四、堅持好、完善好、發展好人民代表大會製度，推動人民代表大會製度與時俱進

以上我們從宏觀上介紹了有關人大製度的基本理論和基本實踐，還有一個如何看待我們的人民代表大會製度的問題。我們黨和國家對於人民代表大會製度有比較定型的說法。一是源自於鄧小平、江澤民的一句話：“堅持和完善人民代表大會製度”（鄧小平講了堅持和改善，江澤民把它定型為堅持和完善），這已經成為黨和國家的既定方針；二是胡錦濤講的：“對人民代表大會製度要堅持好、完善好、發展好。”三是十八屆三中全會決定中講的：“推動人民代表大會製度與時俱進。”這些說法，從根本上說是一致的，沒有衝突；但是它有語氣上的不同，有側重點的不同。第一句是講對於人大製度應該是堅持和完善的結合、統一。第二句比第一句多了一個“發展”，顯然是要強調發展；同時，胡錦濤同誌在講堅持和完善的關係時，還講過一個意思，叫做“重在完善”，也是強調改進、發展的意思，可以相互印證。第三句是新提法，意思很清楚，就是強調“推動”人大製度的“與時俱進”，也是重在完善、重在發展、重在推進的意思。我們還是把要說的話分成堅持、完善、發展三層意思來說，可能更清楚一些。而且，我們隻要能把其中的內容認真地付諸於實踐，也就是在推動人大製度的與時俱進了。

（一）一定要堅持好人民代表大會製度

這是指在現有的體製框架內，從工作層麵落實已有的法律製度問題。我想借用北京市人大常委會主任杜德印同誌的一個說法，來表達“堅持好人民代表大會製度”這個意思，那就是他講的三句話：一是人大製度是個好製度；二是人大製度要好好用；三是在人大工作的同誌要好好幹。

首先，人大製度是個好製度。說人大製度是個好製度，是講實踐證明，我們的人民代表大會製度既是符合人類政治文明發展潮流和趨勢的體現主權在民的代議製度，又是符合我國國情的能夠體現我國的國體和政體的實現人民當家作主的政治製度。對於這樣一個既不同於西方三權分立模式也不同於蘇聯議行合一模式，同時又克服了這兩者的弊端兼有這兩者的優點的嶄新製度，我們沒有任何理由不好好堅持。

其次，人大製度要好好用。說人大製度要好好用，針對的問題是人民代表大會製度目前還沒有得到很好的運用，還遠沒有把人民代表大會製度的優越性充分發揮出來。也就是說，我們的老一輩革命家當初設立這樣一種製度，就是共產黨支持和保證人民當家作主、行使國家權力的製度載體，而我們還沒有來得及好好運用，就走上了越來越“左”的道路，最後在“**”中連人民代表大會製度本身也束之高閣、棄置不用了。現在，經過1979年變革之後的人民代表大會製度，恰恰是實現黨民主執政和依法執政這一科學執政理念的製度載體。問題是從整體上說，現在我們對這個問題的認識還沒有完全到位，對發揮人大製度這個執政載體的思考還未完全成熟，還需要我們做出很多努力。

再次，人大代表和人大工作者要好好幹。這個問題在意思上是很清楚的，就是講在現有的民主法治進程中、在現有的認識和體製格局下，我們作為人大

代表、作為常委會組成人員、作為專門委員會組成人員、作為人大工作者，應該有一種覺悟和境界，即決不能因為我們工作的缺點而損害這個製度本身，或者導致人們對這個製度的誤解，而隻能由於我們工作的出色給這個製度增光添彩。

（二）一定要完善好人民代表大會製度

毫無疑問，我們的人大製度曆史還不長，還有許多不夠完善的地方，還處在生長的過程之中，特別是在它的許多具體製度和體製機製層麵，更是如此。所以，我們這裏講的“完善”主要是指在現有的製度和體製框架內，把我們人大的一些具體製度和體製機製層麵的東西進一步完善起來。

比如，在選舉方麵，如何處理好代表選舉中黨派提名和選民聯合提名的關係；如何處理好國家工作人員選舉中黨派提名和代表聯合提名的關係；如何處理好主要領導是差額選舉還是等額選舉的關係等，都需要有進一步細化的規定。比如，在人大常委會行使重大事項決定權方麵，什麽是重大事項需要進一步明確，黨委對國家事務進行領導的內容和程序也需要進一步界定，人大及其常委會的重大決定權和政府的行政事務決策權之間的界限也需要進一步清晰等。比如，在人大常委會行使人事選舉任免權方麵，黨委的國家機關重要幹部建議權與人民代表大會及其常委會的國家機關工作人員的選舉任免權如何進行有機銜接，也應該有製度性的規範。比如，在人大常委會行使監督權方麵，我們雖然有了一部監督法，但是許多規定尚不夠細致，缺乏可操作性；許多地方人大常委會創造的比較成熟的監督經驗，還沒有被法律吸收；許多應該監督的事項還沒有開展起來，也與法律規定的過於虛泛有關。這些方麵都是需要也可以加以完善的。如果真正下決心去做，事情也並不複雜。總之，我們在完善人大的具體製度方麵、在完善人大工作的體製機製方麵，還有很大的空間，還有許多事情可做。

