第三篇 把權力關進製度的籠子裏_以史為鏡，建構中國特色廉政製度體係
以史為鏡，建構中國特色廉政製度體係
何增科
何增科 政治學博士，研究員，中國共產黨黨員，中央編譯局當代馬克思主義研究所所長、研究員、博士後導師，中央編譯局高級職稱評審委員會委員、學術委員會委員，北京大學中國政府創新研究中心副主任，清華大學廉政研究室兼職研究員，中國政治學會理事，中央馬克思主義基本理論研究與建設工程子課題首席專家。
一、以史為鏡，可以知興替
自秦漢以來，我國曆代封建君主為保證其統治的長治久安，均采取過種種反腐倡廉的措施。這些措施概括起來有以下七種：
第一，倡節儉，戒奢侈，少興作，輕徭薄賦，與民休養生息。曆代封建王朝，特別是各朝代的創業君主或中興君主，往往身體力行，提倡儉樸的生活方式，同時實行少興土木、少事更張的“無為而治”的治理方式，其目的在於減輕老百姓的負擔，改善其生活狀況，從而達到鞏固其統治的目的。例如在西漢“文景之治”（公元前179—141）時期，漢文帝和漢景帝率先垂範，保持勤儉的生活方式。史載，文帝曾欲作露台，後得知需費百金，遂罷之。在他們的帶動下，當時出現了一大批清廉自守、不置私產的廉吏，如李廣、周仁等。“文景之治”的出現，與從君主到百官節儉自持、為政簡易、輕徭薄賦有很大關係。
第二，設立諫官係統，鼓勵規諫。有遠見的封建君主為了確保決策不致出現重大失誤，往往鼓勵臣下指出自己的過失並提出忠告或建議，為此許多朝代都設有專門的諫官係統（如諫議大夫、給事中等官職）。他們的任務是“諷議左右，以匡君失”。在君主鼓勵規諫善於納諫情況下，諫官係統及其他大臣的勸諫在“匡正君失”方麵確能發揮一定作用。唐太宗是最典型的從善如流的君主。他曾說道：“每商量處置，或時有乖疏，得人諫諍，方始覺悟。若無忠諫者為說，何由得行好事。”（《資治通鑒》卷一九四）正是在魏征勸諫下，唐太宗取消了去泰山封禪這一勞民傷財之舉。
第三，建立監察製度，加強廉政監察。秦漢時期是我國古代監察製度正式形成時期，隨後曆代君主都不斷對這一製度加以補充完善，並強化監察機關的職能。設立監察機關的目的是糾舉百官，整肅吏治。在漢武帝頒布的《監禦史九條》和《刺史詔六條》中，正式把“吏不廉”“倍（背）公向私”列為監察的重要內容。自漢代以後在監察機關的“六條問事”（六項職責）中，反貪防貪成為一項重要職責。在朝廷重視廉政的時候，監察機關往往能發揮其作用。例如明朝永樂年間，明成祖朱棣為了考察地方官的廉能實績，定期派遣禦史分赴各地巡視察訪，據實上奏，如發現官員“不賢，當速去之”（《明史·本紀六》。監察機關在整肅吏治方麵發揮了重要作用。
第四，嚴刑峻法，懲治貪官汙吏。我國曆代封建王朝都非常重視反腐敗立法工作，一些王朝還製定了反腐敗的專項法律法規，如秦朝的《為吏之道》、漢代的《上計律》、唐律中的《職律》、明朝的《明大誥》等。古代反腐敗立法的一個重要特點是重刑治貪，如秦律規定貪汙與“盜”同罪，要棄市、絞、大辟、梟首、剝皮等。在懲治貪官汙吏方麵明太祖朱元璋手段最為嚴厲，態度尤為堅決。對貪撰之官輕則充軍，重則淩遲處死，貪贓60兩以上者梟首示眾，洪武年問因貪獲罪者數以萬計。
