第七章 建立海洋規則的嚐試：《聯合國海洋法公約》_三、中國的海洋立法

三、中國的海洋立法

1840年以後，中國在未完全了解國際海洋法之前就在與英美等西方列強簽訂的條約中承擔了在鄰近“海洋”或“海麵”內進行海難救助和緝盜的義務。1864年中國在對外交涉中第一次提到領海的概念，1899年首次規定毗連區，1924年第一次明確提出建立專屬漁區。1949年以前，中國政府也曾陸續製訂過一些海洋法規，如1914年北洋政府公布了《公海漁業獎勵條例》和《漁船護洋緝盜獎勵條例》。中華人民共和國成立後，大大加強了海洋領域的法製建設。新中國關於海洋的立法的理論探索與實踐開拓大致分為三個階段：

（一）第一階段，從1949年到改革開放前

1949年中華人民共和國成立以後，國家要進行工業化建設，十分注重各種資源，但海洋資源並不是很重視。1954年的憲法、1975年的憲法及1982年的憲法全文中幾乎找不到海洋兩個字。這與當時的曆史背景有關。從中華人民共和國成立到改革開放前，涉及海洋的法律法規主要有：“1953年頒布的我國《海港管理暫行條例》;1953 年7月1 日劃定了舟山群島的禁航區界限；1953 年10 月18 日劃定了廟島列島禁航區；1956 年公布《關於商船通過老鐵山水道的規定》;1958年9 月4 日發布的《中華人民共和國政府關於領海的聲明》;1964 年發布《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》;1971 年國家交通部製定和頒布了《海損事故調查和處理規則（試行）》;1973 年中國政府宣布加入《國際船舶載重線公約》;1976年發布《中華人民共和國交通部海港引航工作規定》等。”

這一階段海洋方麵的法律的主要特點是維護國家主權和國防安全。其中最重要的涉海法律文件是1958年9 月4 日發布的《中華人民共和國政府關於領海的聲明》。1958年發生了台海危機，這個聲明的發布具有維護中國的主權和國防安全的作用，也是在未來幾十年最具權威性的文件。

（二）第二階段，從20世紀80年代到90年代初

改革開放以後，我國逐漸重視海洋立法。在這一階段海洋立法情況有較大的進步。表現在海洋立法數量在增加，種類也在增多。這階段立法情況如下：

“在海洋資源方麵，主要包括1982 年的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、1986 年的《中華人民共和國漁業法》和1987 年頒布的《中華人民共和國漁業法》實施細則等；在海上交通方麵，主要包括1979 年的《中華人民共和國對外籍船舶管理規則》、1983 年的《中華人民共和國海上交通安全法》；在海洋環境保護方麵，1982 年全國人大常委會通過了《中華人民共和國海洋環境保護法》，此法不僅是中國保護海洋環境的基本法律，而且是新中國製定的第一個法律級涉海文件。以此為依據，在1983 年頒布了《中華人民共和國防止船舶汙染海域管理條例》、《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》，在1985 年頒布了《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》，在1988年頒布了《中華人民共和國防止拆船汙染環境管理條例》，在1990 年頒布了《

中華人民共和國防治海岸工程建設項目汙染損害海洋環境管理條例》、《中華人民共和國防治陸源汙染物損害海洋環境管理條例》”。

值得一提的是1982年全國人大常委會通過了《海洋環境保護法》，此法不僅是中國保護海洋環境的基本法律，而且是新中國製定的第一個法律級涉海文件。以此法為依據，中國先後頒布了一係列海洋環境管理條例，以及10餘項政府各部門製定的海洋環境保護規章和保護標準等，從而形成了海洋環境保護法律體係。

（三）第三階段，20世紀90年代至今

這一階段的起點是1992 年頒布的《中華人民共和國領海及毗連區法》。從這以後，中國在海洋方麵不斷製定法律，也不斷修改一些不合時宜的法律，逐漸形成了中國特色的海洋法律體係框架。1958年的《中華人民共和國關於領海的聲明》盡管確立了我國領海的基本製度，但畢竟沒有提高到立法的高度。1982年中國簽署了《海洋法公約》，麵對新情況，中國1984年開始起草，並於1992年公布了《領海及毗連區法》。該法內容明確、簡練、概括，重點突出了國家對領海的主權和對毗連區的管製權及其基本製度以及我國領海及毗連區的空間範圍這兩個基本內容。1992年《領海及毗連區法》共17條31款，若除去關於立法目的的第1條和關於雜項的第16、17條，在剩餘的14條28款中，其規定與《海洋法公約》的相關規定大致相同的有16款之多，占57%，有的甚至是照搬了公約的有關表述；另有5款的規定與公約的表述稍有不同，或能從公約中直接找到根據；若將上述兩類條款合計，則該法與《海洋法公約》有關規定的相似度高達75%。

