第四篇 以法治思維和法治方式反腐_加強反腐敗國家立法

加強反腐敗國家立法

吳建雄

吳建雄 湖南津市人，法學博士，湘潭大學法學院教授、博士生導師，中國反腐敗司法研究中心主任。出版著作《科學發展視域下的中國二元司法模式研究》（法律出版社）等。

加強反腐敗國家立法是全麵推進依法治國的必然要求，也是反腐敗鬥爭深入發展的必然要求。從目前國家反腐立法的情況看，最大的弊端是將腐敗犯罪的法律規定設置在普通刑事法典之中，難以全麵體現權力侵害為特征的腐敗犯罪刑事司法的特殊性，不能充分體現法治反腐的客觀要求，以致反腐敗司法資源不足，效能不高，成為製約反腐敗法律治理的重要瓶頸。現就加強反腐敗國家立法提出如下思考。

現行反腐敗國家立法的不足與滯後

現行反腐敗國家立法未能充分體現反腐敗鬥爭特點與規律。修改後的刑訴法雖然從總體上體現了法治建設的文明進步，但就懲治職務犯罪而言卻並非如此。建立在普通刑事訴訟基礎上的司法程序規範，雖然在一定程度上兼顧了職務犯罪的特殊性，但難以全麵、準確體現職務犯罪高智能、高隱秘性和懲治工作的特殊規律。普通刑事訴訟奉行謙抑、寬緩、非監禁化；職務犯罪刑事訴訟則應秉承從重從嚴，堅決打擊的理念，這是國人和全球共識。而且，普通刑事訴訟與職務犯罪刑事訴訟價值目標不盡相同。刑事訴訟打擊犯罪與保障人權的雙重價值目標，不能完整體現懲治職務犯罪所特有的規範公共權力的核心價值，模糊了保持反腐敗高壓態勢的政治意旨。

反腐敗鬥爭的有效機製未得到立法確認。反腐敗刑事司法在實踐中以初查為基礎，偵查為主導，起訴為關鍵，審判為終局，執行為依歸；實行初查環節紀檢監察與檢察配合製約，偵查環節上下級檢察院層級製約，起訴環節偵查與起訴流程製約，審判環節檢察與法院監督製約，執行環節審判、監獄、檢察三機關監督製約的運行格局。其基本符合反腐敗鬥爭規律，但由於未得到立法確認，這一保持反腐敗高壓態勢的重要組織基礎缺乏足夠的正當性。

現行刑事司法製度實行腐敗犯罪與普通犯罪相同的證據標準，使反腐查案阻力增大。腐敗犯罪案件很少留有犯罪現場，腐敗證據極易被轉移、掩飾、銷毀，難以偵控獲取，因此，腐敗犯罪的證明標準低於普通刑事案件是國際通例。但修改後刑訴法在證據要求上，將腐敗案件與普通刑事案件不加區分地采用了較高標準。《聯合國反腐敗公約》規定，對於在犯罪偵查或起訴中提供實質性配合的被告人，各締約國應當考慮“在適當情況下減輕處罰”或者“不予起訴”，允許以不起訴為條件促使被告人自證其罪並提供其他同案被告的犯罪證據。而我國刑法和刑事訴訟法未能做到有效銜接，特別是新刑事訴訟法將不能要求被告人自證其罪作為通行規定，增加了職務犯罪被告人“坦白從寬”的心理障礙。

由於立法的滯後和疏漏，一些在反腐查案中實際運用的有效措施和初查模式等長期受到質疑，一些群眾投訴因法律“門檻”過高而不得不轉向求助於網絡曝光，一些受到黨紀政紀處置後移交司法機關的重要案件經“運作”至證據發生變化而得到“平反”，一些被判處刑罰的職務犯罪分子通過各種關係以“合法”理由逍遙監外，等等。

建立反腐敗單行刑事法律製度的立法建議

改革開放以來反腐敗鬥爭的經驗證明，保持反腐敗高壓態勢必須在堅持我國反腐敗領導體製和工作機製的基礎上，以反腐敗行政執紀為先導，以反腐敗刑事司法為保障，實行行政執紀與刑事司法的有機銜接和協同作戰。在當下行政執紀建設走向製度化、科學化的同時，大力加強反腐敗刑事司法單行製度建設，以實現反腐敗行政執紀建設與刑事司法建設的協調發展。用單行法律製度規製腐敗行為，也是世界各國的主要模式。