第五，以清正廉潔為標準，慎於用人，嚴於考課，獎掖廉吏。曆代封建君主都非常注意用人問題。在他們選拔任用官吏的諸多標準中，廉能是僅次於忠君的一條非常重要的標準，為各個封建王朝所重視。秦簡《為吏之道》中對官員的第二項要求就是“精（清）絮正直”“精廉勿謗”，反對官員“賤士而貴貨幣”。考廉是我國古代官吏考核製度（又稱考課）的一項重要內容，考核結果成為決定官員升降去留的重要依據。明代鑒於元朝滅亡的教訓，尤為重視通過考課保廉，在考核官吏的“八法”中以貪為首，不廉者輕則罷官，重則處死。在嚴懲貪官的同時．明太祖還非常重視表彰和重用廉吏。明初廉吏方克勤在濟寧府任上時清廉自守，政績斐然，朱元璋稱讚他“善治民，賜宴儀曹”，並召入朝中做官。朱元璋懲貪獎廉，以致“長吏競勸”“守令畏法”，吏治為之一新。
第六，簡政裁冗，以俸養廉。機構龐雜、冗員過多既影響辦事效率，又加重百姓負擔，簡政裁冗成為許多朝代推行廉政的一項重要措施。隋初郡縣之數“倍多於古”，以至“具僚已眾，資費日多；吏卒增倍，租庸歲減；民少官多，十羊九牧”（《資治通鑒》卷一七五）。隋文帝取消了郡一級機構，合並了許多州縣，從而達到精簡的目的。唐憲宗時也曾大力裁減冗官800名，冗吏1400名，既節省了政府開支，又減輕了百姓負擔。官員俸餉不足易於造成貪汙盛行，明朝即是例證。明朝官俸甚薄，一品官月俸米折銀不足22兩，明中葉後貪風愈演愈烈與此不無關係。清初也曾實行低俸製，結果貪風日熾，雍正帝一改舊製，提高官員薪俸，發給官員“養廉銀”，以供日常之需。在雍正時期，“養廉”製度和其他反腐敗措施一起抑製了貪汙的蔓延。
第七，建立和完善各項具體的廉政製度。除了上述反腐敗措施外，有些封建王朝還創立了廉政製度，如官員回避製度、輪調製度、致仕（退休）製度及禁止官吏經商謀利的規定等。清王朝在借鑒曆代經驗基礎上，對廉政製度的規定尤為具體和完備。以回避製度為例，清朝規定了做官回避、聽訟回避、科舉回避等眾多回避製度，其目的在於防止官員徇私舞弊或徇私枉法。
曆代封建王朝君主凡是認真實行上述措施者均能收到較好效果。漢、唐、宋、明、清等朝代在其統治的前期和中期比較認真地實行了上述反腐敗措施，因而能夠長期地基本保持政治清平和經濟繁榮。這些王朝存在的時間也比較長。也正是在這些王朝的“開明君主”統治期間出現了“文景之治”“貞觀之治”“開元盛世”等為後人所稱道的治世盛景，而那些不能很好地實行上述反腐敗措施的王朝則往往成為短命的王朝，如秦、隋皆“二世而亡”。這就證明上述諸項反腐敗措施在防範和遏製腐敗現象方麵確實能起到一定作用。
盡管曆代封建王朝都采取過種種反腐敗措施，但卻無一能夠打破這種政治周期律走出曆史的怪圈，主要原因在於：
首先，反腐敗措施對君主本人的行為缺乏強有力的約束。上述反腐敗措施的第一、二兩條主要是針對君主本人的，它要求封建君主生活儉樸，少事興作，從善如流。但曆代開明君主之所以能做到這些，是由於他們汲取了前朝滅亡的教訓，並懂得臣下規諫的重要性，從而自覺地約束自己。“清心寡欲”“清靜無為”的政治哲學和作為一種政治設置的諫官係統（隻有規諫之責，無彈劾罷免君主之權）對君主的行為並沒有法律上的約束力。至於我國古代的監察製度實際上是專製君主用來駕馭和控製各級官僚的手段，它無權監督君主的行為。這樣，是否能做到節儉自持、無為而治，以及是否聽從勸諫，完全取決於大權獨攬、“乾綱獨斷”的君主個人的主觀意誌和道德品質。在君權失監狀態下，發生腐敗現象是必然的。
