第六章 提高依法行政能力_二、明確依法行政的要求和原則

二、明確依法行政的要求和原則

1．依法行政的基本要求

第一，合法行政。依法行政是建立社會主義法治國家的前提，合法行政是依法行政的首要原則，其他原則可以理解為這一原則的延伸。實行合法行政原則是行政活動區別於民事活動的主要標誌。憲法第五條規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。一切國家機關都必須遵守憲法和法律。國家行政機關應當依照憲法和法律行使行政職權。沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。隻有在政府的行政權力受到法的嚴格製約的情況下，才意味著法治真正的建立和完善。隻有做到合法行政才能真正實現法治。

行政機關的權限法定，行政機關實施行政管理必須有法律的授權，並在法律授權範圍內行使職權。一方麵，行政機關的權力必須是法律授予的。這是由人民與政府的關係的本質要求決定的。我國憲法規定：中華人民共和國一切權力屬於人民。職權法定是對行政機關權力來源的基本要求，法律在授予行政機關行政權力的同時，一般都會為其規定相應的界限。但是，有時法律規定並不十分明確，就容易造成行政機關濫用權力、行政越權。行政越權在行政機關內部，橫向上體現為超越本行政機關的職權，縱向上體現為超越上下級行政機關的職權；在外部，越權就會侵犯公民的合法權益。現代社會分工越來越細，行政機關進行行政管理的職權分工也呈現日漸專業化的趨勢，這種專業化是實現行政高效率的重要保障之一。行政越權使得這種專業化的行政組織設置格局遭到破壞，從而嚴重影響行政機關的行政效率，進而直接妨礙行政機關行政目的的實現。行政權力行使應該奉行“法無明文授權即為禁止”的宗旨，凡是法律沒有明確授予的權力，政府一概無權行使。 即對政府而言，凡是未經法律授權的行為，原則上均不得實施；而對公民而言，隻要是法律沒有禁止的行為，原則上公民都可以做。這是公民自由的基礎。過去，職權法定原則未能得到有效的尊重和貫徹。有些行政機關及其工作人員認為，隻要是法律沒有禁止行政機關實施的行為，行政機關都可以做，於是，采用各種手段，自行創設本部門、本地方的權力和謀取本部門、本地方的利益。職權法定原則應當涵蓋政府的全部活動，不僅包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。另一方麵，行政機關的職責法定，有權必有責，權責有機統一。行政職權是公權力。對於行政機關來說，職權既是權力，也是義務和責任。法律授予行政機關權力，同時也賦予行政機關義務和責任。合法行政不僅要求行政機關要在法律授權範圍內行使職權，也要求行政機關履行法律規定的義務和責任，否則，就是不作為，應當承擔相應的法律責任。近年來，在行政訴訟中，行政不作為占了相當比例。在這些案件中，有的行政機關是迫於權勢“不敢為”，有的行政機關是因無利可圖“不願為”，有的行政機關是得過且過“不思為”，有的行政機關則是因為監督不力“不必為”等等。行政不作為降低了行政效能，損害了行政管理相對人的合法權益，影響政府的形象和信譽。從這個意義上說，行政不作為造成的損害有時甚至超過濫用權力。

行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行。一方麵，行政機關的行政管理活動包括製定規則、發布行政命令、實施行政許可、進行行政指導、予以行政確認、給予行政授權、作出行政獎勵、實施行政製裁、進行行政監督，等等。行政機關實施行政管理活動，要符合法律、法規、規章關於實施機關、條件、幅度、方式等實體內容的規定。法律、法規、規章一般都對行政機關實施上述行政管理活動規定一定的條件、幅度、方式等。另一方麵，行政機關實施行政管理，也要符合法律、法規、規章規定的程序。行政機關行使權力的程序法定，程序不正當，結果也不正當。行政機關依法定程序行政，就是必須遵守法律規定的方式、時限和步驟等程序要求。按照不同的程序行使權力的後果可能截然相反。所以《行政訴訟法》規定，隻要違反法定程序，行政行為就會被確認違法或被撤銷。我國曆來是個重實體、輕程序的國家，許多行政機關及其工作人員程序意識淡漠，實踐中，違反程序實施行政管理的事件時有發生。隨著立法質量的不斷提高，許多法律、法規、規章在規定行政機關管理經濟、社會和文化事務的權力的同時，一般都對行政機關實施行政管理的程序作了相關規定，行政機關必須按照法定程序實施行政管理。同時，行政機關依照法律、法規、規章的規定進行行政管理，必須遵循法律優先原則。所謂法律優先，第一指在已有法律規定的情況下，任何其他法律規範包括行政法規、