構建單行反腐敗刑事司法製度，突破普通刑事訴訟司法觀念。普通刑事訴訟司法觀念就是認為職務犯罪與非職務犯罪都是犯罪，其刑事評價和司法處置具有一致性和不可分性，從而忽視了職務犯罪主體身份的特殊性和犯罪手段的隱蔽性。這是導致反腐敗刑事司法指導思想偏差的症結所在。隻有構建以監督公共權力、維護國家政治清明為目的的反腐敗刑事司法製度，才能從法律上確認職務犯罪刑事司法與普通犯罪刑事司法是發生在兩個不同場域的訴訟活動。前者是對國家權力進行製約和監督的行為，後者是維護社會秩序的國家管理行為。作為國家管理行為的刑事司法，必須堅持公檢法相互配合和製約的憲法原則；而職務犯罪刑事司法則是由檢察機關法律監督性質衍生的特定程序實施。隻有將國家工作人員與非國家工作人員兩類責任義務不同的案件分別交由檢察院和公安機關辦理，並施用不同的程序規範，才具有實質上的正當性和平等性。

遵循反腐敗鬥爭規律，明確懲治職務犯罪的訴訟理念、價值目標和運行機製。反腐敗刑事司法製度建設在司法理念上要秉承從重從嚴方針，堅持“一要堅決，二要慎重，三要務必搞準”的原則，在訴訟目標上要確立反腐敗刑事司法的三重價值：一是直接價值目標，即打擊犯罪；二是核心價值目標，即反腐倡廉；三是根本價值目標，即保障人權（人民主權）。在司法運行上，可考慮實行紀檢監察、檢察、法院三機關各負其責、相互製約、相互配合的工作機製。在強製措施、證據采信、律師會見、辯訴交易等程序設計上，可考慮職務犯罪主體身份的特殊性和高智能、高隱秘特點，做出不同於普通刑事犯罪的特殊規定。

完善反腐敗刑事司法製度規範，實現與國際反腐敗公約的有效銜接。但從總體上看，一些關鍵性、瓶頸性問題進展遲緩。如腐敗犯罪的證明標準問題、建立汙點證人與辯訴交易製度問題、特殊偵查手段的執法主體問題、境外腐敗資產追回問題、反腐敗刑事司法國際協作問題等等，由於受普通刑事訴訟理念、原則和內容的局限，均存在運行機理上的“梗阻”。因此，完善反腐敗刑事司法製度設計，要實現與國際反腐敗公約有效銜接。

建立反腐敗刑事司法製度，適應反腐倡廉建設深入發展。目前我國以廉政文化建設、廉政教育建設、廉政製度建設等為主要內容的反腐倡廉建設正風生水起，勢頭強勁。作為反腐敗鬥爭的最前沿、對職務違法違紀行為進行紀律評價和黨政紀處分的反腐敗紀律建設，正在走向製度化和科學化，並成為全黨和全國人民關注的焦點。作為對職務犯罪進行刑事評價和司法處置的反腐敗法律製度建設，雖有重要進展，卻與反腐倡廉建設的要求不相適應。因此，反腐敗刑事司法製度要跟進正在科學發展的反腐倡廉建設。

建立反腐敗刑事司法製度，加強與之相適應的理論體係建設。黨的十七大以來，懲治職務犯罪刑事司法力度加大，領域拓展，質量水平不斷提高，但這方麵理論與實踐嚴重脫節。除職務犯罪偵查、預防理論研究在檢察係統有所開展外，起訴、審判、執行等司法活動均建立在一般刑事訴訟理論基礎之上，職務犯罪刑事司法的概念、內涵、範疇、原則等均處於“空白地帶”。同時，經濟全球化深入發展，腐敗犯罪日益呈現出有組織、跨區域的特點，反腐敗司法麵臨一係列新情況新問題。如：完善刑事司法與行政執法、紀檢監察案件移送和證據轉換機製；正確區分改革探索中工作失誤與違法犯罪，合法的勞動、投資收入與違法所得等罪與非罪的界限等，都有賴於反腐敗刑事司法理論支撐和法理學、政治學、經濟學、偵查學和國際司法等多學科的智力支持，從而形成新的法律資源。

反腐時評

■ 追責的紅線不容逾越

領導幹部幹預司法插手具體案件處理，是影響司法公正的痼疾。長期以來，有些領導幹部打著公共利益的旗號，披著領導機關的外衣，依賴控製司法機關人、財、物、票的特別優勢，明目張膽幹預司法活動，插手具體案件處理，製造了大量不公正裁判和冤假錯案，不僅侵害了當事人的合法權益，也嚴重傷害了司法公信力，損害了人民對司法的信賴。

為防止領導幹部幹預司法活動，排除司法審判和檢察工作中的地方保護，確保司法機關依法獨立公正行使審判權和檢察權，四中全會提出要建立領導幹部幹預司法活動插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究製度。落實這項製度，必須明確承擔記錄、通報和責任追究職能的相應機構和人員，記錄的形式，通報的範圍和方式，責任追究的方式和程序等問題。