其次，官僚所享有的種種法律特權使反腐敗立法的實際效果大打折扣。“王子犯法與庶民同罪”在中國古代社會隻是一種政治理想，而在實際政治生活中，各級官僚則享有種種法律特權，其中最重要的就是“八議”之製。所謂“八議”，按唐律規定，一曰議親，即皇親國戚；二曰議故，即皇帝的故舊；三曰議賢，即賢德之人；四曰議能，即有才幹之人；五曰議功，即於國有功之人；六曰議貴，即職事官三品以上、散官二品以上及爵一品之人；七曰議勤，即為國勤勞服務之人；八曰議賓，即前朝退位國君及顯貴。以上八種人犯了十惡（貪汙、賄賂罪不在十惡之列）以外的死罪，司法官吏不能量刑，而是由群臣集議後奏請皇帝決定，他們一般情況下都享有減刑或免刑的特權，故名曰“議”。此外，各級官員及其親屬依官品爵位高低還分別享有“請”（請予減刑）、“減”（流罪以下減一等）、“贖”（用錢贖刑）、“當”（以官品抵消刑罰）、“免”（免去官爵抵罪）等項法律特權。秦漢時期就有對親貴官僚特權加以保護的法律規定，魏晉南北朝時“八議”正式上升為法律製度，隋朝“開皇律”最後確立了“八議”製度，唐沿隋製，自唐宋而迄於明清，“八議”製度一直延續了下來。官僚所享有的上述法律特權使許多貪官汙吏得以逃脫法律製裁，這樣曆朝反腐敗措施的實際效果就不能不大受影響了。
再者，上述反腐敗措施都是專製官僚係統自身設置的，而整個政府權力的行使則缺乏外部的監督和製約機製。“王者受命於天”，早期儒家曾試圖“奉天以約製皇權”，要求君主“敬天”，順天意，否則“天”就會以災異示警。但首倡此說的董仲舒則因此被漢武帝打入大牢中險遭處死，隨後儒家步入仕途，依附於專製君主，不再對其構成一種製約力量，儒家所倡言的“天”也變為粉飾君權的理論了。除了空洞的、軟弱無力的“天”外，中國古代社會中再也沒有其他可以製約政權的力量了。這樣，反腐敗措施的實行就缺乏可靠的保證。
此外，更嚴重的是這些反腐敗措施能否得到認真實行完全取決於君主本人是否“賢明”。曆代王朝除開國皇帝是自己打下江山外，後代君主都是按照“立子以貴不以長，立嫡以長不以賢”的繼統法產生，或經過皇室內部激烈鬥爭而產生的，這樣就往往會出現昏君、暴君。遇到昏君、暴君當政，反腐敗措施往往遭到君主本人的破壞，政治腐敗和王朝更替也就難以避免。新的朝代出現後，又開始了這樣一個由廉到腐、由治到亂的過程。曆史就在這種周期性的舊王朝腐敗——廉明的新王朝出現——新王朝走向腐敗這種王朝更替中循環。
二、建構現代國家廉政製度體係
現代國家廉政製度體係是體現縱向的公民選舉問責和橫向的分權製衡原則的一係列機構和規則的總稱。建構現代國家廉政製度體係是有效預防和懲治腐敗、提高權力監督和製約效能的必由之路。我國目前的國家廉政製度體係主要依靠各級黨委和政府自上而下的監督問責、專門監督機關的監察監督來實現權力監督，來預防和懲治腐敗。這種帶有傳統集權政治體製自我監督特征的廉政製度體係在監督製約各級黨政主要領導方麵由於信息不對稱和“保護傘”的存在而遇到了難以突破的瓶頸和困境，專門監督機關也出現了機構和權力膨脹與誰來監督監督者等問題。深化政治體製改革，實現我國目前的國家廉政製度體係的現代轉型，成為反腐敗和權力監督走出困境的當務之急。
通過深化政治體製改革，完善縱向和橫向的權力問責機製，解決權力監督製約的閉合性問題，是建構現代國家廉政製度體係的核心內容。隻要還存在著不受監督和製約的權力，腐敗就會變成政治之癌，並最終導致政權的敗亡。因此解決權力監督製約的閉合性問題，乃是有效預防和懲治腐敗的關鍵環節。
培育發展公民社會，加強公民社會對國家政權的製衡，是防止政治國家淩駕於公民社會之上、享有不受監督和製約的權力的基本途徑。公民社會製衡政治國家最有效的手段是公民所擁有的選舉權。通過定期舉行的自由的、競爭性的選舉，公民可以用和平的、理性的手段將腐敗的或濫用權力的領導人趕下台，從而建立起社會對國家的強有力的縱向問責機製，促使國家及其領導人真正向公民負責。這種選舉問責是其他任何問責手段都無法替代的。為此需要積極推進選舉民主，實現從選拔政治向選舉政治、從間接選舉向直接選舉的過渡。
