第四篇 以法治思維和法治方式反腐_堅持用法治思維法治方式反腐敗
堅持用法治思維法治方式反腐敗
邵景均
邵景均 中共中央紀律檢查委員會研究室原副局級紀律檢查員、監察部監察專員。國務院批準的政府特殊津貼獲得者，全國哲學社會科學規劃學科評議組成員，中央組織部特約評論員，《人民日報》特約高級編輯，國家行政學院兼職教授，中國行政管理學會常務理事，中國領導科學研究會學術委員會副主任。
黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》，提出了全麵推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則和一係列重要舉措，是新時期加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，也為正確開展反腐敗鬥爭指明了方向。十八屆中央紀委四次全會，根據黨的十八屆四中全會精神，就當前全麵推進依法治國、深入開展黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，提出了一係列重要思想和舉措。當前，深入貫徹落實黨的十八屆四中全會和十八屆中央紀委四次全會關於黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的重要精神，總的要求是堅持用法治思維法治方式反對腐敗。
一、堅持依法治國是解決腐敗問題的必由之路
一般來說，造成目前這種腐敗易發多發狀況的原因是多方麵、多層次的。在如何反腐敗的問題上，不應“就腐敗講反腐敗”，而必須著眼於社會的整體進步和全麵發展，從治標與治本、懲治與預防兩個方麵做出努力，尤其應注重治本，注重預防，注重解決“腐敗基因”，但當務之急、治本之策，是堅持依法治國，把權力裝進法治的籠子裏。
第一，依靠法治解決腐敗問題，是改革開放以來中國共產黨的一貫思想和成功實踐。
1980年，鄧小平總結“**”的教訓，深刻地指出：“製度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”, “公民在法律和製度麵前人人平等，黨員在黨章和黨紀麵前人人平等。人人有依法規定的平等權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法。不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許幹擾法律的實施，任何犯了法的都不能逍遙法外。誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人幹擾黨紀的執行，不許任何違反黨紀的人逍遙於紀律製裁之外。隻有真正堅決地做到了這些，才能徹底解決好特權和違法亂紀的問題。”1985年，鄧小平指出，解決貪汙腐化和濫用權力的問題主要通過兩個手段，“一個是教育，一個是法律”。1992年他在南巡講話中再次提出，廉政建設“還是要靠法製，搞法製靠得住些”。至此，形成了鄧小平“廉政建設要靠法製”的完整思想。
2000年12月，江澤民在中央紀委第五次全體會議上提出：“反腐倡廉工作要逐步實現製度化、法製化。”黨的十五屆五中全會提出：“健全依法行使權力的製約機製，加強對權力運行的監督，使廉政建設法製化”。2005年，胡錦濤在十六屆中央紀委第五次全會上指出，“必須繼續在完善製度上下功夫，推進反腐倡廉工作的製度化、法製化，發揮法規製度的規範和保障作用”。
