第六章 提高依法行政能力_一、依法行政是實現依法治國的關鍵

第六章

提高依法行政能力

推進依法治國，既要堅持依法執政，更要注重依法行政，依法行政是依法治國的具體落實，直接關係人民群眾的切身利益，也直接關係黨和政府的公信力。依法行政已經成為新的曆史條件下政府行政的一個基本方式。早在1999年11月，國務院就發布了《國務院關於全麵推進依法行政的決定》，要求各級政府及其工作部門加強製度建設，嚴格行政執法，強化行政執法監督，依法辦事的能力和水平不斷提高。黨的十六大明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。2004年3月22日，國務院印發了《全麵推進依法行政實施綱要》，再次確立用十年左右的時間基本建成法治政府的目標。法治政府所要求的政府，必然是依法行政能力強、績效高的政府。習近平同誌也指出：“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠實於法律。”黨的十八大作出了“全麵推進依法治國”的重大決策和戰略部署，提出了到2020年實現“法治政府基本建成”的目標。這對行政機關的依法行政意識、運用法治方式實現行政管控的能力提出了更高的要求。十八屆三中全會通過的決定又重點重申了“深化行政執法體製改革”問題。十八屆四中全會進一步明確要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。

一、依法行政是實現依法治國的關鍵

依法行政是依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分，是依法治國的關鍵。由於社會管理的需要，行政機關在所有國家機關中是數量最大、與社會接觸最為直接的機關；行政行為也是在所有國家行為中發生頻率最高、最易影響公民權利義務關係的行為。因此，一個國家整體生活狀況的好壞，在很大程度上取決於其行政執法水平的高低。

1．依法行政的涵義

依法行政，簡言之就是行政機關依照憲法、法律規定行使行政權。法律是行政機關活動的準繩，也是對行政行為進行監督和評價的依據。依法行政的範圍，包括行政立法、行政執法、行政司法都要依法進行，其核心是行政執法。

第一，依法行政是對行政機關提出的要求。法治國家建設，要求政府和公民都要遵守法律，但首先是要求政府守法，依法行政。尤其是對於我們這樣的長期受“官本位”封建思想影響的國家，依法行政首要目標就是“依法治官，依法治權”。行政機關的職權並不是行政機關本身所固有的，而是人民通過法律授予的。從法律角度說，對公民的權利實行的是“禁止原則”；而對行政機關來說，實行的是“授予原則”。行政機關的設立應當依據法律。行政機關的行政權力隻能來源於法律的授予，行政機關不能從其他來源獲得行政權力。

第二，所依據的法律必須體現人民意誌。依法行政中“法”是什麽樣的“法”非常重要。這是依法行政的前提和核心問題，這個問題不解決，就可能導致依法行政在理論和實踐上的混亂。我們可以從以下諸方麵來理解所依之法：從本質上講，法必須是體現人民意誌和反映人民共同利益要求的法，任何法都不能是長官意誌、個人意誌、少數利益集團意誌的反映；從形式上講，我國的法有多種表現形式，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規和規章。這些不同形式的法，都可以作為行政所依之法，但其效力等級是不同的。一般地講，憲法是根本法，具有至高無上的法律效力，任何法律法規不得與之相衝突。法律由全國人大及其常委會製定，其效力僅次於憲法，其他形式的法都必須服從法律，與法律相抵觸者無效。地方性法規和規章不能違反行政法規，地方政府規章不能違反地方性法規，否則，違反者無效。行政權力不僅要來源於憲法或法律的授予，而且必須依據法律行使。依法行使職權，包括依據法律的實體規定和程序規定行使職權。

第三，依法行政的最終目的是保護公民的權益。依法行政首先是治官、治權，是治行政機關的，不是製定一個規則專門來讓老百姓遵守。這就是說，依法行政的最終目的是切實保障公民權利。所以說，一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利。

第四，必須加強對行政權的監督，違法行政必須承擔法律責任。而對行政機關進行監督的標準是法律，監督的機製、手段也是由法律規定。

需要說明的是，這裏所說的行政機關是一種泛稱，既包括各級政府及其工作部門，也包括經法律、法

規授權行使權力的組織。我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律都用“行政機關”這一概念，學術上有時稱為“行政主體”。這裏所說的行政是指公共行政。企業、事業單位內部的行政事務屬於私行政，不是這裏所說的依法行政的範圍。這裏所說的法，從根本上說，是全國人大及其常委會製定的法律；在我國，與法律不相抵觸的行政法規、地方性法規和規章，也屬於行政應遵循的法。因此，行政機關製定行政法規、規章時，必須依照法律，不能發生衝突，發生衝突就無效。

