第四篇 以法治思維和法治方式反腐_國外反腐敗立法的特點及啟示

第四篇

以法治思維和法治方式反腐

國外反腐敗立法的特點及啟示

馬懷德

馬懷德 現任中國政法大學副校長、法治政府研究院院長,行政法學教授、博士生導師,中共中央紀律檢查委員會特邀監察員。1993年畢業於中國政法大學獲法學博士學位,係中國首位行政訴訟法學博士。直接參與《國家賠償法》《行政處罰法》《立法法》《行政許可法》等多部法律的起草工作。曾於2005年12月為中央政治局第27次集體學習講授“行政管理體製改革和完善經濟法律製度”。

在我國全麵推進依法治國的大背景下,法治反腐漸成共識。加強反腐敗立法,需要借鑒國外經驗,結合我國立法實際和反腐敗需要,製定係列法律法規,形成預防懲治腐敗的法律體係。

法治反腐是多數國家行之有效的做法。很多國家製定了大量的反腐敗法律,逐漸形成預防懲治腐敗行為的法律體係,收到良好效果。從各國反腐敗立法的規律看,呈現出以下特點:

注重事先預防腐敗的立法。多數國家都有預防性的製度規範,注重運用法律手段約束政府和政府官員的行為,防止腐敗滋生和蔓延。如美國有《政府行為道德法》,英國有《榮譽法典》和《防腐化法》,新加坡有《防止貪汙法》和《公務員懲戒規則》,德國有《利益法》《回扣法》《反腐敗法》等。這些法律規定,禁止公務員經商、禁止接受禮品,限製兼職,實行回避製度等。其中美國的預防腐敗立法內容詳盡、可操作性強。具體包括:有關財產申報的製度;有關公職人員行為準則的規定;有關政治捐款的規定;有關行政公開的規定;有關涉外賄賂的規定;關於廉政機構的規定,等等。

注重將公務員的道德義務上升為法律規範。美國在1978年修訂的《文官製度改革法》對政府雇員的義務做了明確規定,要求公職人員必須奉公守法、廉潔自律,不得貪贓枉法、不得以權謀私、不得營私舞弊、不得參加政治捐款等政治性金錢收受活動。新加坡政府先後出台了《公務員法》《公務員紀律條例》《防止貪汙法》《財產申報法》《現行反貪汙法》《沒收非法利益條例》等,同時還配套出台了一套五卷本《指導手冊》。菲律賓在1989年推出《公共官員與雇員品行和道德標準法》,以立法形式規範公職人員的從政道德,並以法製的力量保證其有效實施。

注重

確立反腐敗標準。如俄羅斯在2008年頒布了《反腐敗法》,該法引入了反腐敗標準,即對統一體係相關領域的活動設定禁止、限製和許可性條件,以保障在該領域達到預防腐敗的目的。這些標準不僅僅體現對各個領域(如政府采購)確立和提出這樣或那樣的禁令、限製及許可,而且應考慮到在實現有關標準時,法律主體行為的各個方麵。

注重構建綜合係統的反腐敗法律體係。很多國家普遍形成了健全完善的反腐敗法律體係,有關反腐敗的法律囊括了預防腐敗和懲治腐敗的法律。美國憲法第2條第4項規定:“總統、副總統及合眾國的文官,受到叛國罪、賄賂罪或其他重罪、輕罪的彈劾並被判定有罪時,應受免職處分。”在聯邦政府層麵,1883年的《文官製度法》確立了任人唯賢的政府官員選任製度;1921年的《預算會計法》加強了對公共資金的收入、支出和使用監督審查,並根據此法成立直接向國會負責的審計總署;其他如《有組織的勒索、賄賂和貪汙法》(1962年)、《對外行賄行為法》(1977年)、《政府道德法》(1978年)等,也是聯邦行政機關內部防治貪腐的主要法律。美國《刑法》第201—209條具體規定了政府官員有關貪汙行賄的各種罪名和處罰措施。上述法律從根本大法到具體執行條文,建立起了一個相對完善的反腐法律體係。