地方性法規和規章都不得與法律相抵觸；第二指在法律尚未規定，其他法律規範作了規定時，一旦法律就此事項作出規定，法律優先，其他法律規範必須服從法律。

合法行政要求行政機關在沒有法律、法規、規章規定的情形下，不得作出損害公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。法律規定公民享有人身權、財產權等基本權利，對於涉及公民權利義務等事項方麵，隻有法律明確授權，行政機關才能實施相應的管理活動。這是行政法上的法律保留原則的要求。這就要求，行政機關及其工作人員在實施行政管理時，在沒有法律、法規、規章規定的情形下，不得擅自作出損害公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

第二，合理行政。合理行政不僅要求行政機關應當按照法律、法規規定的條件、種類和幅度範圍實施行政管理，而且要求行政機關的行為符合法律的意圖或者精神，符合公平正義等法律理性。即行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則，要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的幹擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。如德國晚近學者謝伊勒所言：“法治國不應該僅僅是一個依法行政、法院全方位控製的國家，而是指一個尊重個人自由、以溫和的保護和確定的國家權力為原則的共同體，規範國家行為的法律秩序需要受這些原則的約束。重新建立法治國，公正是最終的目標，而要實現公正，必須考慮民主和社會原則。”

行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正原則，平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行政機關的權力是人民通過法律賦予的，行政機關及其工作人員在行使自由裁量權時，必須考慮一切應當考慮的因素，尤其是法律、法規、規章明示或者默示的要求行政機關考慮的因素更要考慮。要依法公正辦事，盡可能排除一切不合理因素的幹擾，如與自己關係的遠近、好壞，於自己是否有利益等。合理行政還要求行政機關在實施行政管理時，必須平等對待當事人，不歧視，法律麵前人人平等。行政機關在實施行政管理時，不能因相對人身份、民族、性別、宗教信仰不同而區別對待，要同等情況同等對待、不同情況區別對待。

行政機關行使自由裁量權應當符合法律目的。行政機關行使自由裁量權應當符合法律目的的前提是任何法律、法規、規章在授予行政機關自由裁量權時都有其內在的目的。行政自由裁量權是指行政主體依據法律、法規賦予的職責權限，基於法律、法規及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關係，自由選擇而作出的公正合理的行政決定的權力。可見，正確理解法律的意圖和精神實質是自由裁量權的應有之義。如果自由裁量行為違背了授權法的意圖，就是不當行政行為。比如，行政處罰法設定的處罰本質上是促使相對人遵守法律的一種手段，處罰本身不是目的。但在實踐中，很多行政機關在執法過程中，為了處罰而處罰，可罰可不罰的必罰；在法定處罰幅度內，能多罰的就多罰。這顯然是一種違背法律目的、濫用自由裁量權的行為。

行政機關行使自由裁量權采取的措施和手段應當必要、適當。行政機關在行使行政管理職能時，即便是依照法律可以限製相對人的合法權益、設定相對人的義務，也應當使相對人所受的損失保持在最小範圍和最低程度。這就要求行政機關在行使自由裁量權時所采取的措施和手段必須是最輕微的，不到萬不得已時，不得采取激烈手段。如當事人違法事實輕微，卻被處以最高額的處罰，顯然屬於對自由裁量權的濫用。同時，如果行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，不能為了自身的管理方便而不顧當事人的權益，應當盡量避免采用損害當事人權益的方式。不能隻考慮自己是否方便，至於相對人是否方便、相對人的權益是否會因這種管理方式受到損害則不大關心。這顯然違背了合理行政的精神。

