第四篇 以法治思維和法治方式反腐_國外反腐敗立法的特點及啟示

第四篇

以法治思維和法治方式反腐

國外反腐敗立法的特點及啟示

馬懷德

馬懷德 現任中國政法大學副校長、法治政府研究院院長，行政法學教授、博士生導師，中共中央紀律檢查委員會特邀監察員。1993年畢業於中國政法大學獲法學博士學位，係中國首位行政訴訟法學博士。直接參與《國家賠償法》《行政處罰法》《立法法》《行政許可法》等多部法律的起草工作。曾於2005年12月為中央政治局第27次集體學習講授“行政管理體製改革和完善經濟法律製度”。

在我國全麵推進依法治國的大背景下，法治反腐漸成共識。加強反腐敗立法，需要借鑒國外經驗，結合我國立法實際和反腐敗需要，製定係列法律法規，形成預防懲治腐敗的法律體係。

法治反腐是多數國家行之有效的做法。很多國家製定了大量的反腐敗法律，逐漸形成預防懲治腐敗行為的法律體係，收到良好效果。從各國反腐敗立法的規律看，呈現出以下特點：

注重事先預防腐敗的立法。多數國家都有預防性的製度規範，注重運用法律手段約束政府和政府官員的行為，防止腐敗滋生和蔓延。如美國有《政府行為道德法》，英國有《榮譽法典》和《防腐化法》，新加坡有《防止貪汙法》和《公務員懲戒規則》，德國有《利益法》《回扣法》《反腐敗法》等。這些法律規定，禁止公務員經商、禁止接受禮品，限製兼職，實行回避製度等。其中美國的預防腐敗立法內容詳盡、可操作性強。具體包括：有關財產申報的製度；有關公職人員行為準則的規定；有關政治捐款的規定；有關行政公開的規定；有關涉外賄賂的規定；關於廉政機構的規定，等等。

注重將公務員的道德義務上升為法律規範。美國在1978年修訂的《文官製度改革法》對政府雇員的義務做了明確規定，要求公職人員必須奉公守法、廉潔自律，不得貪贓枉法、不得以權謀私、不得營私舞弊、不得參加政治捐款等政治性金錢收受活動。新加坡政府先後出台了《公務員法》《公務員紀律條例》《防止貪汙法》《財產申報法》《現行反貪汙法》《沒收非法利益條例》等，同時還配套出台了一套五卷本《指導手冊》。菲律賓在1989年推出《公共官員與雇員品行和道德標準法》，以立法形式規範公職人員的從政道德，並以法製的力量保證其有效實施。

注重

確立反腐敗標準。如俄羅斯在2008年頒布了《反腐敗法》，該法引入了反腐敗標準，即對統一體係相關領域的活動設定禁止、限製和許可性條件，以保障在該領域達到預防腐敗的目的。這些標準不僅僅體現對各個領域（如政府采購）確立和提出這樣或那樣的禁令、限製及許可，而且應考慮到在實現有關標準時，法律主體行為的各個方麵。

注重構建綜合係統的反腐敗法律體係。很多國家普遍形成了健全完善的反腐敗法律體係，有關反腐敗的法律囊括了預防腐敗和懲治腐敗的法律。美國憲法第2條第4項規定：“總統、副總統及合眾國的文官，受到叛國罪、賄賂罪或其他重罪、輕罪的彈劾並被判定有罪時，應受免職處分。”在聯邦政府層麵，1883年的《文官製度法》確立了任人唯賢的政府官員選任製度；1921年的《預算會計法》加強了對公共資金的收入、支出和使用監督審查，並根據此法成立直接向國會負責的審計總署；其他如《有組織的勒索、賄賂和貪汙法》（1962年）、《對外行賄行為法》（1977年）、《政府道德法》（1978年）等，也是聯邦行政機關內部防治貪腐的主要法律。美國《刑法》第201—209條具體規定了政府官員有關貪汙行賄的各種罪名和處罰措施。上述法律從根本大法到具體執行條文，建立起了一個相對完善的反腐法律體係。