政權機關內部實行分權製衡，實現各種權力的彼此分離和相互製約，是防止一權獨大不受製約從而被濫用的有效途徑。中國共產黨第十七次代表大會報告提出“要建立健全決策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調的權力結構和運行機製”，從而為建立中國特色的分權製衡機製指明了方向。各級黨委、政府、人大、民主黨派和政協可以在人事和政策的提議權、參議權、審議權、執行權、評議權、審查權、調整權等方麵進行合理的劃分並明確各自的職責，使各種權力之間既相互依賴又相互牽製。各級黨委作為決策者享有人事和政策提議權，以及政策和人事調整權。這種人事和政策的提議權和調整權，保證了各級黨委作為決策者和協調者的領導地位。作為對決策權的一種製衡，民主黨派和政協應享有對黨委決策的參與權和發言權即參議權，人大應享有對黨委通過政府提交人大的政策和法案的審議否決權。這對於保證決策的正確性和防止決策的濫用必不可少。政府享有政策執行權，是行使公共權力的重要主體。作為對執行權的一種製衡，民主黨派和政協應享有對政策執行情況的評議權，評議結果應當作為黨委進行政策修正和人事調整的重要參考。人大則應享有對政策和預算的審查監督權，同時為了提高審查監督權的專業性和效力，有必要將行政監察機關和審計機關劃歸人大，使行政監察機關在人大領導下受理民眾信訪投訴並調查處理不良行政行為，使審計機關代表人大對行政機關和其他公共權力機關進行獨立的審計並直接向人大報告審計結果。保障人大在審議審查過程中否決權的行使，是人大有效行使監督權的核心規則。保障政協委員在參議和評議過程中的言論免責權是政協有效行使監督權的核心規則。這種分權製衡的製度設計既保證了黨委的領導地位，又強化了人大和政協對決策權和執行權的監督權能，同時也沒有削弱政府的執行權，應該是一種三方共贏、阻力較小、各方都有意願接受的製度安排。分權製衡機製有效運轉和發揮作用後，在權力監督製約方麵對專門監督機關的依賴將會大大減少，同時在反腐敗方麵不斷強化專門監督機關權能的必要性也將會大大減少。
總之，改革開放以來，我國在建構現代國家廉政製度體係方麵取得了長足的進展，現行的國家廉政製度體係在監督和製約權力、預防和懲治腐敗方麵發揮了一定的作用，我國在反腐敗方麵取得了一定的成效。但由於集權政治體製的影響，我國目前的國家廉政製度體係作用的發揮受到很大限製，反腐敗的功效還較為有限。深化政治體製改革，克服現行國家廉政製度體係發揮功效的體製機製性障礙，完善縱向的公民選舉問責和橫向的分權製衡機製，應當成為我國下一步反腐敗和權力監督的努力方向。
三、如何建設廉潔政治
廉潔政治比廉潔政府概念範圍更加寬廣，層次更高，可以從政治主體、政治過程和政治產品三個方麵綜合起來理解廉潔政治的概念。廉潔政治是與腐敗政治相對而言的一種理想政治狀態。
廉潔政治應該包括七個方麵的內容：一是廉潔的執政黨和參政黨：執政黨和參政黨擔任政府職位的黨員普遍清廉，黨的組織機構及其黨務管理的清廉；二是廉潔政府：政府官員普遍清廉，沒有大麵積腐敗；政府是一個廉價政府或低成本政府，維持政府自身運轉的行政成本低廉；三是法為良法：杜絕部門利益法製化和地方保護主義性的立法腐敗和行政決策腐敗；四是任人唯賢和任人唯能，消除裙帶風和用人腐敗；五是實現司法正義，杜絕司法腐敗；六是消除了公對公、下級對上級的所謂公賄和以單位名義從事的腐敗犯罪；七是消除了亞腐敗如侵害群眾利益的各種不正之風，實現風清氣正。