習近平任總書記後，第一次到中央紀委全會上講話，就提出“善於用法治思維和法治方式反對腐敗”。他說：“要堅持黨紀國法麵前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息。要繼續全麵加強懲治和預防腐敗體係建設，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，健全權力運行製約和監督體係，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規製度建設，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。要加強對權力運行的製約和監督，把權力關進製度的籠子裏，形成不敢腐的懲戒機製、不能腐的防範機製、不易腐的保障機製。各級領導幹部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責並自覺接受人民監督。”
正是在這一係列思想的指引下，我國的依法依紀反腐敗取得了很好成效。實踐證明，堅持依法治國，就能夠逐漸地解決好腐敗問題。
第二，依靠法治解決腐敗問題，是現階段深入開展反腐倡廉建設的迫切需要。
十八大以來，黨中央堅持從嚴治黨的方針，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導幹部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，取得了全黨全社會公認的巨大成效。但現實的情況仍如王岐山在中央紀委四次全會所說：“在如此高壓態勢下，仍有一些黨員幹部不收手，甚至變本加厲，有些地方甚至出現‘塌方式腐敗’，令人觸目驚心！”
2014年10月公布的中央巡視組的巡視情況表明，當前腐敗現象依然嚴重，反腐敗形勢依然嚴峻。如，赴黑龍江省的巡視組指出：“沒能形成懲治腐敗的高壓態勢。一些地方買官賣官問題較為突出；有的地方和單位黨政一把手連續犯案，農墾、森工、煤炭係統及工程建設、房地產開發領域違紀違法案件頻發；一些領導幹部官商勾結，權錢權色交易問題較為突出，有的賤賣國有資產、向關係人輸送巨額利益，有的親屬子女在其管轄範圍內經商辦企業謀利，有的生活腐化、為情婦經商謀利提供方便，有的利用婚喪嫁娶和親屬生病收禮斂財。在執行政治和組織紀律方麵，存在重人情、拉關係、不講原則的風氣。”赴上海市的巡視組指出：“少數領導幹部配偶子女在其管轄範圍內經商辦企業，群眾對個別領導幹部的配偶子女倚仗其權力謀取巨額利益反映強烈；文廣係統有的單位存在利益輸送等問題，醫療衛生、國有企業、土地出讓、工程建設、科技等領域和部門腐敗案件高發。”赴江蘇省的巡視組指出：“腐敗問題多層次、多領域、廣覆蓋，表現形式隱蔽化、智能化、多樣化；基層權力尋租機會較多、空間較大，‘能人腐敗’問題突出；一些領導幹部與老板之間保持相對穩定的關係圈子，進行封閉式權錢交易；腐敗幹部普遍存在權色交易問題，生活腐化與經濟腐敗互為因果，如影隨形。”
為什麽有這麽嚴重的腐敗問題逐步被發現？一個基本原因，就是王岐山同誌講的，“有的領導幹部根本不學黨規黨紀，不知法律法規，無視規矩、不講廉恥，根本不把黨紀國法當回事，毫無戒懼之心”。另一個基本原因，則是法治欠缺，沒有把權力裝到法治的籠子裏。所以，解決當前的嚴重腐敗問題，必須全麵推進依法治國。
第三，依靠法治解決腐敗問題是人類文明的優秀成果，應借鑒吸收。
自進入階級社會以來，廉與貪就是一個恒久話題。以人民群眾為主體的推動社會進步的正義力量，總是要與貪汙腐敗現象做鬥爭。不論是中國還是外國，反腐、廉政的
呼聲始終不絕於耳。在反腐敗的社會實踐中，人們逐漸摸索出了一些規律性的東西，其中重要成果之一，就是依靠法治進行廉政建設。廉政建設和反腐敗要靠法治，不是哪個階級、哪個國家所特有的，而是人類共同的財富，是廉政建設應該遵循的普遍原則。
據“透明國際”調查，當今世界比較廉潔的那些國家，都是高度重視反腐敗法製建設的國家。在法治背景下“係統反腐”，建設係統的法律製度，是當今世界反腐倡廉的總趨勢。那些比較廉潔的國家在反腐倡廉製度建設方麵，堅持從腐敗現象發生的經濟、政治、文化、社會原因入手，從宏觀上、戰略上進行總體設計；堅持統籌兼顧的原則，使多方麵的製度緊密配合、環環相扣，不留製度死角，綜合發揮作用；堅持通過廉政文化建設和加強社會監管等多方麵舉措，確保各項法律製度得到有效落實。例如：