分析國外反腐敗立法，可以得到如下啟示：反腐敗是一項係統工程，必須通過立法，建立預防懲治的係列製度，實現標本兼治；許多國家預防和懲治腐敗的法律是一體化的，在同一法律中規定了預防和懲治兩方麵的措施，把懲治犯罪作為預防犯罪的一個有機組成部分；對反腐敗機構都授予極大的權力並明確其責任，並規定了有效的剛性措施，從製度、管理和監督上減少犯罪產生的可能性；反腐敗是世界各國的共同任務，沒有哪個國家可以置身其外，必須加強立法合作，形成共識。《聯合國反腐敗公約》首次就預防、偵查和返還腐敗分子轉移的財產規定了一係列基本的原則，並為各國就追繳非法財產問題加強合作提供了法律框架。

在我國全麵推進依法治國的大背景下，法治反腐漸成共識。加強反腐敗立法，需要借鑒國外經驗，結合我國立法實際和反腐敗需要，製定係列法律法規，形成預防懲治腐敗的法律體係。

製定《反腐敗法》，修訂《行政監察法》。通過製定統一的《反腐敗法》確立反腐

敗的標準，既要明確腐敗的內容和形式，又要明確界定公共權力的邊界，規範權力授予的形式、行使的程序和適用的範圍等，就監督、預防和懲處腐敗等做出具體化、明確化的規定。《反腐敗法》應當重點規定反腐敗主體的職責及義務，預防和懲治腐敗的各項措施，如權力清單製度、公務人員財產申報製度等，反腐敗的監督與保障，法律責任等內容。通過修改《行政監察法》，提高監察機關的法律地位，可以考慮對監察機關的雙重領導體製進行改革，賦予行政監察機關和同級政府平等的地位。擴大監察機關的權力，強化監察職能，包括擴大監察機關的處分權限，賦予監察機關一定的經濟處罰權以及責令申報權和沒收權等。

加強預防腐敗方麵的立法。主要包括：第一，製定信息公開法，完善政務和各領域辦事公開製度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，確保各項國家公權力都受到監督製約。第二，完善行政組織法和行政編製法，明確政府權力的邊界，劃清政府部門之間的權力關係，明確各個部門的法定職責，實現用製度管權、管事、管人，保證權力的正確運行。第三，加快製定行政程序法。確立各類行政行為的程序標準，約束和規範重大決策程序，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。第四，製定公務人員財產申報法。在完善領導幹部報告個人有關事項製度基礎上，探索製定國家層麵的統一立法。

完善反腐敗信息舉報立法。檢舉、申訴、舉報製度對於反腐敗具有重要作用。雖然我國憲法、刑事訴訟法和個別部門法中有保護舉報人的條款，但缺乏可操作性。必須加強有關舉報人的保護製度。要健全辦案保密規則，切實有效保護舉報人依法舉報的權利和人身財產的安全。隨著近年來互聯網技術的發展，政府機關應當建立起高效、便民的網絡舉報平台，嚴格規範網絡舉報受理程序。製定明確的網絡接辦人員失職行為量紀標準，允許司法機關對相關部門的不作為或不當管製行為進行司法審查，實行舉報救濟補償製度。

完善反腐敗的刑事立法。我國《刑法》規定對貪汙等腐敗犯罪行為要予以刑事處罰。但是，當前反腐敗麵臨的嚴峻形勢，要求我們必須加強反腐敗刑事立法，通過嚴厲的刑事處罰形成震懾。應當盡快出台《反貪汙賄賂法》，根據我國貪汙賄賂犯罪出現的新情況、新特點，使其全麵涵蓋貪汙賄賂犯罪的各種情形，以利於準確而有效地打擊腐敗犯罪。

（本章完）