（三）一定要發展好人民代表大會製度

這裏講的“發展”是指在需要完善的那些方麵之外，我們還有一些比較大的方麵，需要在理論上製度上有所突破，有所拓展。應該說，這裏說的發展，不同於前麵講的完善，那裏主要是講實踐層麵的問題，而這裏講的發展，既有理論上的發展，也有實踐上的發展，而這也就是十八屆三中全會決定講的“推進人民代表大會製度理論和實踐創新”。

比如，我有這樣一個認識。一方麵，我們的人民代表大會製度對於人大所賦予的權力是非常之大的，因而人大的責任十分繁重而艱巨，就是說人大的使命具有繁重性；這種繁重性表現在它比任何一個國家的代議製賦予它的議會的權力都更大、更集中。另一方麵，我們的人民代表大會製度對於人大的運行方式的設計又是極為簡便的，就是說人大的運行方式具有簡便性；這種簡便性既表現在代表的兼職性、代表大會的一年一次性而且僅有幾天，也表現在1979年以前地方實行的是議行合一的人民委員會製等。這樣，就在人大使命的繁重性和它的運轉的簡便性之間，存在著很大的不適應，使得人大很難承擔起它的繁重使命。我認為，這兩者之間構成了一對矛盾，從人民代表大會製度誕生的時候起，這個矛盾也就開始了，它伴隨著人大

製度的發展而發展，我們黨和國家也始終在自覺或不自覺地觸摸著、思索著、解決著這個問題。1979年，我們在全國縣級以上地方建立了人大的常設機構——人大常委會，就是沿著這個方向邁出的一大步。這一步使我們人大的運轉方式健全起來了，解決了國家權力機關上下不一致、地方國家權力機關不能經常性地運轉等若幹重大問題。但是，人大使命的繁重性和它的運行方式的簡便性之間的這種不適應，並沒有因此而徹底解決。它表現在我們的人大常委會組成人員的大部分仍然是兼職的，人大常委會雖然規定每兩個月召開一次會議，但是仍然不能夠經常性地運轉，也表現在人大的專門委員會組成人員更多的是兼職的，更不能經常性地運轉。我們可以舉一個例子：在絕大多數代議製國家，對於政府預算，都是由議會提出框架，政府進行細化，再由議會的專門委員會和議會全體進行細致的審議。這個期間一般需要6到9個月，最快也需要3個月，而我們則隻有幾天甚至是幾個小時。我們人大運行的簡便性由此可見一斑。顯然，我們要想解決這個問題，建立人大常委會是絕對必要的，但僅僅建立人大常委會又是不夠的。要從根本上解決這個矛盾，還必須在製度上有新的突破。怎麽突破？實現這個突破的方案中央早在1987年就提出來了。方向就是黨的十三大報告中提出的“常委會組成人員專職化”，途徑就是逐步提高專職委員的比例。十八大報告提出的“提高專職委員比例”，是對十三大報告的一種對接；當然十八大報告比十三大報告有一個擴展，那就是把提高專職委員比例中所說的“委員”從單指常委會委員，擴展為常委會委員和專委會委員兩個層麵。我認為，這就是黨中央很早就提出的解決人大使命的繁重性和人大運行方式的簡便性之間的矛盾的製度性出路所在。我認為，我們將來的人民代表大會製度，就廣大普通代表來說，依然是兼職的；但就常委會組成人員和專門委員會組成人員來說，應該是專職的或者基本上是專職的。到那個時候，我們的人民代表大會不但有常委會，而且有專職人員組成的常委會和專委會，它的運行方式和繁重使命之間就可以互相匹配了。這是我對未來人民代表大會製度的一種不無根據的展望。

當然，類似的需要在理論上實踐上有所創新有所發展的方麵還有很多。比如，要不要設置違憲審查機構？怎樣設置違憲機構？是在司法序列設立憲法法院，還是在人大序列設立憲法委員會？也應該進行理論上和實踐上的探索和創新。比如，在機構設置方麵，需要進一步充實和強化權力機關，能否把審計部門、編製部門劃歸人大序列？能否在區縣一級人大也設立專門委員會？也都需要進行理論上和實踐上的探索和創新。比如，鄉鎮人大如何定位，朝什麽方向發展，是與地方人大常委會設置統一起來，把主席團常設化；還是走議行合一的道路，實行人大主席團與政府機構的交叉融合，都需要進行理論上和實踐上探索和創新。

總之，人民代表大會製度是中國共產黨領導人民進行的偉大創造，是我們國家的根本政治製度，是我們中華人民共和國的命脈所在，我們全黨全民都應該為堅持好完善好發展好人民代表大會製度、為推動人民代表大會製度的與時俱進貢獻力量。

（本章完）