第五章 提高依法決策能力_三、以法治化途徑讓基層幹部決策權“入籠”

三、以法治化途徑讓基層幹部決策權“入籠”

決策權是國家公權力的最重要表現形式之一，也是使用最為廣泛的權力，理應受到最嚴格的規範和製約。

1．決策的一般程序

一般來說，決策工作分為如下四個前後相繼的程序。

第一，明確問題，確立目標。一要界定問題，準確查明問題產生的時間、地點、範圍、程度和性質，把問題的界線搞清楚。二要診斷和分析問題。問題的診斷和分析的正確性取決於以下因素：與該問題相關的信息必須準確完整；掌握診斷、分析問題的科學方法；有正確的指導思想。三要確立目標。決策目標的製訂必須滿足下列幾條檢驗準則：目標必須是有的放矢的；具體目標還必須是單義的，隻能作一種理解；目標必須是係統的；目標必須是切實可行的；目標必須是符合規範的。

第二，提出可行性方案。提出可行性方案的目標是為了最終科學地選擇和決定方案，因而又稱為備擇方案。可行性方案的數量和質量直接影響到最終的決策結果。可行性方案必須既具有齊全性，又具有排斥性。

第三，進行方案評估與選優。首先，要有合理的評選標準。其次，要有科學的評選方法。評選方案的具體方法通常有兩種類型：一是經驗判斷法。即決策者依據過去的經驗評選方案，這是最古老的決策方法，也是今天常用的決策方法；二是試驗法。在時間、環境及其他條件允許的情況下，可以將決策方案放到典型單位作為試點，然後總結試點經驗，以此作為最後評選方案的依據。以上兩種方法，各有其優缺點，各有其適用範圍，必須根據情況靈活運用，才能作出準確的評價和選擇。

第四，組織方案實施。在組織方案實施階段，主要應做好以下幾個方麵的工作：一要編製實施計劃，把決策具體化。二要組織實施力量，保證決策方案的實現。三要落實實施責任，建立嚴格的責任製。四要建立反饋係統，及時檢查發現決策方案實施中的問題。五要糾正決策偏差，必要時進行決策修正或追蹤決策。

2．決策法治化的內涵

所謂決策的法治化是指決策的全過程有法可依、依法運行、受法監督，將行政決策的全過程通過法治這條主線貫穿起來，從授予決策權（授權）、規範引導決策權的行使（規權），到決策行為的監督評估（監權），再到決策失誤的責任追究（罰權）都有法隨行、與法相伴。具體地說，一是決策程序要依法。如，製定與群眾切身利益密切相關的公共政策，要向社會公開征求意見；有關突發事件應對的行政決策，要按照突發事件應對法等有關法律、法規、規章的規定程序作出；法律、法規、規章規定應當聽證，涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，都要按有關規定進行聽證，堅決製止和糾正違反法定規則與程序的決策行為。二是決策內容要依法。如重大決策在做出前要進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得做出決策。三是決策主體要依法。要堅決製止和糾正超越法定權限的決策行為。四是決策實施要依法。重大行政決策實施後，要通過抽樣檢查、跟蹤調查、評估等方式，及時發現並糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失。五是決策監督要依法。按照“誰決策、誰負責”的原則，對重大決策失誤要實行責任追究，決不允許以決策難免失誤為借口推卸責任。

3．決策法治化的必要性

解決決策權“入籠”問題刻不容緩。近幾年來，隨著社會主義民主與法治建設的不斷推進，我國各級黨委政府的決策正在逐步走上民主化、科學化和法治化的軌道。但是，我國目前對基層幹部的決策權尚無有效的製約手段，隨意決策、錯誤決策等現象仍不同程度存在，因違法決策而導致國家利益、群眾利益受損等情況時有耳聞，有些重大決策還常潛藏貪腐問題。因此，需要進一步規範決策權限和程序，讓基層幹部決策權“入籠”，其中決策法治化是把權力關進製度籠子裏的關鍵之舉。

第一，決策法治化是法治政府建設的重要內容。決策權可謂行政權力中最重要的權力。從某種意義上講，行政決策作為行政決策者的一種思維活動，或多或少帶有決策者的主觀色彩，把握不當，就會導致主觀主義、經驗主義。尤其是在首長負責製的行政管理體製中，行政決策在某種意義上就是官員的意誌體現。法治政府建設的內容主要包括決策的法治化

