埃，蘇維埃設執行委員會（及其主席團）作為常設機關，設人民委員會作為它的執行機關，這個執行機關兼有議事、行政、司法權力，且人民委員多由執行委員兼任。這可以說是代議製的第二種形態，我曾稱之為曆史的“反題”，意思是第二種形態是第一種形態特征的反麵。但是不久，這種形態的問題就暴露出來了，那就是決定和執行之間的職責不清，難以監督。於是有了蘇維埃代議製的改良模式，即“上分下合”模式。按1936年憲法規定，在蘇聯和各加盟共和國層麵，實行議行相對分開，即最高蘇維埃設主席團為議事和立法機關，同時設部長會議作為行政機關，設法院和檢察院作為司法機關和監督機關。但在加盟共和國層麵以下，仍隻設人民委員會作為議行合一的地方國家機關。我國1979年7月1日前實行的基本上是蘇聯1936年憲法的模式，即中央一層有常委會作為全國人大的常設機關，同時設立國務院作為行政機關；但在地方，包括省、市、縣各級則隻設一個人民委員會，它既是代表大會的執行機關，又是地方行政機關，是一個主要以行政任務為主的帶有議行合一性質的機關。由於從1979年7月1日起，在我國縣級以上統一設立了人大常委會，不但使得我國地方國家機關得以完善，而且也使得我國以人民代表大會為核心的整個國家機關得以完善。這種完善不是一種簡單的量變，而是有新質的產生，是人民代表大會製度的一次質的飛躍。而且，正是由於這種飛躍，使得整個代議製發展史上產生了第三種形態，即“有統有分、統分結合，一統三分”的一種嶄新形態，我稱之為代議製發展曆史上的“合題”。這種形態，既不同於資產階級代議製的三權分立，也不同於馬克思原初設想的蘇維埃體製實行過的議行合一或上分下合的形態，而是既克服了三權分立形態的互相扯皮、效率不高，又克服了議行合一的職責不清、難以監督的雙重弊端的統分結合的一種新形態。說其“統”，是因為它把一切權力集中於人民代表大會，人民代表大會及其常委會統一行使人民賦予的權力，這種人民的權力是整體不可分割的，不與任何人分享的。說其“分”，是人民代表大會代表人民把行政權、司法權和檢察權分別授予政府（不再是帶有議行合一性質的人民委員會）、法院和檢察院。這樣，就既保證國家各部門之間的職責清晰，不互相扯皮，又保證了其有較高效率和便於監督。所以說，它是代議製在其發展進程中既揚棄了三權分立和議行合一的弊端，又吸收了三權分立和議行合一優點的一種處於代議製發展史高端的嶄新的代議製形態。這種中國獨有的特色，既是中國共產黨領導中國人民對代議製度的一個偉大創造，又是中國特色社會主義對世界政治文明發展的一個偉大貢獻。

總之，我們作為地方人大常委會的組成人員，應該對地方人大常委會設立的來由和意義，以及它的職權和任務，有一個比較清晰的認識，這對於我們提高對自己作為人大常委會組成人員的職務定位、責任使命，可以有一個更清醒的認識。

（本章完）