第四章 世界和平體製的規劃：《聯合國憲章》_一、新的國際秩序構想

第四章

世界和平體製的規劃：《聯合國憲章》

1945年6月26日，在美國舊金山來自50個國家的代表簽訂了《聯合國憲章》，在同年10月24日生效，標誌著聯合國正式成立。《聯合國憲章》被認為聯合國的基本大法，它的誕生是現代國際關係史上的一件大事，也是二戰後製定和平體製的一項重大成就，滿足了各國人民熱愛和平的願望。

一、新的國際秩序構想

（一）從《大西洋憲章》到《聯合國家宣言》

作為創立集體安全的嚐試，第一次世界大戰之後成立的國際聯盟雖然在其繁盛的時候曾經有50多個成員國，也曾參與協調國際爭端，處理某些國際問題，但是它未能防止法西斯的侵略行為和第二次世界大戰的爆發。國聯的失敗給世界帶來沉痛的教訓，但國際社會在譴責國聯的同時，並沒有放棄通過國際組織維持世界和平的希望。創建一個新的國際組織的思想，是戰時盟國在同法西斯軸心國進行艱苦戰鬥的歲月中孕育出來的。新組織的誕生經曆了一段較長的醞釀和籌建的曆史過程。

最早提出這一設想的是1941年8月14日由美國總統羅斯福和英國首相丘吉爾共同簽署的《大西洋憲章》。憲章聲明：“待納粹暴政被最後毀滅後，兩國希望可以重建和平，使各國俱能在其疆土以內安居樂業，並使全世界所有人類悉有自由生活，無所恐懼，亦不虞匱乏的保證”; “兩國相信世界所有各國，無論為實際上或精神上的原因，必須放棄使用武力”。憲章希望世界終將能建立一個“廣泛而永久的普遍安全製度”。據丘吉爾自己講，在憲章的原稿中本有“要利用有效的國際組織”的提法，因羅斯福堅持刪掉才以上麵的提法來代替。據參加起草工作的美國代國務卿威爾斯記載，羅斯福認為他難以同意丘吉爾“要利用有效的國際組織”這一提法的原因是：第一，“將會在美國引起懷疑與反對”，第二，羅斯福自己不讚成倉促行事，以免新的國際組織成為國際聯盟的翻版，但實際上，“廣泛而永久的普遍安全製度”這一提法，後來被人們普遍認為與未來國際組織一詞無異。《大西洋憲章》中有關尊重主權、領土完整、尊重各民族自由選擇其政府的權利，有關希望促進一切國家的經濟合作，有關重建和平以使各國俱能在其疆土內安居樂業、並使人類悉有自由生活等保證，有關解除侵略國家的軍備、必須放棄侵略和侵略威脅、必須放棄使用武力等諸多條款，都為後來製定《聯合國憲章》提供了有意義的啟示。這是最初播下的聯合國的種子。同年9月24日，蘇聯政府代表在倫敦發表聲明，宣布蘇聯同意《大西洋憲章》的基本原則，並強調指出：“各國人民的任務就是要迅速而堅決地擊潰德國及其盟國，建立一種使子孫後代擺脫罪惡的納粹主義的戰後和平體製。”隨後，蘇聯政府又明確提出，戰後“隻有通過一個新的國際關係組織，將各民主國家聯合在一個持久同盟的基礎上”，才能“保證持久和正義的和平”。

1942年1月1日，中、美、英、蘇等26個反法西斯盟國在共同簽署的《聯合國家宣言》中，一致宣布讚同以《大西洋憲章》的宗旨和原則作為盟國的共同綱領，盟國“深信完全戰勝它們的敵國對於保衛生命、自由、獨立和宗教自由並對於保全其本國和其他各國的人權和正義非常重要”。盟國接受了《大西洋憲章》的宗旨和原則，就表明它們讚同以建立“廣泛而永久的普遍安全製度”作為戰後世界秩序的設想。盟國第一次使用“聯合國家”一詞，是采納了羅斯福的建議，它代表反法西斯聯盟。赫爾在回憶錄中講，最初美國國務院起草的這項宣言，稱《共同宣言》，經羅斯福、赫爾、丘吉爾等人審閱，均表讚同。當時丘吉爾正在美國訪問。赫爾回憶說，12月31日晨，羅斯福向住在白宮的丘吉爾提議，將《共同宣言》定名為《聯合國家宣言》，丘吉爾讚同，“聯合國家”一詞遂告成立。聯合國這個名字即淵源於此。由於當時盟國壓倒一切的任務首先是要打贏這場戰爭，因此還來不及詳細地規劃未來。