2．行政權力的特征

第一，行政權力由法律設定和權力機關授權。為了保證國家各方麵的有效管理和社會的協調發展與穩定，促進國民經濟的迅速發展，國家不得不授予行政機關很大的權力，如行政立法權、管理權、處罰權和強製權等，而這些權力不受法律的約束，就有可能走向專橫、濫用，甚至腐敗。同時，我國的行政機關是國家權力的執行機關，也是法律的執行機關，因此，必須執行國家法律的規定和權力機關的意誌，行政權的運用必須對權力機關負責，對人民負責。因此，行政權力的行使必須在國家法律規定範圍內行使，不能越權。

第二，行政權力屬於國家公共權力，具有強製性和單方麵性。行政機關在行使行政權力時，隻能依照國家法律、法規的規定，依法作出各種行政行為，這些行政行為都是行政機關單方麵的意誌表示，不需要與管理相對人協商。行政決定一旦作出，行政管理相對人就具有服從的義務，其他國家機關就具有協助的職責，而且是以國家強製力作保證的。如果行政管理相對人不履行法定義務或行政決定，行政機關有權采取強製措施或強製執行，強迫其履行。

第三，現代行政權力急劇膨脹，無處不在。由於現代科學技術的發展和政府管理任務的繁重，現代行政權力急劇膨脹，介入各個領域、各條戰線，已經越來越多地介入國家刑事、民事問題。如有的國家出現了“行政刑罰”現象。行政司法、行政調解、行政仲裁、行政合同等都在急劇增加。可以說行政權力無處不有，無處不在。如果不對行政權力的行使加以規範和製約，行政權力必然要走向專橫、獨裁、濫用和腐敗，甚至影響到國家前途和命運。

第四，行政機關在行使行政權力時，享有很大的自由裁量權。國家為了保證行政管理的效率，賦予行政機關在行使行政權力時，享有很大和較寬幅度的自由裁量權。自由裁量權屬於行政權的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政機關及其工作人員在行使自由裁量權時，存在著某種擴張性和隨意性。這就要求行政機關在行使行政權力時，不僅要依照國家法律、法規的規定依法行政，而且還要根據依法行政原則拓展到自由裁量領域，即依據法律精神和立法目的行政。行政機關作出行政行為的內容要客觀、適度，要符合立法目的，作出的處理決定要合情合理，不能畸輕畸重。由於上述行政權力的這些特點，各級行政機關在行使國家行政權力時，隻能依法行使，不能違法和越權，否則，就會侵犯行政管理相對人的合法權益，甚至對其造成損害。

3．依法行政是實施依法治國的重點

依法行政是實施依法治國的重點，也是依法治國的核心和依法治國的基本保證。主要體現在：

第一，憲法在一個國家的法律體係中處於最高權威的地位。正是憲法確立了我國依法治國，建立社會主義法治國家的基本治國方略。依法治國作為一條憲法原則，隻有在依法立法、依法司法和依法行政的過程中，才能得到落實。而依法行政則是落實這一原則的關鍵所在。隻有行政機關以維護憲法的權威為出發點，在全部行政管理活動中嚴格按憲法和法律的規定辦事，國家才有法治可言，依法治國的憲法原則才有可能落實，憲法才有其真正權威的地位。

第二，法的尊嚴表現在法作為廣大人民意誌的體現，它具有至高無上的權威。國家的立法權、行政權和司法權都必須服從法律的權威，嚴格依法辦事。行政機關及其工作人員掌握有行政管理權，這一權力是人民通過法律授予的，因此行政機關和行政機關工作人員就隻能在法律允許的範圍內，按法律規定的程序進行管理活動。法律對他們來說是製約他們的管理行為，保證管理權正確行使的權威，而不是他們用以治人，可以任意擺弄的工具。可見行政機關的依法行政，是維護法的權威和尊嚴的要求；反過來行政機關若不依法行政，濫用行政權，就會動搖法的權威和尊嚴，就是