進行反腐敗立法。主要有預防性的廉政規範立法與懲治性的反腐立法。前者如美國的“從政道德法”，英國的“榮譽法典”“防腐敗法”等；後者如美國的“1977年涉外賄賂法”，德國的“利益法”“回扣法”等。這些法律規定，公務員禁止經商，禁止接受禮品，限製兼職，實行回避製度等。
實行透明政治的法律製度。早在1776年，瑞典就開放了政府記錄，供民眾查詢。美國製定了“情報自由法”“聯邦行政程序法”等。1976年美國通過的“陽光下政府法”規定，聯邦政府的50個機構和委員會的會議必須公開舉行，應律師的請求根據法律許可而舉行的秘密會議除外；美國的媒體也可幾乎無限度地報道所有的人物和事件，以滿足公眾的知情權。
實行新聞監督的法律製度。通過自主的新聞報道、轉播、調查、評論等，使各級官員的權力運行暴露在眾目睽睽之下。尼克鬆總統曾抱怨，即使換一把椅子，也得小心翼翼，以免被新聞界抓住口實。1971年《紐約時報》連載美國卷入越戰的文件，尼克鬆總統以涉及國家機密為由要求停止連載，但《紐約時報》拒絕，官司一直打到最高法院。最後法院裁決，總統敗訴，報紙繼續連載。1972年水門事件時，《華盛頓郵報》記者深入調查，尼克鬆總統威脅吊銷其所屬公司的營業執照，即使這樣，也沒能阻止報紙徹底地揭露醜聞。
建立嚴格追責的法律製度。這些國家反腐敗無禁區，通過落實彈劾製度、責任追究製度等，即使貴為總統的尼克鬆、克林頓，也免不了尷尬甚至下台的命運。
規範政黨籌款的法律製度。在實行政黨政治的西方發達國家，政黨如何籌款，是反腐敗的一個大問題。美國規定，個人向候選人捐款一次不得超過1000美元，一年不得超過2.5萬美元；候選人收到的捐款隻要超過200美元，就必須公布捐款者的姓名、住址、職業、捐款日期和數額；候選人的開支超過200美元的，也必須公布。德國、法國、瑞典等國則按照獲得選票的數量對政黨進行補貼。
實行政務官與事務官分開的現代公務員法律製度。西方國家克服了早年的恩賜官職製、政黨分肥製的弊端，逐步發展為如今的占職位少數的政務官由黨派輪流充任、占職位多數的事務官由考試錄用的製度。美國規定，政務官官職不得作為競選的許諾；事務官不受政務官更迭的影響，其升遷實行考績製，不犯過失即不得被解職。這些措施，都有力遏止了官員的結黨營私。
實行金融實名的法律製度。大多數發達國家都規定，存取款必須使用真實姓名。韓國1993年8月12日起實行實名製，同時清查匿名存款，韓兩位前總統全鬥煥、盧泰愚的巨額秘密資金案由此東窗事發。
實行集中采購、招標投標的法律製度。大部分西方國家解除了政府對企業的行政管製，減少了其對經濟的幹預，讓資源充分地市場化，這樣，從源頭上斷絕了錢權交易的機會。同時，政府對於辦公用品、軍火、市政建設、公共服務等，都實行集中采購、招標投標的製度。
實行司法監督的法律製度。西方國家司法權獨立行使，不受行政的幹預，能真正起到監督的作用。美國還設立了特別檢察官製度，可以對重大事件、對總統開展調查、檢控。
建立議會監督的法律製度。議會以立法權、重大決策審批權對行政進行監督。一些國家還在議會設立了監察專員製度，對政府的不良行政進行糾正，如瑞典設有新聞監察專員、警察監察專員等。
建立審計監督的法律製度。發達國家的審計部門要麽獨立於行政、立法、司法之外，如日本、德國；要麽隸屬於立法機構，如美國、英國；要麽隸屬於司法機構，如法國、西班牙。這樣有助於他們公正、獨立地進行審計。
建立內部監督的法律製度。許多國家有行政內部監督，如行政監察；立法內部監督，如美國眾議院的道德委員會、參議院的規範與品德特別委員會；司法內部監督，如美國的司法道德委員會。
建立公眾監督的法律製度。選民通過選舉、罷免等行為對行政官員、議員、黨派等進行選擇，公眾通過輿論、舉報、遊行、示威、罷工等揭露腐敗，調整政府的行為。