就法官審理案件而言，因所有幹預司法活動和插手具體案件處理的意見最終都要通過主審法官或者合議庭成員才能產生效果，因此，主審法官負有記錄的法定義務。如果案件承辦法官受到幹預或有人打了招呼、批了“條子”，他有責任將有關的幹預、插手的情形和內容記錄下來，並且將其入卷，而且這些記錄應當進入可供律師查閱的外卷。如果法官擔心記錄入卷招致領導不滿或者打擊報複而不敢記錄，未能將其記錄入卷，那麽，法官就構成失職瀆職，要為此承擔責任。特別是在其辦理的案件因領導幹部幹預最終形成冤假錯案的，法官也難辭其咎。假設法官履行了記錄及入卷的義務，即使發生錯案，也可以因此請求免責。當然，重要的是要通過此項製度設計，警示那些試圖幹預司法插手具體案件處理的領導幹部，使其麵對法律紅線不敢逾越、法律底線不敢觸碰。

如果領導幹部違反上述要求，通過各種形式幹預司法活動或者插手具體案件處理，那麽，在法官或者檢察官對幹預司法的行為做了記錄並且入卷後，一旦發現，就要通報和追究責任。當然，對於司法機關內部的工作人員的通報和責任追究，可以由司法機關實施。對於司法機關以外的領導幹部的幹預行為，應當按照幹部管理權限，由上級黨委和紀委負責查實後通報和追究責任，因為隻有上級黨委和紀委享有對幹預司法活動的領導幹部的問責權力。為此，建議盡快由中紀委、最高法和最高檢聯合發文，要求各級紀委對插手具體案件處理的領導幹部予以責任追究和通報。需要在文件中明確細化記錄、通報、責任追究的主體、條件、程序、範圍、對象等內容，便於操作執行。

當然，即使是在法院檢察院內部，任何人不能隨便打聽過問其他人正在辦理的案件，如果發生此類情形，也要由案件辦理者負責記錄，法院檢察院的監督係統負有通報和責任追究的職責。隻要法官檢察官做了記錄，法院檢察院內部的紀檢監察機關就可以在內部及時通報，如果此類過問幹預造成冤假錯案，必須追究幹預者和過問者的法律責任。（馬懷德）

■ 明晰公權邊界才能實現法治

黨的十八屆四中全會《決定》指出，必須以規範和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。這是四中全會的一大亮點，明確了依法治權在全麵推進依法治國總體部署中的地位。依法治權，首先是要做到明晰公權力邊界，才能使公權力在規定的範圍內運轉，不超出規定的界限。

權力是法律規定的，這為明晰公權邊界奠定了基礎。權為民所賦。根據馬克思主義權力觀，領導幹部手中的權力來自於人民通過法定方式的賦予，因而必須有法定邊界，不可逾越。習近平總書記曾多次強調，“把權力關進製度的籠子裏”，即是要求用國家法律設計劃定公權力的運行範圍，形成明確的權力清單和邊界。

在權力配置的意義上，公權力可以大致分為立法權、行政執法權和司法權。依據法律規定，每一種權力都有特定的行使範圍。一種權力不能越界到其他權力領域，更不能越界到社會自治領域。這是現代政治文明的基本要求之一，也是權力有效運行的重要條件之一。需要明確的是，這種權力的劃分和邊界的劃定，是根據權力的不同分工做出的，與西方的所謂“三權分立”有著本質的不同。在我國，立法、執法、司法等國家機關雖然分工不同、職責不同，但目標是完全一致的，都是在中國共產黨領導下，在各自職權範圍內獨立負責地進行工作。

四中全會根據我國的權力運行現狀，針對不同權力的邊界問題做了明確規定：在

立法權方麵，要明確立法權力邊界，從體製機製和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；在行政執法權方麵，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定，同時推行政府權力清單製度，堅決消除權力設租尋租空間；在司法權方麵，完善司法體製，推動實行審判權和執行權相分離的體製改革試點，同時改革司法機關人財物管理體製，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。

從本質上看，四中全會在明晰公權邊界方麵，主要是處理了兩對關係。一方麵，處理了權力與權利的關係。根據法治的理論，公權力存在的目的是為了維護人民權益，使公民合法權利有效地享有和行使。明晰公權力的界限，是保障公民合法權利的基本前提。從世界各國的法治經驗看，哪個國家的公權力越明晰越公開，哪個國家公民權利保障就越充分。因此，就我國當前而言，權力不介入社會自治領域，使市場在資源配置中起決定性作用，健全以公平為核心原則的產權保護製度，推進多層次多領域依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，就顯得尤為重要。