、執行的法治化與監督的法治化三個方麵，而決策的法治化又是首要的。沒有決策的法治化，就無法建成法治國家和法治政府。如果決策本身是不適當的或是錯誤的，那麽基於決策而產生的政府執行行為必然也是不適當的或是錯誤的，盡管有時執行行為是完全符合程序的。因此，為避免行政決策權力高度集中所帶來的決策過程中的主觀隨意性，避免有缺陷的技術官僚在行政決策過程中的操縱，避免行政權力被濫用，維護公共利益和社會公平，決策法治化勢在必行。

第二，決策法治化是決策科學化、民主化的保障。一方麵，要實事求是，避免決策者的主觀因素對科學因素的幹擾，應通過法治化把行政決策中的科學因素用法律的形式固定下來，賦予其法律的強製力。另一方麵，決策民主化的核心要求是讓盡可能多的人參與到決策過程中，這是對當下領導幹部“權力過於集中”的極大挑戰，權力不願意受到約束是權力的本性，隻有通過法律製度將民主化決策的各項實踐做法固定下來，並通過國家強製力保證施行，才有可能實現行政決策民主化。

第三，決策法治化是防止社會矛盾、維護社會穩定的治本之策。改革就是突破利益藩籬的過程。尤其是當前，改革已進入“深水區”，涉及麵寬，觸及利益層次深，配套性強，風險比較大，改革難度越來越大。這時候，違法、錯誤決策不僅損害公共利益、造成極大浪費，而且會侵害公眾合法權益，引發群體性事件，影響社會穩定。與此同時，我國經濟社會轉型中的各項問題都直接依賴於改革的突破，人們對實質性改革抱以厚望。這就需要做好改革中的權力分配與製約，為此，必須嚴格控製決策權限、規範重大決策行為，建立科學的評價考核製度，嚴肅追究違法錯誤決策的法律責任，我們才能在改革的征程上越走越遠。

總之，沒有決策法治化，就談不上對權力的有效製約和監督，更無法從源頭上遏製腐敗。隻有以法治化途徑讓基層幹部決策權“入籠”，才能作出符合最廣大人民群眾根本利益、經得起曆史檢驗的正確決策，創造出無愧於時代和人民的業績。

4．基層幹部決策法治化的途徑

第一，要不斷學習，特別是學習法律知識，破除能力不足引起決策失誤。正確決策是領導者的基本職責和各種素質的集中體現，也是衡量一個領導集體和一名領導幹部能力與水平高低的主要標誌。基層幹部作決策，必然受其運用知識的能力、理性思維的能力以及決斷能力、直覺能力的影響。基層幹部的能力是有限的，尤其是現代社會信息瞬息萬變，社會形勢日新月異，新知識、新經驗、新理論、新觀念層出不窮，給基層幹部決策帶來極大的挑戰。這就要求基層幹部一定要積極樹立“學以立德、學以明誌、學以增才、學以致用”的理念，綜合地運用現代科學知識，將科學知識轉化為理性思維能力，既要學好基本理論、掌握時政方針、通曉現代科技知識、法律知識、市場經濟知識、國際知識、專業知識，又要抓住機遇果斷決策，從而不斷提高適應新形勢和崗位需要的決策能力。要特別從黨和國家興亡的高度認識依法決策的重大意義，自覺做學法尊法守法用法的模範。

第二，要堅持一切從實際出發的思想方法，一切從法律規定出發的工作方法，破除“唯上”、情緒、經驗引起決策失誤。其一，決策過程中要反對本本主義。決策一般可以分為高層、中層和基層。相對較低層麵的決策通常要以較高層麵的決策為前提和依據，以確保較高層麵的決策得到落實。但是，決策活動隻有主觀的決策與客觀實際相統一，才能達到預期的效果，而建立在單純“上級”觀念基礎上產生的形式主義往往導致脫離實際的照搬照抄和盲目執行。因此，要依法決策，按規矩、程序辦事，通過科學地調查研究，正確認識和掌握客觀事物的規律性，並遵循相關的政策法規，以此為根據製定政策和工作計劃，以指導實踐活動。其二，情緒具有很強的主觀隨意性。基層幹部憑著情緒決策，“跟著感覺走”，決策失誤就在所難免。因此要用法律製度的剛性、硬性來約束基層幹部行為，堅決反對基層幹部“拍腦袋”辦事。其三，決策過程中要反對經驗主義。經驗決策是一種傳統的決策方式，在生產不發達、科學比較落後、事物發展變化緩慢的條件下，靠經驗決策還具有一定的合理性。但是今天社會變化非常劇烈，新形勢、新情況層出不窮，許多領導幹部對新形勢、新情況涉獵不

