第四章 世界和平體製的規劃：《聯合國憲章》_二、聯合國製憲會議的發起

二、聯合國製憲會議的發起

（一）敦巴頓橡樹園會議

1943年12月，美國國務卿赫爾領導專家班子將羅斯福建立新國際組織的設想具體化，也即後來為人所知的《普遍國際組織暫定草案》，隨後作為美國方麵的建議分別送交至中、英、蘇三國，並征求意見，邀請三國參加1944年8月在美國的討論會。蔣介石當即表示，中國也希望早日成立戰後國際和平機構，提出希望在戰爭結束以前成立的願望。

1944年8—10月，由中、美、蘇、英四國在華盛頓附近的敦巴頓橡樹園舉行為落實《四國宣言》、籌建新國際組織的重要會議。在蘇聯堅持下，為尊重蘇聯在對日戰爭中的中立地位，會議分美蘇英和中美英兩個階段進行。

第一階段會議（蘇聯階段）。從8月21日至9月28日舉行的第一階段會議又稱“蘇聯階段”，由斯退丁紐斯、葛羅米柯和賈德幹分別率領美、蘇、英三國代表團組成。橡樹園會議的主要議題和爭論都集中在這一階段會議上，美、蘇、英三國代表團事先已交換了各自的方案，中國的方案在第一階段會議初期也已分別送給了其他三國代表團。由於與會各國對新國際組織的許多認識都比較接近，並有較強的合作願望，再加上對各自觀點也比較了解，故會議進展頗為順利，其成果集中體現在四國一致同意的《關於建立普遍性國際組織的建議案》（簡稱《四國建議案》）上麵。

三國代表團在第一階段會議上，就新國際組織進行了詳盡地討論，氣氛熱烈而求實，其中涉及了許多重大問題。比如：關於理事國的權限和常任理事國數目問題，經濟和社會問題，軍事問題，關於組織名稱問題等等。三國代表經過這些認真而深入的討論，對所要建立的新組織達成了內容十分廣泛的協議。可歸納為：第一，確定了新組織的四項宗旨和六項原則。第二，新組織應包括大會、安全理事會、秘書處和國際法院四個基本部分。第三，維護世界和平與安全的主要權力在安理會；中、美、英、蘇以及“於相當時期後”的法國應在安理會擁有常任理事國席位，並對安理會的決議擁有否決權，安理會的決議對所有會員國都有約束力。第四，大會的重要決議，隻要有會員國2/3的多數票就可以通過，無須全體一致同意，其一般決議應以簡單多數決定。第五，鑒於國聯未能把經濟的、社會的問題置於其管轄範圍之內，決定成立一個專門對大會負責的經濟及社會理事會，執行大會的有關決議。第六，鑒於國聯缺乏明確的和隨時可以使用軍隊來執行決議的權力的缺陷，決定成立由安理會常任理事國參謀長或其代表組成的軍事參謀團，四國建議案中規定“其職務應為對於安理會維持國際和平及安全之軍事需要問題，對於受該會所支配軍隊之使用及統率問題，對於軍備之管製及可能之裁軍問題，向該會貢獻意見並予以協助”。在第一階段會議上，沒有得到解決的問題主要有兩個：

第一，關於新組織的創始會員國問題。哪些國家有資格作為新組織的創始會員國，美蘇雙方有分歧。蘇聯不讚成非參戰國作為創始會員國，而美國則認為應該邀請一些已同德國斷絕關係，並在軍事上幫助盟國的國家作為創始國，蘇聯則提出了要求16個蘇聯加盟國也列入創始國的建議，蘇聯的反對建議，使美英兩國代表都感到透不過氣來，“他們立即表示葛羅米柯的建議將會引起很大困難”。斯退丁紐斯向羅斯福報告這件事時，美國總統鄭重說道，無論在任何情形之下，美國拒不接受此建議，如果按相同的邏輯，那麽美國也要求準許4個聯邦州也加入聯合國，於是這個問題就暫時擱置下來了。