另一方麵，處理了不同權力之間的關係。立法權、行政執法權、司法權的理想狀態是各司其職，根據不同的權力指向在各自領域發揮獨特的作用。但是，理想狀態在現實中很難做到，尤其是正處於國家治理現代轉型的中國，更難做到。就我國當前而言，不同權力之間藩籬式的複雜關係，已經影響了權力的有效運轉，例如行政部門利益和地方保護主義影響立法，審判權和執行權不相分離，司法行政事務管理權和審判權、檢察權相互交錯，等等。因此，明晰不同權力之間的邊界，讓立法的歸立法，讓行政執法的歸行政執法，讓司法的歸司法，也十分重要。

明晰公權邊界，關鍵是要管住人。從權力屬性上看，公權力是中性的，非人格化的，其本身並沒有價值立場。但是，人都是主觀的，有自己的價值判斷和利益立場。由於人性的弱點，公權力的行使主體使得權力運行很容易偏離公益取向，超越法定的邊界。著名思想家孟德斯鳩就曾告誡：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”因此，各級領導幹部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，讓公權力在法定邊界內真正良性運轉。（石偉）

■ 讓反腐法製剛性運行

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要善於用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規製度建設，讓法律製度剛性運行。”十八屆四中全會在中央全會的層麵第一次專題研究全麵推進依法治國重大問題，開啟了依法推進國家治理體係和治理能力現代化的新時期，也預示著反腐作為加強黨的建設的重大工程，進入加強法治化的新階段。要大力推進反腐法治化，必須首先在反腐法製剛性運行上多下功夫。

剛性運行須強化依法反腐思維。法治思維主要是指想問題、作決策、辦事情過程中具有很強的法治觀念，法治原則、法學原理、法律製度、法律方法等在思維中有很強的約束力，是實施法治方式的思想基礎。長期以來，反腐敗作為我們黨的重要政治任務，主要采用的是黨紀、政紀和法紀等多元治理方式，因而無論在思想觀念、理論體係還是在立法、司法、執法實踐中，法治反腐都比較薄弱。雖然改革開放以來全社會的法製意識日益增強，但傳統的“人治”思想觀念依然根深蒂固，一旦遇到複雜問題或涉及個人利益，以言代法、權大於法、徇私枉法等現象就可能發生。黨的十八屆四中全會做出全麵推進依法治國的重大決策，這為加強依法反腐建設提供了空前的機遇和良好的環境。所以必須借助十八屆四中全會的東風，強化全黨和全國人民反腐的法治思維，把反腐工作納入依法治國的總體部署，將依法治國要求貫穿反腐工作的全過程和各方麵，堅持用法治思維、法治方式預防和懲治腐敗，不斷提高反腐工作的法治化水平。

剛性運行須完善反腐法製體係。要使反腐在法治軌道上運行，必須大力推進科學立法、民主立法，以憲法和黨章為依據，建立和完善一套功能齊全，立得穩、行得通、管得好，能夠適應黨的建設和國家發展需要的法律製度體係。包括製定國家反腐敗基本法，完善反腐敗行政法規、地方法規和行政規章等配套法規，從製度源頭上堵住或減少公權力尋租的可能。要突出重點，加強與反腐敗有關的行政、刑事和司法方麵的法律法規建設，完善客觀公正審判製度，建立行政違法責任追究製度。同時，健全黨內法規製定體製機製，以嚴於國家法律的標準加強黨內法規製度建設，形成配套完備的黨內法規製度體係。增強黨紀和國法雙軌反腐的法治新思維，強調依法反腐，並不意味著黨的紀律檢查部門可以弱化反腐職能，相反要積極與國家司法機關“雙軌”並進、分工配合，做好黨內法規和國家法律銜接，定期研究雙方需要共同解決的問題，整合各種反腐資源，提高反腐工作成效。

剛性運行須嚴格依法依紀反腐。強調讓反腐法律製度剛性運行，在很大程度上就是強調要嚴格依紀依法反腐。一方麵，要嚴格運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、幹部帶頭遵守黨紀國法。在懲治腐敗的問題上，要始終堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，堅持法律麵前人人平等，切實做到不管涉及什麽人，不論權力大小、職位高低，隻要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸。另一方麵，又要嚴格按照黨內法規、國家法律以及有關製度規定進行。要以事實為根據，以法律為準繩，堅持證據客觀與證據合法並重，切實提高證據的法律效力，同時注意維護被調查人的申辯權、申訴權、人身權、知情權、財產權等各項合法權利，努力使查處的每一起案件都成為客觀公正、令人包括腐敗分子信服、經得起曆史檢驗的鐵案。此外，還要加強對各級領導幹部和反腐工作人員依法反腐情況的監督檢查，把依法反腐納入政績考核指標體係，把能不能遵守法律、依法反腐作為考察幹部的重要內容，以此促進依法反腐觀念的增強和能力的提高，不斷推進反腐工作法治化的進程。（王金龍）