關於實現廉潔政治，我有以下十點建議：
第一，中央領導幹部率先垂範公開其家庭財產狀況，同時采取新人新辦法，責成新提拔使用的領導幹部公開其家庭財產，以回應百姓在反腐敗方麵的最大關切並展現堅強的政治決心和政治意誌，同時通過增量改革減少反腐敗的政治阻力。
第二，明確建立公職人員家庭財產申報和公開法律製度的時間表和路線圖。公職人員家庭財產申報和公示製度是防範公職人員腐敗的一項處於上遊的基礎性工程。為了避免出現縣處級領導幹部收入申報製度流於形式的弊端，需要製定相關法律，明確公職人員家庭財產收入申報的受理與核查機構、接受公眾查閱申請的程序和時限等，建立相關的配套製度，確保收到實效。公職人員家庭財產申報和公開法律製度的建立需要有一個過程，但重要的是要讓全國人民知道相關的立法規劃的時間表，並及時通報相關進展。唯有如此，才能贏得人民的理解和信任。
第三，抓緊建立《預防和處理公職人員利益衝突的道德法典》並明確受理機構。預防和處理公職人員利益衝突，是反腐敗的一項防微杜漸的基礎性工程。改革開放後，我國在這方麵的有關規定散布於眾多的黨紀政紀法規中，法律層級不高、權威性不夠，有些規定已經不能適應形勢發展的需要，有必要及時加以清理。建議抓緊時間製定《預防和處理公職人員利益衝突的道德法典》，對可能導致利益衝突的宴請、禮品、決策回避、任職回避、離任後的再就業和遊說行為等相關情形明確加以規定。同時授權黨的機關中的紀檢機關、政權機關和國有企事業單位中派駐的紀檢監察機構為預防和處理利益衝突的谘詢機構和受理機構，讓他們在預防和處理各單位內部公職人員利益衝突方麵依法履行道德管理的職能。
第四，大力推進政策過程民主。積極推廣“開放式決策”的做法，增加各級黨委政府決策過程的透明度和參與度，條件成熟時製定“重大工程項目和重大事項決策程序法”。杭州市政府率先在市政府討論民生問題的常務會議方麵實行“開放式決策”，提前兩周公布討論的議題，允許市民代表列席會議，會議過程全程視頻直播，在此基礎上市政府做出民生決策，這種透明和參與的開放決策體製值得加以鼓勵和推廣。將決策科學化、民主化的要求上升為必經的法定決策程序，是減少部門利益法製化、防止拍腦袋決策、減少決策風險的有效途徑。我國可在條件成熟時製定“重大工程項目和重大事項決策程序法”，就黨政機關決策的公開谘詢和征求意見、可行性論證、決策風險評估、政策執行效果第三方評估等保證決策科學化、民主化的好的做法上升為法定的決策程序，提高決策質量，減少決策風險、失誤和腐敗。
第五，大力推進預算民主。積極推廣參與式預算和人大在線預算監督等預算民主實踐，繼續推進“三公”經費公開走向深入，條件成熟時修訂“預算法”，提高預算製定過程中公眾參與的程度和民主監督的水平，提高預算的剛性約束效力。
第六，走法治化反腐之路，提高發現和查處腐敗的概率，在反腐敗方麵做到法律麵前人人平等。當前，“領導讓查誰就查誰，領導讓辦到什麽程度就辦到什麽程度”的現象十分突出，“網絡（以及微博）曝光誰就查處誰”的現象十分突出。反腐敗機構在懲治腐敗方麵處於一種相對消極被動的地位。由此導致“選擇性懲處”和“法紀軟約束”的現象。解決這個問題的根本出路在於，反腐敗要走法治化之路。法治化反腐敗的內容很多，當前主要有這麽幾項重點工作：一是從數額犯逐步走向行為犯的腐敗懲治新理念，進一步提高發現和查處腐敗案件的比率，避免出現因“選擇性懲辦”而產生的僥幸心理；二是為反腐敗機構和人員履行職權查處腐敗案件提供充分的法律授權和必要的職業安全法律保障；三是立法保護舉報人和證人，鼓勵和保護實名舉報，做到投訴有結果、舉報有反饋，調動公眾參與反腐敗鬥爭的積極性；四是對於導致係統性、大規模造假和腐敗的不合理的法規製度進行清理和廢止，避免由不合理的製度規定而產生腐敗行為，如財務報銷規定不合理導致假發票產業盛行等。