在1996年以前，中國未通過立法的形式對專屬經濟區和大陸架的主權權利和管轄權予以確定。雖然之前發過一些聲明，如中國早在1972年就開始通過聲明主張其在大陸架的權益。

在此之前，中國涉海法律法規中通常使用“沿海水域”這一概念來指代中國的管轄海域。按照1993年《船舶和海上設施檢驗條例》第29條第3款的規定，“沿海水域，是指中華人民共和國沿海的港口、內水和領海以及國家管轄的一切其他海域”。

其實，早在1992年國家海洋局就向國務院遞交了有關專屬經濟區和大陸架法的送審稿，但直到1996年批準公約後，鑒於與我國相鄰或相向的沿海周邊國家都已經製定了有關專屬經濟區和大陸架的法律或政府聲明，為了有利於解決我國同有關沿海周邊國家海域劃界的問題，在公約規定的範圍內確定我國對專屬經濟區和大陸架的主張，才開始審議工作，並最終於1998年6月26日公布施行了《專屬經濟區和大陸架法》。與《領海及毗連區法》一樣，該法的起草也是“以《海洋法公約》為依據，內容未超出《海洋法公約》的範圍”，而全國人大法律委員會在審議時也“注意了與《聯合國海洋法公約》規定的銜接”，但該法對公約有關專屬經濟區和大陸架的一些解釋性、具體操作性的規定未作具體規定。為了確保我國享有公約和國際法賦予的所有權利，《專屬經濟區和大陸架法》第13條規定：“中華人民共和國在專屬經濟區和大陸架享有的權利，本法未作規定的，根據國際法和中華人民共和國其他

有關法律、法規行使。”該法共16條28款，若除去關於立法目的的第1條和關於雜項的第15和16條，在剩餘的13條25款中，其規定與《海洋法公約》的相關規定大致相同的有15款，占60%，有的同樣是照搬了公約的相關表述。此外，另有5款規定能從公約中直接找到根據。若將上述兩類條款合計，則《專屬經濟區和大陸架法》與《海洋法公約》的相似度高達80%。

此外，中國於1999年對1982年製定的《海洋環境保護法》進行了修訂， 2000年對1986年製定的《漁業法》進行了修訂。這兩部涉海法律的修訂都是為了配合1996年批準《海洋法公約》。另外在2001年製定了《海域使用管理法》以便加強內水和領海的使用管理。

以上可以看出，中國涉海立法的一個突出特點就是力爭與有關國際法規則相協調。除了1992年《領海及毗連區法》和1998年《專屬經濟區和大陸架法》這兩部涉海基本法律之外，1999年修訂後的《海洋環境保護法》（第97條）和1996年《涉外海洋科學研究管理規定》（第14條）都規定，如果中國締結或者參加的國際條約與本法或本規定有不同規定的，適用國際條約的規定，但中國聲明保留的條款除外。而1983年《防止船舶汙染海域管理條例》第13條更是直接規定，對於航行國際航線、載運在200噸以上的散裝貨油的船舶，“除執行本條例外，並適用於我國參加的《1969年國際油汙損害民事責任公約》”。這種在國內法中直接規定適用特定國際公約的做法在我國的立法實踐中是極為罕見的。

應當指出的是，盡管目前我國海洋法律體係的基本框架已經建立，但在海洋立法中仍有一些不足之處。第一，還存在一些立法空白，如尚無管理海上人工島嶼、設施和結構的建造、使用方法的立法，也無外國軍用船舶在我國領海和內水中航行及逗留的規則等。第二，部分法律顯得過時、陳舊，如對我國水域內的外國籍船舶進行管理的規則還是1979年製定的《對外國籍船舶管理規則》。還有一些僅僅是陸地立法的簡單延續，而沒有顧及海洋本身的特征。如有關海洋石油開發的基本法律是1986年的《礦產資源法》，該法雖經1996年修訂，但根本沒有考慮海洋石油開發的特點。第三，有的法規立法層次太低，僅停留在部門規章的級別上，難以實現立法目的。

黨的十八大以來，習近平總書記強調，我國既是陸地大國，也是海洋大國，在海洋上擁有廣泛的戰略利益，建設海洋強國是實現中華民族偉大複興的必然抉擇。海洋不僅是國家領土的重要組成部分，還蘊含著豐富的自然資源。為推進海上統一執法，提高執法效能，將原國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，這為實現海洋強國戰略有著重要的意義。為了維護中國的海洋權益，在2012年6月21日，國務院批準設立海南省三沙市。中國政府為了捍衛國家主權和領土領空安全，維護空中飛行秩序，中華人民共和國國防部在2013年11月23日劃設了東海防空識別區。隨著時代的發展，海洋強國戰略的不斷推進，海洋法也需要不斷的更新以適應整個形勢的發展。

（本章完）