反腐觀點摘編

■ 反腐敗工作的法治思維

在全麵推進依法治國的大背景下，各級領導和幹部必須用法治思維規劃指導引領黨風廉政建設和反腐敗工作，並貫穿於各項工作、各類業務、各個環節的全過程，認真解決好與法治要求之間不相適應的突出矛盾和問題。

樹立法治至上理念

全麵推進依法治國，不僅成為全黨、全社會的共識，也已上升為黨和國家治國理政的堅強意誌，反腐法治化與國家法治化的路徑一致。國家的法治化，即國家權力全部納入法治軌道，就是把權力關進製度的籠子。

近年來，在健全國家懲治和預防腐敗體係方麵，國家先後製定和修改了刑法、刑事訴訟法、公務員法、反洗錢法、政府采購法等，這些法律從不同的角度對國家公職人員的行為進行了規範。各級領導和幹部，特別是作為從事紀檢監察工作的各級領導和幹部，應把法治作為一種精神信仰，作為一種價值追求，從更高方麵、更廣範疇、更深層次學習領會其精髓，掌握各類法紀條規，做到想問題、作決策、辦事情體現法治精神、貫徹法治精神，把“合不合法、合不合程序”作為一種思維習慣，敬畏法律、推崇法治、遵循法則。克服大而化之、粗枝大葉學法，避重就輕、利己主義用法，改頭換麵、降低標準執法的現象和問題。

審視十八大以來的反腐曆程，法治化是其最鮮明突出的特點。最有代表性的就是薄熙來一案的公開審理。縱觀其從開除黨籍、開除公職處分到移送司法機關依法處理，從依法指定管轄到公開透明審理，一直沿著法治軌道逐步推進，法治精神、法律原則、法律規範得到充分體現，其案情之重大、庭審之複雜、程序之透明，在我國依法治國曆程上都具有裏程碑意義。最大限度地實現了反腐敗工作的公開性和透明性，最大限度地保障了當事人的申訴權，最大限度地提升了公民的知情權。這不僅彰顯了我們黨反腐敗的基本思路，也是我國司法文明進步的有力體現，為全民普法上了一堂生動的法治建設公開課。

加快反腐立法進程

法製健全是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的前提和基礎。反腐立法一方麵要完善過去的一些法規，編嚴編密製度籠子。比如針對政府信息公開條例層級較低、效力不足，將其上升為信息公開法，加快權力公開、黨務公開的立法進程等。現行某些規範權力的黨內法規和行政規定，有的隻是原則性、價值性的倡導，缺乏實際操作性；有的無責任主體，有的無配套政策，有的無程序性規定；有的隻有禁止性規定和要求，缺乏明確具體的責任追究條款；有的現有黨內法規自由裁量權空間過大，既損害了法規的權威性、執行力，也不利於內部監督。再加上一些地方避重就輕、執法不嚴，對幹部腐敗行為以紀律責任替代法律責任，甚至對一些違紀問題采取“下不為例”的處理方式，更是縱容了一些人在製度規定麵前依然我行我素，在利益誘惑麵前鋌而走險的僥幸心理。

因此，要認真研究及時修改完善反腐敗法律，加大反腐敗的立法力度。針對全領域係統性的一些重大法律空白缺口，抓緊製定出台反腐敗法、公職人員財產申報法、國家機關編製法、重大決策程序法、行政組織法等法律，修改刑法以進一步加大對腐敗犯罪的懲罰力度，完善政府采購法、招投標法等相關法律，從製度源頭堵住或減少公權力尋租的可能。

在中央紀委層麵，可進一步加強頂層設計，加強工作業務程序銜接之間的立法，防止因為斷層和脫節而產生違法問題和辦案事故；結合公、檢、法、司等執法機關在反腐敗鬥爭中擔負的角色任務，加強與其之間工作運轉程序銜接之間的立法，實現法製化規範、程序化運作，防止交叉打架、重複勞動，使反腐敗的法律鏈條平穩延伸、無縫對接。

在地方層麵，進一步完善配套法規，特別是加強地方性法規建設。目前，有的地方根據本地區的具體情況和實際需要，出台了諸如網絡舉報監督、預防職務犯罪、機關效能建設、公車改革等黨風廉政建設和反腐敗的法紀條規，這在操作執行層麵反映出了良好效果和社會反響，應當認真進行總結宣傳，為國家立法積累經驗。

依法履職剛性運行

從事紀檢監察工作的各級領導和幹部要做到頭上有法紀、腳下有紅線，實現法紀落地、剛性運行。一方麵要頭腦清醒、擦亮眼睛，認清合情與合規之間的差距，合理與合法之間的鴻溝，不能空泛化、選擇性、生搬硬套落實運用法規條款；另一方麵要謹防用組織程序代替法律規範，用工作紀律代替法製規定，用領導意誌替代法紀要求的錯誤行為和現象。如近年來一些地方發生的查辦案件致人死亡的安全事故，就是相關辦案人員沒有按照法定權限和程序行使自己的權力釀成的惡果，法紀意識淡薄是釀成大禍的根源。因此，在紀檢監察各項核心工作業務的關鍵環節，都要抓好法律實施的監督，可探索引進第三方監督機製，將麵向社會聘請的廉政監督員進行培訓後上崗，履行社會監督職能，切實尊重和保障公民權利，保障被調查人的合法權益，使每一起案件的查辦和各項工作的開展都彰顯法治光芒，體現公平正義。