上述各國豐富的反腐敗法律製度建設和舉措，有力地保證了反腐敗鬥爭的成效。盡管我們不可能照抄照搬他們的做法，但這些做法確實能夠啟示我們如何加強反腐倡廉法律製度建設，如何在反腐倡廉建設中貫穿民主、法治、文明精神，從根本上推進我國的反腐倡廉建設。
為什麽法治能夠在廉政建設和反腐敗鬥爭中起到如此重要的作用？這是由國家治理的一般規律和法治所固有的內在本質決定的，它們都具有以下共同特性：
一是依據性。國家治理必須有章可循，而法製就是其可循之章。實現法製化就能夠克服人為因素的不確定性和主觀隨意性。
二是程序性。程序是法的精髓。國家治理在法的範圍內活動，就能夠克服管理的隨機性，防止管理者濫用權力。
三是規範性。通常情況下權力本身具有無限擴張的特性。隻有依靠法製的規範，才能夠限製權力的擴張，使管理者不至於以權謀私。
四是可控製性。法律和製度都具有強製性，這正是管理所需要的。依靠法製，既能夠控製被管理者，也能夠控製管理者，防止權力失控。
五是可重複性。在常態管理下，管理者掌握了法規製度，就是掌握了對可重複性事件的處理方法，這樣可以避免重複錯誤，降低管理成本，而這正是廉政本身的要求。
六是可持續性。可持續發展是現代社會發展的必然要求。隻要依靠具有長期性、根本性特點的法律製度，充分發揮其規範和約束的作用，就能夠使管理者樹立全局意識、未來意識，克服短期行
為。
法治不僅具有路徑的效力，更具有牽引的力量，發揮著引領和規範的雙重功能。因此，法治能夠起到防範、製約、監督和懲處腐敗行為的作用。法治不僅是廉政建設和反腐敗鬥爭的迫切需要，也是勤政、優政、治政的可靠保證。
二、當前運用法治思維法治方式反腐敗必須解決的幾個主要問題
根據我們黨的法治理論和廉政理論，運用法治解決腐敗問題的基本要求，就是在黨和國家廉政建設的基本方麵和主要環節上，都建立相應的法規、製度、體製和機製，保證國家機關及其工作人員所掌握的公共權力的授予和行使受到監督、製約和規範，教育和培養國家工作人員崇高的從政道德素質，促進其清正廉潔，保證及時揭露和依法懲處腐敗行為。當前應做好以下工作：
第一，建立一套符合中國國情的健全的廉政法律體係和黨內法規製度體係。
建立完善的廉政法律體係，是運用法治思維法治方式反腐敗的前提和基礎。無論是對公權力的授予、行使和監督、製約，還是對腐敗行為的懲治、預防腐敗的各種措施，都要以國家法律為最終保證。應通過完善立法，形成一整套內容詳實、形式科學、門類齊全、體係嚴謹的廉政建設法律體係。當前，應按照十二屆全國人大三次會議關於推進反腐敗國家立法的重要決策，尤其應製訂一部權威的、管總的《廉政法》（或者叫《反腐敗法》），使廉政建設、反腐敗鬥爭的各個方麵和主要環節都有法可依。
黨規黨紀是管黨、治黨、建設黨，也是反腐敗的重要法寶。王岐山同誌指出：“擁有一套完整的黨內法規是我們黨的一大政治優勢。”經過近百年的實踐探索，我們黨已經形成了包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則在內的黨內法規製度體係。但我們還必須與時俱進，應立足當前、著眼長遠，統籌推進黨內法規製度建設，確保到建黨100周年時，建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規製度體係，應將黨的紀律檢查體製改革的實踐成果固化為製度。當前應修訂《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若幹準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例（試行）》等，不斷完善黨風廉政建設和反腐敗工作相關的黨規黨紀。
第二，建立一套完善的體製機製，保證權力的授予和運行受到必要的監督製約。
運用法治思維法治方式反腐敗的關鍵，就是通過改革和創新體製、機製，進一步細化和完善監督製約規範。要通過加強黨內監督、法律監督、群眾監督等，建立健全依法行使權力的製約機製和監督機製。關鍵要加強對領導幹部的監督，保證他們正確運用手中的權力。要通過努力，加強對權力運行的製約和監督，把權力關進製度的籠子裏，盡快建立包括不敢腐的懲戒機製、不能腐的防範機製、不易腐的保障機製在內的完備的製度體係。