（二）大國的設想

戰爭期間，美蘇等大國從形勢需要和各自的立場出發，對規劃未來和戰後國際安全機構都十分重視。羅斯福鑒於第一次世界大戰時威爾遜的教訓，急於要在和平實現之前建立新的國際組織，以免重蹈美國在參加國聯問題上的覆轍。羅斯福對戰後組織的設想是：（1）能切實有效地維護和平，以防侵略國再發動新的世界大戰；（2）美國能在其中起領導作用；（3）不能成為軟弱無力的國聯的再版，強調大國要在戰後維護世界和平與安全中起國際警察作用。為此目的，羅斯福很重視下麵兩個問題：第一，必須爭取蘇聯的支持與合作，否則新組織就難以具有真正的世界性，他認為美蘇“和睦共處，赤誠相待”對維護和平至關重要。第二，提出中國應享有大國地位。他這樣做首先是出於承認中國在戰爭中做出的巨大貢獻，並認識到中國蘊藏著偉大的潛力，必將享有遠大的未來；同時也有擴大其在中國影響的意圖。美國對未來國際組織的研究和設想，動手很早。太平洋戰爭爆發後不久，經羅斯福批準，在美國國務院設立了一個戰後對外政策谘詢委員會的新機構，由正、副國務卿分任正、副主席，研究的主

要事項之一即是戰後國際組織問題。該機構於1943年3月提出了一項建立戰後普遍性國際組織的方案。同年8月，羅斯福在第一次魁北克會議上正式向丘吉爾提出戰後應以美、英、蘇、中為中心建立國際和平組織的意見。

蘇聯對於建立新國際組織也十分熱心，它“一再強調指出建立一個維護和平的、有效的國際組織的必要性”。還在1941年12月蘇聯衛國戰爭最困難的時刻，蘇聯政府在蘇波兩國政府的聯合宣言中，就對戰後安排問題給予關注。兩國在宣言中倡議要建立一個新的國際關係組織，並提出：（1）隻有“將各民主國家聯合在一個持久同盟的基礎上，這個任務才能完成”; （2）“尊重以所有盟國的集體武裝力量為後盾的國際法”，必須成為創設這一組織的“決定性因素”。隨著籌建工作不斷取得進展，蘇聯的立場和態度愈加明確，其重點可歸結為：（1）在創建新安全組織時，必須吸取國際聯盟的可悲教訓，新組織“不應當是既沒有權力又沒有手段來防止侵略的那個可悲的國際聯盟的重演”。蘇聯鑒於自己在國聯時曾遭受的挫折和恥辱，極為關心新組織能從製度上切實保證自己的大國地位。（2）蘇聯希望新組織能成為防止德國東山再起的堅固堡壘，認為它應擁有製止侵略和維護和平的充分權威和手段。斯大林曾提出，有什麽辦法來防止德國的新侵略？他說：“除了完全解除各侵略國的武裝以外，隻有一個辦法：就是建立一個由愛好和平國家的代表組成捍衛和平、保障安全的特別組織，並使這個組織的領導機關握有為防止侵略所必需的最低限度數量的武力，責成這個組織在必要時毫不遲延地運用這些武力去防止或消滅侵略，並懲辦侵略禍首。”他還說：“這將是握有捍衛和平和防止新侵略所必需的一切東西的新的特別全權的國際組織。（3）蘇聯認為：“國際政治中保障持久和平的一個切實可行的方針，這就是大國的一致行動。蘇聯政府正是從這個唯一正確的論點出發，來製定未來的國際安全組織的原則的。”（4）蘇聯強調新組織隻應是一個維護和平與安全的特別機構，而不讚成它應兼顧經濟社會事務。