第二，關於安理會的投票程序問題。美英蘇都意識到安理會在未來國際組織中將處於一個極端重要的地位，於是對於常任理事國是否

具有一票否決權並無異議，但英國代表團提出了作為爭端的當事國時，則不能擁有一票否決權，美國與英國的看法一致，但蘇聯鑒於美英可能聯手遏製蘇聯的發展的可能性，則強烈地反對這一提議。認為大國對於國際事件的一致性是國際和平的必要條件。9月8日，羅斯福就這一問題致電斯大林說：“小國很難接受這樣一個國際組織，在這個組織中，大國堅持在理事會中關於牽涉到大國在內的爭端有投票權。無疑，它們將認為這是大國想把自己置於法律之上的一種企圖。”9月14日，斯大林回電指出：“理事會的工作應當建立在四大國對所有問題（包括與每一大國直接有關的問題）一致同意的原則的基礎之上”; “至於蘇聯，它不能忽視目前存在的某些無稽的偏見，這種偏見往往妨礙對蘇聯采取真正客觀的態度”，他建議規定一個特別的投票程序，以解決與“一個或數個常任理事國直接有關的爭端”。第一階段會議決定把這一問題擱置起來，敦巴頓橡樹園建議案中隻是講，安理會的投票程序仍在考慮之中。此外，第一階段會議還留下兩個問題未予討論。一個是國際托管問題，另一個是國際法院的性質和管轄權問題。

9月29日，美、蘇、英三國發表了聯合聲明，宣告三國代表團在華盛頓舉行的關於建立國際安全組織的會談已告結束。

第二階段會議（中國階段）。蘇聯方麵以對日戰爭中處中立地位為由，拒不參加第二階段會議，實際上第二階段隻有中美英三國代表即顧維鈞、斯退丁紐斯、賈德幹參加。在這種情況下，美方隻能采取折中方案：堅持四方會談無效的情況下，依照開羅會議與德黑蘭會議的方式。英美蘇這種種行為的背後還是對於中國大國地位的一種排斥和冷落。在這種背景下，再加上當時中國正麵戰場正陷於大潰退狀態，故中國代表團的處境相當困難。中方首席代表顧維鈞認為：“不難回憶，莫斯科會議承認中國為四強之一，但是，敦巴頓橡樹園會議在這方麵幾乎倒退了一步。由於迎合了蘇俄的願望，所以會議分成兩個階段，中國被排除在會議的主要階段之外。這個會議正在決定未來的國際組織的主要特征。很顯然，中國隻能麵對既成事實——第二階段會議隻不過是擺擺樣子而已。”主要是為了“維護中國的聲望，而不是聽取什麽重要意見”。在當時這種情況下，中國政府和中國代表團還是履行自己的職責，為了這次會議成功召開做了繁雜而又細致的準備工作。中國代表團為這次會議先後準備了五個方案，係統地表達了中國對新組織基本看法和主張。

顧維鈞在總結這次會議時曾強調指出：“中國能繼續得到小國的同情”，是“中國在外交事務中一向十分重視的”。他說，他曾“特別為實現這一目的而努力”，中國的講話應“不僅僅是為了中國自身的利益，也是為了弱小國家的利益”。為此，中國在第二階段會議中提出了中國或與中國有類似處境的國家和地區所特別關心的一係列問題，並歸納為七項補充建議正式提交全體會議討論：（1）解決爭端應適用的原則；（2）尊重政治獨立及領土完整；（3）侵略定義；（4）國際空軍；（5）編纂國際法；（6）國際法院的強製管轄；（7）文化合作。經討論英美接受三點：（1）處理國際爭議應注重正義與國際公法原則。（2）國際公法之發展與修改，應由大會提倡研究並提出建議。（3）經濟社會委員會應促進教育及其他文化合作事業。這些意見在敦巴頓橡樹園會議的第二階段上得到英美兩國的同意，在會後又征得蘇聯的同意，後來被統稱為《中國建議》。之後以提案的形式提交到製憲委員會討論，《中國建議》全部被吸收到聯合國憲章裏。