第三，健全有足夠權能的執紀執法機構，並保障其保廉懲腐的職能不受隨意幹預。
全麵推進依法治國，深入開展反腐敗鬥爭，需要精幹、統一、高效並相對獨立的、權威的執紀執法機構體係，專司廉政建設和反腐敗的預防、監督、教育、懲處等職能。應通過黨內法規和國家法律明確規定執紀執法機構的地位、作用、職責、權力和基本工作手段等，保證其可以采取各種法律法規授予的和允許的手段對國家機關及工作人員進行監督、檢查、懲處。
一方麵，這要求建設高素質的法治專門隊伍。抓住立法、執法、司法機關各級領導班子建設這個關鍵，把善於運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來。推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。
另一方麵，各級紀檢監察機關應按照全麵推進依法治國的要求，深化轉職能、轉方式、轉作風，聚焦中心任務，深入推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭。有權必有責、責任要擔當。要深入推進黨的紀律檢查體製改革，緊緊抓住落實黨風廉政建設主體責任這個“牛鼻子”，強化“兩個責任”，深化組織和製度創新，不斷完善黨內監督。廣大紀檢監察幹部要心存敬畏和戒懼，做遵紀守法的表率，自覺執行和維護黨的各項紀律。要強化自身監督，堅決查處紀檢監察幹部違紀違法案件，防止“燈下黑”，打造一支忠誠、幹淨、擔當的紀檢監察幹部隊伍。
第四，及時揭露並依法查處各種違法違紀行為，切實做到執法必嚴、違法必究，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。
通過國家法律和黨內法規的有效實施，保證能夠及時發現、揭露並依法依紀嚴厲懲治各種腐敗行為，是運用法治思維法治方式反腐敗，最終使腐敗分子不能逃脫黨紀國法製裁的基本途徑。要依法狠狠打擊腐敗分子，使各級領導幹部充分認識到腐敗是“高風險”“高成本”和“無收益”“負收益”的行為，最大限度地遏製腐敗現象的滋生和蔓延。當前，黨中央已經橫下一條心，一定要遏製住腐敗蔓延勢頭。各級黨組織和政府必須保持高壓態勢，以零容忍態度懲治腐敗，重點查處十八大後不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導幹部。要通過“治病樹、拔爛樹”，強化“不敢腐”的氛圍。
第五，加強法治教育，增強法治觀念，提高法治素養。
增強全體公民和國家工作人員的法治觀念，提高幹部群眾的法治素養，是運用法治思維法治方式反腐敗的根本。推進依法治國，堅持依法依紀反腐敗，最重要也最難的，是讓法治被信仰，提高全民、首先是黨和政府的法治素養。一個13億人口的大國，不可能僅僅靠法律來治理，需要法律和道德共同發揮作用。法律法規再健全、體係再完備，最終還要靠人來執行。領導幹部一旦在道德上出問題，必然導致綱紀鬆弛、法令不行。我們的一切權力來自人民、源自法授。這就要求所有領導幹部和國家機關工作人員，能夠自覺地敬畏法律，把法治內化於心，努力用法治思維思考問題、用法治方法解決問題。通過法治教育，一方麵，培養國家工作人員高尚的從政道德素質，使廉潔從政和依法行政成為其發自內心的自覺行動；另一方麵，增強公民的依法監督的自覺性和能力，實現對國家機關及其工作人員的有效監督。深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。各級領導幹部應帶頭遵守憲法和法律，不斷提高法治意識和依法行政能力，用法治引領改革發展破障闖關、推動民生改善和社會公正。努力以法治凝聚改革共識、規範發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。
（本章完）