當時的英國，由於國力大衰，已預感到難以再享有昔日國聯的顯赫地位，隻能跟隨美國之後，並盡可能地與它保持一致，以守住正江河日下的英帝國的地盤。盡管英國的曆史地位在不斷地下降，但它對新國際組織的建立仍有很大影響。1942年10月，英國外交部向戰時內閣呈遞了一份“四大國計劃”的建議書，主張戰後國際組織的“最高決定權”應由英、美、蘇、中四大國組成的理事會掌握。但當時英國首相丘吉爾認為，考慮這樣詳盡的建議還為時尚早。1943年2月初，丘吉爾向羅斯福提出了《初步意見：戰後安全芻議》，正式表明了英國方麵的主張。其中有要在歐洲、東方（亞洲、太平洋）、西半球三個區域各設一個區域理事會，即：歐洲理事會、太平洋理事會、西半球理事會。在區域理事會之上設一小規模的、隻負責協調各區域組織工作的世界理事會，由美、英、蘇、中四國及區域理事會輪流選舉的其他國家組成，美、英、蘇、中四國得同時參加與其有直接關係的區域理事會。1943年5月丘吉爾訪美時，他在22日的一次講話中又詳細地闡明了英國的這一方案。丘吉爾的這一設想是想發揮英國在歐洲與亞太地區所處的傳統優勢，與美國設想要建立一個普遍性國際組織的方案有很大距離。1943年8月，美英兩國政府首腦舉行了第一次魁北克會議，丘吉爾鑒於美國反對他的區域主義主張，隻好被迫放棄英國的建議，接受了美國關於創立一個普遍性國際組織的草案。

至於中國，它是四大國中最弱和發言權最小的一個，其地位與其他三國相比有很大不同。但中國絕不是四大國中可有可無的成員。與其他三國相比，它有著自己的特點。中國是一個飽受列強侵略之苦的國家，第二次世界大戰又以日本侵略中國首開肇端；中國又是一貫堅持反對侵略戰爭、爭取民族獨立的國家，中國人民抗日戰爭對世界反法西斯戰爭做出了重大貢獻，中國作為四大盟國之一的地位，理應受到尊重。中國特別珍視國家主權和民族獨立，特別渴望國際和平與人類正義。“九·一八”事變後，當時的中國政府曾幻想循外交途徑，期待國聯能主持公道對日本加以製裁，結局卻讓中國大失所望。鑒於國聯難以製止侵略的教訓，故中國政府在1938年3月公布的《抗戰建國綱領》中，曾明確列入應“對於國際和平機構充實其權威”的條文，它旨在呼籲反侵略的國家能建立強有力的和權威性的國際組織。1942年1月1日《聯合國家宣言》簽署後，中國為加強反法西斯戰線和籌建戰後國際和平機構做出了很大努力。1943年3月，宋美齡在美國與霍普金斯會談時曾代表蔣介石表示，應由羅斯福總統領頭立即采取某種步驟以使四大國一起商討戰後的事務。同年4月，正在美國的宋子文與羅斯福會談時明確表示，丘吉爾首相主張歐、亞各設一地區理事會，實際上等於恢複強權政策，中國不能讚同。中國自開羅會議以後對籌建戰後國際組織提出的幾個方案都明確主張，戰後的和平機構應該是強有力的、永久的和普遍性的。中國對新國際組織的設想是從深受侵略之害、深遭國聯軟弱之苦的切身教訓中得出的

。因此它易於反映眾多弱小國家和民族的願望。當時中國所處的弱國地位，使它在籌建新國際組織中的作用受到很大局限，但中國的聲音也絕不是可有可無的，它有相當廣泛的代表性。

在這種背景下，大國帶著共同點和分歧點對未來國際組織開始進一步醞釀和協商，而促使它們走到一起並不斷取得進展的基本因素，並不像事後有些人總愛強調的那樣，是由於分歧的嚴重，恰恰相反，乃是由於共同點大於分歧點。

（三）從莫斯科《四國宣言》到德黑蘭會議

到1943年下半年，戰爭形勢出現了有利於盟國的戰略性轉折，勝利曙光在望。這時安排戰後世界的問題變得日益緊迫，盟國為籌建新國際組織的工作大大加快了步伐。當年10月，蘇、美、英三外長在莫斯科舉行會議，其主要任務之一是要討論和簽署由美國提出、並已取得英國讚同的《關於普遍安全的宣言草案》。會議曾就究竟是簽署一個“三國宣言”或是“四國宣言”的問題，進行過很大爭論，最後達成了一致意見。