多、認識不多、體驗不多，在這樣的情況下，經驗決策的靈驗程度顯然降低了。如果還按照經驗或者照搬書本經驗的老框框、老辦法，“眉頭一皺，計上心來”，決策十有八九要失誤。同經驗決策相比較，依法決策的優勢非常明顯。它不囿於經驗的局限，堅持運用豐富的科學知識、科學思想、科學理論來探索未知。從某種意義上說，依法決策是占領先機的決策、爭取主動的決策、防患於未然的決策。

第三，要遵循民主決策程序，反對個人專斷。決策雖然被稱為“拍板”，但是並不是在拍板的那一下就能做到正確科學，而是要依靠整個過程的民主建議、科學論證和係統分析。麵對新情況新特點，基層幹部個人的思維視野、知識結構、素質構成、能力水平都會顯現出這樣或那樣的缺陷，實行民主決策也就顯得更為重要。隻有依靠廣大幹部的民主參與和廣泛征求意見，實行集體領導，才能保證決策減少失誤。中央曾一再指出，“黨的各級委員會按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項”。但實踐中，“先拍胸脯打包票，再拍腦門作決策，最後拍屁股走人”的基層幹部也不在少數。這種“三拍幹部”胡亂決策的後果是非常嚴重的。因此，必須防止基層幹部個人說了算，應充分調動廣大幹部參與決策的積極性，保證各成員能夠充分討論，發表不同意見甚至反對意見，從不同角度審視問題而不偏聽，用綜合知識分析問題而不偏信，調動各方麵的力量研究對策而不偏用，集合各種資源解決問題而不偏行，從而保證決策的全麵性、協調性和決策執行的可持續性。要依法健全完善會議規則和事項，真正做到集中集體智慧，不斷提高領導班子民主科學決策的能力和水平，增強班子凝聚力和戰鬥力。要規範決策的平台和機製，才可能把合法的意見內嵌到決策之中，從而使得來自法律層麵上的建議、諫言，通過話語權讓促進依法決策的作用發揮得更充分。基層幹部在全麵推進依法治國大背景下幹工作、作決策，必然受到嚴格的法律約束。黨的十八屆四中全會明確提出了依法決策的必經程序：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策製度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機製，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。”

第四，在實踐中要依法對決策及時修正，破除一決策定終身。從認識論角度講，由於人們的認識常常受到各種條件的限製，也會受客觀過程發展的影響，原先定下的決策可能在某些方麵出現了不符合實際的情況，部分錯了或全部錯了的事，都有可能出現。任何決策都不可能是一蹴而就、一勞永逸的，決策都要隨著事情的發展變化做出及時調整，以減少決策失誤。況且，人非聖賢孰能無過，過則改之善莫大焉。實際上，馬克思主義就已經告訴我們，真理的認識是通過實踐、認識、再實踐、再認識，認識是螺旋式上升的。事實上，發現自己決策失誤而又能聽取群眾意見加以改正的領導才是成熟的領導，這樣的領導不僅不會降低威信，群眾還會更加信任他們。因此，基層幹部就應實事求是，審時度勢，及時依照法律對原先的決策進行修正和調整，以適應新情況、新問題。這本無可厚非，但問題是，一些基層領導礙於麵子，錯誤地認為如果親手改變自己定下來的決策，群眾會議論其水平低、能力差。這樣往往會給工作造成大的損失，群眾不滿意，自己也沒威信，以後的工作很難開展。於是，一些基層領導明知道自己定的決策有問題，也堅決不改，下麵的人也不敢說，結果造成了工作大失誤，致使群眾利益受損。實踐表明，決策失誤是最大的失誤。要堅持有錯必究、有責必問。責任是法律的生命。責任追究製度不完善、落實不到位，科學民主依法決策製度就是一紙空文。黨的十八屆四中全會提出，建立重大決策終身責任追究製度及責任倒查機製，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。重大決策終身責任追究製度猶如懸在頭上的一柄達摩克利斯劍，時刻警醒領導幹部在使用決策權時，慎之又慎，也進一步要求領導幹部在決策時，必須依法辦事、民主議事、科學論事，越是工作重要、越是事情緊急、越是矛盾突出，越要自覺依法決策、民主決策、科學決策。

（本章完）