第七，深化體製改革和製度創新，進一步從源頭上預防和懲治腐敗。有四個方麵的體製改革和製度創新對於消除腐敗的製度根源特別重要。一是強化以能力和業績為導向的公務員管理製度，將內部競爭上崗擴大為外部競爭和公平競爭，同時明確服務績效目標和標準並與公務員的業績表現和獎懲任免掛起鉤來，使有能力的人和貢獻突出的人得到重用。二是對關鍵崗位、重點部位人員實行輪崗、交流、解決其職級待遇以及實行廉潔測試，降低其腐敗風險。三是促進優質公共服務資源配置的均衡化，引入內外部競爭，進一步提高公共資源交易的市場化程度並依法規範交易行為，建立公共服務質量的公開承諾和外部評價製度，減少公共資源配置和公共服務提供過程中腐敗的機會。四是進一步大幅度減少行政審批事項，簡化行政程序，提高辦事效率，減少企業和居民為加快辦事速度而行賄的必要性。
第八，從黨和國家領導製度的高度切實解決一把手權力過分集中缺乏監督製約的問題。一把手負總責的無限責任的體製迫使他們集中起無限的權力，自上而下部署工作“抓一把手，一把手抓”的運行機製導致一把手“一把抓”的權力格局。應當確立職責法定、責任法定、各司其職、各負其責的問責體製和工作機製，同時避免地方黨委書記高配和兼任人大主任導致決策權、執行權和監督權都集中到書記手中和同級無法監督的問題，使之享受不受監督和製約的無限權力而走向腐敗。
第九，強化人大的行政監察和經濟審計功能，發揮社會監督和社會審計的作用，更加重視分權製衡和權力製約而非不斷加強專門監督機關的權能，以克服同體監督的天然不足並取信於民。
第十，重視對中國企業海外行賄行為的查處，同時將我國企業海外行賄與國際通行的必要公關行為嚴格區別開來，改善中國企業的海外形象，提高中國企業的國際競爭力。
反腐時評
■ “風暴式反腐”並非治本之策
腐敗是一種頑症，“風暴式反腐”並非治本之策，我堅決主張製度反腐和法治反腐，要通過對經濟、政治、文化等各方麵進行全方位改革進而打一場反腐持久戰。
製度反腐和法治反腐是相對於教育反腐和懲治反
腐而言的，但製度反腐和法治反腐並不是與教育反腐和懲治反腐完全對立的。堅持製度反腐和法治反腐並非要否定與排斥教育反腐和懲治反腐，後者在整個反腐機製中，始終都會有著重要的和不可替代的地位和作用。
由於社會環境和人性的複雜性，單純依靠教育或懲治是解決不了腐敗問題，也實現不了反腐敗的目標和任務的。要比較有效地解決腐敗問題，必須同時依靠製度，依靠法治。
在我國當下的社會主義初級階段，製度反腐、法治反腐也許比教育反腐、懲治反腐具有更重要的地位和作用。我們必須更多地依靠營造“不能腐敗”“不敢腐敗”的製度環境去扼製腐敗，並通過這種製度環境去逐步培育絕大多數官員“不想腐敗”的世界觀，通過這種製度環境與人的精神世界的互動去培育和陶冶官員的廉政情操。
腐敗是一種頑症，是一種“慢性病”，它產生和形成的原因非常複雜，涉及經濟、政治、文化等各方麵的因素。沒有經濟、政治、文化等各方麵的全方位改革，腐敗的病根難以消除，而要推進所有這些方麵的全方位改革，不可能打速決戰而隻能打持久戰。