破解難題

近年來，各類涉法涉訴案件和影響社會發展穩定的群體性事件不斷增多，應認真梳理研究這些突出矛盾和問題，以問題為導向，以法治為統攬，以實踐為課堂，不斷強化各級領導和幹部運用法治思維解決現實問題的能力和水平。

針對當前突出存在的僅用黨紀而無法用法律規範的灰色地帶、法律法規滯後的問題，比如裸官、奢靡、兼職、紅包、“吃空餉”等，許多違反黨紀的行為在法律上尚無明文規定，這既是監督盲點，也是法律界定的難點。

比如，官員失聯事件成為社會熱點話題後，辦案保密規定與公眾知情權之間存在衝突與矛盾、實

施重處分對象申訴複議沒有第三方介入監督飽受社會詬病、黨外人士違紀違法行為采取措施手段受限等新情況、新問題，需要加強研究論證，傾聽各方意見，運用法治方式、法治手段，破解此類難題。如對外信息披露不暢通的問題，可以建立全天候網絡值班新聞發布製度，針對疑難信訪、申訴複議等問題，可探索吸納律師、司法、第三方組織參與，舉行公開聽證會，這不僅是對法治精神的弘揚實踐，也是對法治國家、法治社會建設的積極貢獻。（付靜）

■ 法治反腐的科學內涵和主要任務

法治反腐是指把反對腐敗納入法治的軌道，健全反腐敗法律製度，依法製約和監督公權力的行使，依法懲治腐敗分子。其基礎是健全反腐敗法律製度，核心是規範和製約公權力的行使，關鍵是完善權力公開製度和權力監督體係，重點是依法懲治腐敗分子。法律製度區別於其他製度的根本點在於，它是國家權力機關——人民代表大會製定，或者由人民代表大會授權的國家機關製定的，是以國家形式表現的人民意誌的集中體現。在諸多製度中，法律製度具有最高的權威性和最強的規範性，必須推進法治反腐。

解決好路徑問題。主要包括四個方麵：一是強化反腐敗的法治思維理念。要樹立法治觀念，運用法治思維，衝破傳統的思想觀念誤區，開啟法治反腐的思想“總閥門”。二是整合反腐敗的機構設置。可考慮對現有分散在紀檢監察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪汙賄賂局）等反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗相對獨立的專門機構。三是調整紀檢監察機關的職能定位。隨著反腐敗法律製度體係的建立和完善，應重新認識和確定紀檢監察機關的職能定位，紀檢機關集中精力管好黨紀，監察機關集中精力對政府部門進行監督檢查。這樣，紀檢監察機關就可以有更多的精力、力量和時間，統攬反腐敗工作全局、協調各方力量，凝聚全社會反腐敗的合力。四是規範社會反腐敗的秩序。要盡快製定網絡反腐等相關法律規定，將社會力量納入法治反腐軌道，形成反腐敗的正能量。

解決好法律製度問題。主要抓好四個方麵：一是盡快製定反腐敗法。十二屆人大已將反腐敗立法列入未來5年的立法規劃，明確了我國反腐敗立法的路徑和時間表。可按照先易後難、有序推進的原則，對腐敗問題易發多發領域以及社會領域，加快反腐敗的立法步伐。同時，可將一些經過長期實踐證明有效的預防和懲治腐敗的黨內和行政法規、規章製度上升為法律。二是完善配套法規。要處理好黨領導反腐敗與依法反腐敗的關係，通過法治方式，實現從嚴治黨。要強化黨內監督，製定和完善黨內法規，強化對黨的各級組織、黨員幹部的監督約束。要進一步完善各級政府及其職能部門工作職能、運行程序和監督機製等方麵的配套法規，糾正和處理有法不依、執法不嚴的行為。要進一步加強反腐敗的單行法律與條款的協調性、統一性，避免法律之間的相互衝突。三是加強地方性法規建設。除了法律、行政法規外，各地方應根據本行政區域的具體情況和實際需要，製定地方性反腐敗法規。四是與國際反腐敗公約相銜接，逐步建立國際司法和雙邊經濟合作中的法律法規。（樊得智）