10月9日，中英美蘇四國聯合發表《關於建立普遍性的國際組織的建議案》，用來供戰時盟國政府研究討論。該議案

提議組織名稱，隨後列入宗旨、原則、安理會、海陸空軍維持國際和平與安全的辦法等共12章。

（二）雅爾塔會議決定召開舊金山製憲會議

敦巴頓橡樹園會議上剩下的那兩個被稱做1/10的分歧問題，即關於否決權和創始會員國資格問題，也在1945年2月由蘇、美、英三國政府首腦舉行的雅爾塔會議上得到了順利解決。

1944年12月5日，羅斯福向斯大林和丘吉爾致電，提出了一個有關安理會表決程序的方案：“一、安全理事會每一理事國應有一個投票權。二、安全理事會關於程序事項的決議，應以七理事國的可決票表決之。三、安全理事會對於其他一切事項的決議，應以七理事國的可決票、包括全體常任理事國之同意票表決之；但對於第八章第一節（爭端的和平解決）和第八章第三節第一款（依區域辦法和平解決爭端）內各事項之決議，爭論當事國不得投票。”美國國務卿斯退丁紐斯在雅爾塔2月6日的全體會議上，對上述方案做了非常詳盡的說明，區分爭端的性質是該方案的主要特點之一，並提出和平解決和強製解決的兩種具體解決辦法和適用情況。英國對於美國的方案和說明首先表示了同意，蘇聯則在得到聯合國權力不能用來反對三大國的明確答複之後也接受了這一方案，這就是“雅爾塔公式”，即“大國一致原則”。

關於創始會員國問題。在雅爾塔2月7日的會議上，莫洛托夫又提出了各加盟共和國作為聯合國的創始會員國問題，他表示已不再要求16個蘇聯加盟共和國都取得會員國資格，蘇聯隻要求能接納3個或至少2個加盟共和國為會員國。隨後在第五次、第八次全體會議上，就這一問題進行了討論，蘇聯方麵曾陳述了不少理由。對蘇聯提出的額外投票權的要求，美英兩國的態度最初是有分歧的，但最後兩國同意，並與蘇聯達成一項諒解：即在舉行戰後國際組織會議時，如果蘇聯提出關於接納烏克蘭和白俄羅斯兩個加盟共和國為聯合國創始會員國的要求，美英將予支持。

當蘇聯提出額外投票權問題後，羅斯福建議會議還應研究邀請哪些國家參加聯合國的製憲會議。在2月7日和8日舉行的兩次全體會議上討論了這個問題，最後決定被邀請參加會議的國家，應是1945年2月8日前在《聯合國家宣言》上簽字的國家和1945年3月1日前向共同敵人宣戰的國家。

關於托管問題。這是在敦巴頓橡樹園會議中沒有具體談到的問題。在雅爾塔舉行的外長會議上，斯退丁紐斯向艾登和莫洛托夫建議，未來的安理會五常任理事國應在聯合國會議召開前就殖民地和附屬國人民的托管問題進行磋商，並提出在《聯合國憲章》中應規定一個國際托管的機構，艾登和莫洛托夫均表同意。但當這件事由斯退丁紐斯向第六次全體會議報告並希望批準時，丘吉爾大發雷霆，打斷報告說，他對這個托管報告的每一個字都不同意。無論在什麽情況下，他決不會同40個到50個國家商談讓他們染指英帝國的生死存亡問題。隻要他當首相一天，就決不讓對哪怕是一小塊英帝國的遺產實行拍賣。斯退丁紐斯請丘吉爾放心，他說這裏不是指英帝國，是指要創立一個機構以處理從敵人手中奪來的屬地的托管問題。丘吉爾雖勉強接受了美國國務卿的解釋，但堅持在決議文本中應加進一個說明，即討論托管問題無論如何不能涉及英帝國的領土。最後，會議還是決定按照斯退丁紐斯報告的建議進行磋商。

三國領導人在克裏米亞（雅爾塔）會議公報中宣稱：“我們決定盡快與我們的盟國一起建立一個普遍性國際組織，以維護和平與安全。我們認為，要通過所有愛好和平的各國人民的密切而持續的合作來防止侵略和消除引起戰爭的政治、經濟及社會原因，成立這樣一個組織是十分必要的。”

（本章完）