如何建立起常態式的公權力運作監督機製？公權力運作的監督機製既包括紀檢、監察監督的環節，也包括人大監督、司法監督、社會監督和媒體監督的環節——特別是人大監督和媒體監督，有特別加強的必要。在反腐敗的整個機製中，我們如果能有效發揮人大監督和媒體監督的作用，整個機製的作用將會倍增。另外，我們還要將網絡反腐、社會反腐盡量與體製內的反腐很好地結合起來，使之形成浩浩蕩蕩的反腐浪潮，使腐敗真正成為“過街老鼠”，無處逃遁。（薑明安）
■ 反腐之道：從治標到治本
從各國反腐的經驗來看，反腐必然要經曆一個從治標到治本的過程。唯有以製度建設“把權力關進籠子裏”，使得官員不僅“不敢腐”，而且“不能腐”“不易腐”，將來還要做到“不想腐”，才能鞏固這一輪反腐來之不易的成果，才是真正的治本意義上的反腐之道。換言之，建立科學完備的權力製約與民主監督的製度體係，實現權力在陽光下運行，才能堵住腐敗之源、斬除腐敗之根。這一思路，從新一屆中央的反腐舉措中已初見端倪。譬如十八屆三中全會提出的“用製度管權管事管人”“健全反腐倡廉法規製度體係”等要求，以及推行權力清單製度、公開權力運行流程、新提任領導幹部有關事項公開等等，都讓我們看到了中央反腐製度化、常態化的努力。
製度是規範和指引社會成員行為的規則的總和。好的製度能夠遏製人的私欲，讓壞人也做不了壞事；相反，壞的製度卻會誘發人的貪欲，時間長了，好人也會變成壞人，想做好事都難、想不腐都不易。因此，我們不能將腐敗簡單看作是道德品質問題，不能推斷官員之所以腐敗就是因為他們道德敗壞、品質低劣。官員也是人，隻要是人就會有人性的弱點，在賦予官員權力時，我們不能將他們看作是用特殊材料做成的“金剛不壞之身”，或是不食人間煙火、大公無私的道德的化身，而是假定他們都有可能犯錯誤甚至是作惡、犯罪。
什麽樣的“製度籠子”才能夠關得住權力？如何設計和製造出一個牢固可靠的“製度籠子”來遏製腐敗？應該承認，這個籠子不是一般的籠子，能把權力關住的“製度籠子”自身必須經得起強權衝擊。否則，這個籠子就可能是糊弄人的“豆腐渣工程”。科學有效的反腐製度體係，其意義在於為官員明確“法無授權不可為”，為其劃定權力邊界，從而防止其通過濫用權力獲利。從這個意義上說，好的製度體係也是對官員的一種愛護與善待。目前的反腐製度體係涵蓋了刑法、監督法、行政監察法、招標投標法、政府采購法等一係列法律法規，還有黨內監督條例、領導幹部廉潔從政若幹準則等黨內規章，數量上不可謂不多。然而，反腐製度體係仍亟需精細化、剛性化。很多製度過於鬆懈寬泛、幾乎沒有硬性規定，猶如“牛欄關貓，進出自如”。一個官員行為沒有明確的製度約束，那麽現實當中他隻有成為“神”才能抵禦各種濫用權力的誘惑。
製度反腐意味著一場深刻的政治體製改革。為遏製腐敗大案要案頻發態勢，須以強大的政治勇氣和高超的政治智慧，抓住要害、頂層設計，加快完善反腐製度體係。一是以決策權、執行權、監督權相對分離為目標改革黨政權力結構，對過分集中的權力進行有效分解，推進權力的科學優化配置，實現以權力製約權力。二是強化政府財政預算監督，真正實現對政府“錢袋子”的民主監督和陽光下運行。三是推進重大事項決策權等權力運行的程序化、公開化，確保對權力運行的製約監督真正落實到位。四是改革現行幹部選拔機製，堅決革除選人用人上的腐敗。（封麗霞）
■ 讓政務公開成為常態
怎樣使政府恪守本分？如何限定政府權力的邊界？這是全人類政治生態建設的長期難題。如果有一味“靈丹妙藥”值得一試，那就是讓政務依法公開、透明。