分析國外反腐敗立法,可以得到如下啟示:反腐敗是一項係統工程,必須通過立法,建立預防懲治的係列製度,實現標本兼治;許多國家預防和懲治腐敗的法律是一體化的,在同一法律中規定了預防和懲治兩方麵的措施,把懲治犯罪作為預防犯罪的一個有機組成部分;對反腐敗機構都授予極大的權力並明確其責任,並規定了有效的剛性措施,從製度、管理和監督上減少犯罪產生的可能性;反腐敗是世界各國的共同任務,沒有哪個國家可以置身其外,必須加強立法合作,形成共識。《聯合國反腐敗公約》首次就預防、偵查和返還腐敗分子轉移的財產規定了一係列基本的原則,並為各國就追繳非法財產問題加強合作提供了法律框架。

在我國全麵推進依法治國的大背景下,法治反腐漸成共識。加強反腐敗立法,需要借鑒國外經驗,結合我國立法實際和反腐敗需要,製定係列法律法規,形成預防懲治腐敗的法律體係。

製定《反腐敗法》,修訂《行政監察法》。通過製定統一的《反腐敗法》確立反腐

敗的標準,既要明確腐敗的內容和形式,又要明確界定公共權力的邊界,規範權力授予的形式、行使的程序和適用的範圍等,就監督、預防和懲處腐敗等做出具體化、明確化的規定。《反腐敗法》應當重點規定反腐敗主體的職責及義務,預防和懲治腐敗的各項措施,如權力清單製度、公務人員財產申報製度等,反腐敗的監督與保障,法律責任等內容。通過修改《行政監察法》,提高監察機關的法律地位,可以考慮對監察機關的雙重領導體製進行改革,賦予行政監察機關和同級政府平等的地位。擴大監察機關的權力,強化監察職能,包括擴大監察機關的處分權限,賦予監察機關一定的經濟處罰權以及責令申報權和沒收權等。

加強預防腐敗方麵的立法。主要包括:第一,製定信息公開法,完善政務和各領域辦事公開製度,推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開,確保各項國家公權力都受到監督製約。第二,完善行政組織法和行政編製法,明確政府權力的邊界,劃清政府部門之間的權力關係,明確各個部門的法定職責,實現用製度管權、管事、管人,保證權力的正確運行。第三,加快製定行政程序法。確立各類行政行為的程序標準,約束和規範重大決策程序,確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。第四,製定公務人員財產申報法。在完善領導幹部報告個人有關事項製度基礎上,探索製定國家層麵的統一立法。

完善反腐敗信息舉報立法。檢舉、申訴、舉報製度對於反腐敗具有重要作用。雖然我國憲法、刑事訴訟法和個別部門法中有保護舉報人的條款,但缺乏可操作性。必須加強有關舉報人的保護製度。要健全辦案保密規則,切實有效保護舉報人依法舉報的權利和人身財產的安全。隨著近年來互聯網技術的發展,政府機關應當建立起高效、便民的網絡舉報平台,嚴格規範網絡舉報受理程序。製定明確的網絡接辦人員失職行為量紀標準,允許司法機關對相關部門的不作為或不當管製行為進行司法審查,實行舉報救濟補償製度。

完善反腐敗的刑事立法。我國《刑法》規定對貪汙等腐敗犯罪行為要予以刑事處罰。但是,當前反腐敗麵臨的嚴峻形勢,要求我們必須加強反腐敗刑事立法,通過嚴厲的刑事處罰形成震懾。應當盡快出台《反貪汙賄賂法》,根據我國貪汙賄賂犯罪出現的新情況、新特點,使其全麵涵蓋貪汙賄賂犯罪的各種情形,以利於準確而有效地打擊腐敗犯罪。

(本章完)