由中、美、蘇、英四國政府簽署了《關於普遍安全的宣言》，四國政府明確宣布：“它們承認有必要在盡速可行的日期，根據一切愛好和平國家主權平等的原則，建立一個普遍性的國際組織，所有這些國家無論大小，均得加入為會員國，以維護國際和平與安全。”中、美、蘇、英四國宣言勾畫出了新國際組織的輪廓。即：第一，建立一個普遍性的國際組織，凡一切愛好和平的國家，不論大小，均可加入；第二，未來組織的基礎是根據國家主權平等原則；第三，未來組織的宗旨是維持國際和平與安全。最後，四國不僅向世界首次宣布要建立一個新的國際組織，而且還對要在“盡速可行”的時間內建立這一新的國際組織正式承擔了義務，從而也表明了四國將在其中所處的特殊地位。此外，依宣言的第五項，四國同意“為維持國際和平與安全起見，在法律與秩序重建及普遍安全製度創立以前，各國將彼此磋商，並於必要時與聯合國家中其他國家磋商，以便代表國際社會采取共同行動”。這一項後經舊金山會議采納，訂入會議簽署的《臨時規章》中。

莫斯科會議簽署的《四國宣言》邁出了籌建新國際組織的關鍵性一步。赫爾回到華盛頓，在美國參眾兩院聯席會議上的演說中指出：“蘇聯、英國、美國和中國已為戰後世界的合作奠定了基礎，這種合作的目的在於使所有熱愛和平的國家，不論大小，都能在和平與安全中生存，都能維護文明生活的各種自由與各種權利，並享受多方麵的機會和便利以取得經濟、社會和精神進步。在目前的大戰中以及在戰勝軸心國以後的和平時期，世界上再也沒有別的重要國家像我們這樣休戚與共了。”

隨後，在1943年11月下旬，中國、美國、英國和蘇聯四國首腦又先後在開羅會議和德黑蘭會議上，就新組織的總體設想和框架結構原則性地交換了意見，並取得了進展。

開羅會議期間，蔣介石曾為建立戰後強有力的國際和平機構問題，分別與羅斯福和丘吉爾交換過意見，強烈希望莫斯科《四國宣言》能早日具體化。蔣、羅二人的討論甚為和諧與融洽。羅斯福提出，中國應取得它作為四強之一的國際地位，“並以平等的地位參加四強小組機構並參與製定該機構的一切決定”。蔣介石表示：“中國將欣然參加四強的一切機構和參與製定決定。”中國代表團為參加開羅會議事先擬定了問題草案，其中一項是“關於設立四國機構或聯合國機構問題”。內容有：第一，在聯合國總機構未能設置以前，應由美、英、蘇、中四國及早成立四國機構，以便協商關於《四國宣言》所規定之事項。第二，上述四國機構之經常機關設於華盛頓，但有時亦可在倫敦、重慶或莫斯科開會。第三，四國機構應負籌設聯合國總機構之責。第四，聯合國總機構之組織，中國政府讚同美政府所擬議由11國組成一個執行機關，由美、英、蘇、中四國任主席團之辦法。上述中國代表團提出的意見對聯合國的籌建是很有價值的。

在德黑蘭會議上，英、美、蘇政府首腦就國際組織問題詳細地交換過意見，羅斯福向斯大林闡述了他的“四警察”的設想。斯大林十分讚同羅斯福關於未來組織應是世界性而不僅僅是地區性的意見，並提出他的一些初步想法。12月1日，三國政府首腦發表了《德黑蘭宣言》，向世界宣告，盟國負有至高無上的責任，是要創造一種和平，以“在今後許多世代中，排除戰爭的災難和恐怖”, “我們將力求所有大小國家的合作和積極參加，那些國家的人民，就和我們本國的人民一樣，都是全心全意抱著消除暴政和奴役、迫害和壓製的熱忱。我們將歡迎他們，聽他們抉擇，到一個全世界民主國家的大家庭裏來”。

羅斯福在談到開羅和德黑蘭這兩次會議時說，他與三大國領導人討論的是國際關係中的大的主要目標。他認為：“英國、蘇聯、中國和美國及其盟國，代表了全世界3/4以上的人口，隻要這四個軍事大國團結一致，決心維護和平，就不會出現一個侵略國再次發動世界大戰的可能。”羅斯福的這番話在相當程度上反映了四大國當時對戰後世界的設想。德黑蘭會議後，美國政府把盡快建立新的國際組織作為美國對外政策的重要目標。

（本章完）