第三，程序正當。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關係時，應當回避。

第四，高效便民。行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。

第五，誠實守信。行政機關公布的信息應當全麵、準確、真實。非因

法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。

第六，權責統一。即執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受監督、違法受追究、侵權須賠償。具體講，行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

2．依法行政的具體原則

第一，職權法定原則。職權法定是依法行政原則中最為重要的要求。所謂職權法定，是指行政機關在行政管理中所行使的職權必須是依法被賦予的。行政機關不能自由地采取行動，隻能在法律所授予的權限範圍內從事行政管理，超越權限的行為無效。例如《中華人民共和國行政處罰法》規定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”這一規定體現了職權法定原則在行政處罰中的運用。行政活動與公民活動的最大區別在於：公民在不違反法律的情況下，可以從事一切活動；行政機關隻有在法律授予它某項權力時，才能行使這項權力，否則就是越權。之所以有這樣的區別，是因為行政機關是依法行使行政權力的機關，沒有人民通過法律的授權，其行政職權便不存在。因此，在沒有法律依據的前提下，行政機關不能憑自己的意誌隨意作出行政行為。

第二，法律優先和法律保留原則。法律優先，也稱法律優位，它是指一切行政活動都不得與法律相抵觸。在我國，行政法律規範由憲法、法律、行政法規、地方性法規以及規章所組成。法律優先強調的是在憲法之下，法律具有最高的權威。首先，在已有法律規定的前提之下，法律的效力高於其他規範，其他規範不得與法律相抵觸。凡有抵觸，以法律為準。其次，在法律尚無規定，而其他行政法規範已作出規定，一旦法律就此事項作出規定，法律優先，其他行政法規範必須服從法律。法律優先原則提出了行政機關在行政活動中必須首先依法律進行行政活動的問題。法律保留，是指一定的行政活動必須要有法律的依據。憲法和法律已經將一部分事項的立法權保留給立法機關，隻有立法機關製定的法律才能對該部分事項作出規定，行政機關也隻有在具有法律依據的情況下才能進行行政活動。根據這一原則，行政機關的活動不僅不能與法律相抵觸，而且應當積極地以法律的明文規定為依據。法律保留原則明確了最高國家權力機關對重大事項的立法權。凡屬於法律保留的事項，行政機關應當以法律為依據進行行政活動。

第三，依法定內容與法定程序行政的原則。依法定內容行政，是指行政機關在行政活動中，其職權不僅要合法，而且其行政活動的內容也必須符合法律的規定。行政行為一般可以分為兩大類，即製定一般規範的行為和作出具體處理決定的行為。依法行政不僅要求行政機關根據法律或法律的授權製定規範，還要求行政機關在作出具體行政行為時依據法律、符合法律。因此，依法定內容行政要求行政機關不僅要依法定職權行政，而且其行政活動還應符合法律的要旨、幅度、範圍，不得與法定內容相違背。依法定程序行政是指行政機關的行政活動要符合行政法律規範所規定的步驟、順序、方式和時限。任何行政行為的實施都表現為一定的過程，要經過法定程序。《中華人民共和國行政複議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》均已明確規定違反法定程序的具體行政行為屬無效行政行為，將引起在複議或訴訟中被撤銷或被確認為違法無效的法律後果，這說明行政程序的合法性與行政實體方麵的合法性一樣，具有獨立的法律意義。

第四，責任行政原則。責任行政是指行政機關必須對自己所實施的行政活動承擔責任，整個行政活動應當處於一種有責任的狀態，不允許行政機關隻實施行政活動而對自己的行為不承擔責任。從性質上來講，行政活動具有公共性質，以整個社會為對象，以公共利益為目標，行政機關在公共行政活動中既作出行政行為，又對自己的行為承擔相應的法律責任，這有利於社會秩序的正常化。從行政活動特征的角度來講，行政活動是以行政權力作用於公民和社會組織，並對公民和社會組織的權利產生重大影響，如果這種活動可以不負責任而任意行使，必將對社會成員的合法權利構成重大威脅，從而危及整個社會的利益。為了體現責任行政原則，行政法律規範規定了行政權力行使的規則、行政活動實施的程序，以及違反這些規則、程序所應承擔的法律責任，這正是依法行政原則的歸結點。

（本章完）