■ 強化法律監督，遏製腐敗蔓延勢頭

檢察機關作為履行法律監督職能和偵查腐敗犯罪案件的專門機構，應該通過強化法律監督，為黨中央堅決遏製腐敗蔓延勢頭提供強有力的司法保障。

防止腐敗分子逃脫刑事追訴。由於立案是我國刑事訴訟的必經程序和入口，因此，立案是我國懲治腐敗犯罪的前提。如果沒有立案，即使存在嚴重的腐敗犯罪行為，腐敗分子也會因為無法進入刑事訴訟的視野而無法得到應有的刑事製裁。在這種情況下，嚴厲懲治腐敗和堅決遏製腐敗蔓延勢頭就會成為一句空話。盡管立案如此重要，但是在司法實踐中仍然存在有案不立的現象。尤其是某些檢察機關自偵部門為了謀取私利，甚至故意將舉報線索或者初查材料泄露出去，從而導致無法立案的惡果。為了防止腐敗分子逃脫應有的刑事製裁，我國檢察機關亟待加強立案監督，以便盡可能地將腐敗犯罪分子納入到檢察機關的刑事追訴之中。

例如，檢察機關自偵部門對腐敗犯罪案件的初查，應該向檢察機關偵查監督部門備案。如果自偵部門在初查之後不予立案，那麽應該向偵查監督部門說明情況。如果偵查監督部門認為案件應當立案，那麽應當建議自偵部門報請立案偵查。如果自偵部門沒有采納偵查監督部門的建議，那麽偵查監督部門應該報請檢察長決定。

提高腐敗犯罪案件追訴質量。偵查是我國懲治腐敗犯罪的基礎。盡管腐敗犯罪具有嚴重的社會危害後果，但是我們對腐敗犯罪案件的懲治必須依賴於強有力的證據。如果偵查機關無法收集足夠的證據或者查明腐敗犯罪事實，就會影響到對腐敗犯罪行為的起訴和審判。盡管隨著我國檢察製度改革的不斷深化，我國檢察機關自偵部門的偵查水平已經有了很大提高，但是自偵部門仍然沒有從根本上改變由供到證的偵查模式。而這種落後的偵查模式不僅難以適應我國刑事司法製度不斷變革的發展需要，而且給起訴部門的刑事指控帶來許多負麵的影響。這是因為，對犯罪嫌疑人口供的過分依賴往往容易滋生刑訊逼供問題。而在屈打成招的情況下，這種偵查模式不僅容易產生冤假錯案，而且會對腐敗犯罪案件的追訴質量造成致命威脅。

畢竟，在我國非法證據排除規則日臻完善、而辯護方越來越多地向法院申請排除非法口供的情況下，起訴部門很難依賴那些受到辯護方強烈質疑的非法供述作為指控犯罪的基礎。為了提高腐敗犯罪案件的起訴質量，順利地將腐敗犯罪分子繩之以法，檢察機關偵查監督部門或者起訴部門亟待加強對自偵部門偵查活動的監督。例如，為了增強監督效果和提高證據的質量，偵查監督部門或者起訴部門可以適當提前介入自偵部門的偵查活動。再如，為了在法庭審判過程中有效應對被告人以刑訊逼供為由的翻供或者辯護律師的非法證據排除申請，起訴部門應該加強對偵查訊問錄音錄像和訊問筆錄的審查和監督。對於存在問題的訊問筆錄和偵查訊問錄音錄像，應該責令自偵部門做出合理的解釋或者加以補救。

適當控製腐敗犯罪案件不起訴適用率高的狀況。起訴是銜接偵查和審判的橋梁。起訴部門通過審查案件，可以發現自偵部門的偵查活動存在的問題和缺陷，從而加以適當的補救。在審查起訴之後，檢察機關憑借其自由裁量權將符合起訴條件的腐敗犯罪案件及時交付法庭審判，而對於不符合起訴條件的腐敗犯罪案件做出不起訴的決定。從理論上講，不起訴製度作為寬嚴相濟刑事政策的一種重要體現，不僅有助於保障無辜或者罪行非常輕微的犯罪嫌疑人早日擺脫刑事訴訟之苦和回歸社會，而且有助於節約刑事司法資源，提高刑事司法效率。但是，這並不意味著不起訴適用的案件越多越好。尤其是在黨中央強調堅決有力懲治腐敗、堅持“老虎”“蒼蠅”一起打的情況下，不起訴在腐敗犯罪案件中的適用應該有所節製。

同普通犯罪案件相比，我國腐敗犯罪案件不起訴的適用比例偏高。盡管腐敗犯罪案件不起訴適用率高與偵查質量具有一定關聯，但是起訴部門的審查起訴缺乏有效監督也是一個不可或缺的重要因素。有鑒於此，為了體現“老虎”“蒼蠅”一起打的精神，我國檢察機關應該加強對審查起訴的法律監督，適當控製腐敗犯罪案件的不起訴適用率。例如，各級人民檢察院對腐敗犯罪案件做出不起訴決定時，應該上報上級人民檢察院備案。如果上級人民檢察院認為下級人民檢察院的不起訴決定有錯誤，可以責令其予以糾正。