對法治的破壞。

第三，行政權在國家政權中的重要地位決定要依法行政。所謂行政權力，是國家行政機關管理內政、外交的權力，即各級行政機關依照國家法律和國家權力機關的授權行使對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項行政事務的管理權力。它的管理對象是社會的公民、法人和其他組織。國家製定出來的法律，80%以上靠行政機關執行。行政權力是一個國家裏麵最大的、最普遍的、跟國家的興旺發達緊密相連的權力。一個國家的整個管理活動都是由各項行政機關進行的，行政機關能否合法有效地行使好行政權力，管理好國家各項行政事務，直接關係到國家的前途和命運。因此，任何一個國家都非常重視行政權力的建設和製約。

第四，依法行政對於監督行政機關職權行使具有重要意義。我國對行政機關及其工作人員的行政行為的監督途徑是多種多樣的，但最根本的途徑是對行政機關及其工作人員提出一個原則性的法律要求，即依法行政原則。依法行政原則既對行政機關的抽象立法活動提出了要求，也對行政機關的具體執法活動提出了要求，同時也對違法的行政行為提出了承擔法律責任的要求，這些要求都是為了保證行政機關的一切活動都在法律確定的範圍內進行，不得逾越法律規定的範圍，不得違反法律規定的程序，不得非法侵害行政相對人的合法權益。因此，依法行政基本原則對於監督行政機關及其工作人員的行政行為具有重要意義。

第五，依法行政對於維護行政相對人的合法權益具有重要意義。依法行政原則要求行政機關及其工作人員無論是進行製定規範性文件的行政立法活動還是進行具體的行政執法、行政司法活動，都必須嚴格依法辦事。依法辦事所要達到的終極目的，就是為了保障法律規定的廣大人民的各種政治權利和自由、人身權利和財產權利等充分實現。其一，行政立法中的嚴格依法行政，是行政立法質量的保證，隻有嚴格按法定程序、法定權限進行行政立法活動，才能使行政法規和規章的內容，充分體現人民大眾的意誌和願望，使行政相對人的正當權益能受到這些行政法規和規章的充分保護。其二，行政執法和行政司法中行政機關及其工作人員的依法行政，則直接產生維護行政相對人合法權益的效果，行政執法和行政司法都是行政機關直接針對相對人作出的具體行政管理行為，隻有嚴格依法作出這種管理行為，才有可能公正地作出行政管理決定，維護相對人的合法權益。這些管理活動，無論是直接賦予被管理相對人以某種權益，還是阻止相對人違法行使權力、濫用權力，或者是阻止行政機關自身違法行使或濫用行政權，隻要管理行為是嚴格依法進行的，就必然會起到維護被管理者合法權益的作用。其三，依法行政是對行政機關和它的工作人員的要求，是要求行政機關及其工作人員行使行政權時必須遵循法定的範圍、力度、方式和程序。目的在於防止行政權的濫用，防止行政權的行使可能造成的對相對人合法權益的傷害。所以，隻要行政機關嚴格依法行政，就能使行政權力的行使不僅不會侵害被管理相對人的合法權益，而且會使這種權益更有保障。

4．依法行政是依法治國的難點

第一，在任何國家、任何時代，行政權都具有自我擴張的特性。曆史經驗告訴我們，一切有權力的人都會充分地使用權力，直到遇到它的邊界方才罷休，而且一切有權力的人都容易濫用權力。這既道出了依法行政的重要，也暗示了依法行政的艱難。

第二，履行行政職責，必須將提高行政效率放在重要位置，以最少的投入，耗費最少的資源，取得最大的行政管理效果，這是行政管理較之立法、司法工作的重要區別，是由行政管理本身特點決定的。行政機關的活動強調效率就需要集中權力，實行首長負責製，賦予政府人員行政優先權和行政優益權，承認他們的行為在一般情況下具有公定力、拘束力和執行力，並給予行政機關在行使職權時較大的自由裁量權。但權力的相對集中，容易體現為命令與服從，時間長了會形成一種不按法律規定辦事，一切領導說了算的不良習慣。

第三，行政機關在依法行政的過程中容易與公民產生矛盾。我國是世界上經曆封建社會最長的國家，長期封建人治思想和中央集權製度對社會政治生活的影響很深。實踐證明，即使在今天的政府管理中，重人治輕法治的思想在一定程度上仍存在，矛盾的主要方麵在行政機關。行政機關不依法行政，就無法要求被管理者守法。

（本章完）