提升腐敗犯罪成本。無論是從經濟學而言還是從刑法學而言，提升腐敗成本都是遏製腐敗行為必不可少的重要環節。從經濟學的角度而言，腐敗行為是腐敗分子理性選擇的結果。也就是說，當腐敗收益遠遠超過腐敗成本時，潛在的腐敗分子鋌而走險的概率就會非常高。這意味著，要想遏製腐敗行為，必須通過嚴厲懲治腐敗使腐敗成本超過腐敗收益。就刑法學來說，嚴厲懲治腐敗行為，既可以起到剝奪腐敗犯罪分子再犯的特殊預防作用，也可以起到震懾潛在腐敗分子的預防功效。

顯而易見，法院對腐敗犯罪分子的刑事製裁既是嚴厲懲治腐敗犯罪行為的有效手段，也是提高腐敗成本的理想途徑。但是從近年來的司法實踐來看，對腐敗犯罪案件的刑事製裁力度有所欠缺。有鑒於此，為了提升腐敗成本，加大腐敗犯罪案件的懲治力度，檢察機關除了提升自身的追訴質量之外，還應該加強對刑事審判的法律監督，對那些重罪輕判或者錯誤適用減刑、緩刑、免予刑事處罰的刑事裁判加大抗訴的力度，尤其是對法官枉法裁判的行為，加大查處的力度。（豐旭澤）

■ 核心是依法治權

黨的十八屆四中全會指出：“法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。”這表明全麵推進依法治國的重點在於保證法律的嚴格實施。各級政府既是執法主體又受製於法，建設法治政府本質上是通過嚴格實施法律約束政府權力、規範政府行為，核心是依法治權。

列出權力清單，規範權力運行程序。建設法治政府的前提是要完善行政組織和行政程序法律製度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。重點有兩方麵：一方麵，列出權力清單，依法明晰權力邊界。對權力的內容、適用範圍、適用對象、適用程序和運行界限，以及權力行使不當應受到的處罰等依法做出明確規定，把權力限製在籠子裏規範運行，為抵製、製約、監督、查辦、懲處權力越界、缺位行為提供明確的標準。另一方麵，堅持依法、高效、規範、透明的原則，編製決策權、執行權、監督權等權力運行的程序，明確權力行使的主體、條件、方式、步驟和過程，嚴格規範權力運行程序，把權力運行程序納入法治軌道，以確保公正公平文明規範執法。

把行政決策全麵納入法治軌道，在起點上製約權力。行政決策，是各級行政機關獲得法律授權之後行使權力的開始，是行政行為的起點。規範行政決策行為是規範行政權力的重點，是法治政府建設的前端。行政機關能否做到依法決策，直接體現著其依法行政水平的高低，直接決定著政府能否全麵正確履行職能。多年來，各級政府在推進依法行政的過程中，積累了一定的經驗，決策法治化水平不斷提高，但決策尊重客觀規律不夠，聽取群眾意見不足，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應決策而不決策等“人治”大於“法治”的現象還依然存在。因此，深入推進依法行政、加快建設法治政府，迫切需要進一步健全依法決策機製，核心是製約決策權，把政府決策全麵納入法治軌道。

堅持嚴格執法，嚴防權力“脫軌”。實施行政決策，即行政實施，是權力運行的中間環節，也是行政行為的中間環節。現實生活中發生的許多問題，有的是因立法不夠、規範無據，但更多的是因有法不依、失於規製，乃至權力脫離了法治的軌道，導致以權謀私、徇私枉法、破壞法治。社會對法治的感知和理解也集中於法律的實施環節，各種與政府有關的群體性事件，其誘因大多產生於行政實施環節。因此，必須把嚴格執法貫穿於行政實施的全過程，遏製有法不依、執法不嚴、執法違法以及執法中自由裁量權過大的現象，確保權力在法治的軌道上運行。

構建權責統一的行政監督問責機製，監督製約權力。權力與責任是對等的，各級政府依法獲得權力，依法行使權力，那麽，也自然要依法對權力運行的結果負責，授之有據、行之有規、錯之有責是法治政府的應有之義。因此，構建權責統一的行政監督問責機製，既是法治政府建設的必然要求，也是建設法治政府的根本保障。當前，要深化行政執法體製改革，著力解決當前各方麵反映強烈的權責脫節、多頭執法、選擇性執法等問題；還要堅持嚴格規範公正文明執法，使各類違法行為依法受到嚴厲懲處，全社會真切感受到法律的威嚴。有權必有責，用權受監督，這是權力運行的基本規則。防止權力濫用，就要強化對行政權力的製約和監督。（趙德明）

（本章完）