人民政府權力源於人民，也必須為了人民、依靠人民。無論建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，還是建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，都是為了履行黨的根本宗旨、實現政府的核心價值，都不僅需要政務公開，而且要讓公開成為常態。
新時期以來，我國政務公開的先行試點如雨後春筍。《中華人民共和國政府信息公開條例》於2008年5月1日起施行，體現了我國政府自我革新、自我提升的誠意和自信。開弓沒有回頭箭。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央順應大勢，積極穩妥推進中國特色社會主義民主政治建設，主動丟掉“信息不對稱”條件下管控社會的老辦法，借助大數據時代信息傳播的技術支持，推進政務公開，力求在“透明社會”中打造“陽光政府”。黨的十八屆四中全會進一步強調了全麵推進政務公開。現在，“公開為常態、不公開為例外”已經成為服務型政府、法治政府運行的基本原則和一般公眾普遍的心理訴求。
政務公開，就是各級政府及其工作部門在與機關單位、市場主體、社會組織、公民個人等打交道的過程中，依照法定權限，全麵公布本級政府的法定職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項；就是要求政府的一切活動過程——決策、執行、管理、服務及結果一體公開；就是要求政府主動接受法律、群眾和媒體監督，使群眾便利地了解財政預算、公共資源配置、重大建設項目、社會公益事業建設、突發事件等公共信息。當然，涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規範性文件，應按照政府信息公開要求和程序予以公布。
成為常態，就是要打破“行政神秘主義”，讓政務公開的要求落實到各級政府日常運轉中，讓全社會都認為了解政務信息是“天經地義”的事情，讓所有人在與政府交往過程中都習以為常地“打開天窗說亮話”，主動擯棄潛規則，並使這種行為成為自覺、形成氛圍，而不是搞形式主義的“一陣風”或“躲貓貓”式的假公開。
讓政務公開成為常態，要求各級政府遵循公正、公平、便民的原則，主動公開法定的“權力清單”“責任清單”和重大行政決策過程；主動公開行政執法具體操作流程和糾錯問責機製；主動澄清可能影響社會穩定、擾亂社會秩序的虛假信息；主動拓展政務公開內容、規範政務公開程序、升級政務公開技術、優化政務公開平台，不斷把政務公開有效措施製度化，並使這種製度不因領導人的改變而改變。唯有如此，行政權力的“根基”才能在全麵深化改革中不斷得到鞏固，公眾對其滿意度才會不斷增加。
讓政務公開成為常態，要求行政係統的領導幹部和工作人員明確我是誰、為了誰、依靠誰，把自己的身份亮出來，自覺擺正與群眾的關係，自覺履行公仆義務；明確權從何來、權力何用、受誰監督，把自己的職責亮出來，奉“法定職責必須為、法無授權不可為”為一切政務活動的基本規範，抵製暗箱操作，以真誠之心接受各方麵監督；培育法治思維、提升依法做好政務公開工作的能力，把自己的實際言行亮出來，尊重群眾的知情權和參與權、服務群眾、取信於民。
讓政務公開成為常態，還要動員廣大群眾參與進來。政務公開的實質，就是在政府與群眾之間用法律等規範架起溝通交流的橋梁，使民情得以匯聚、民意得以表達、民心得以凝聚。陽光台上辨清濁，是非公道在人心。隻有將政府工作全麵公開，接受群眾監督，政府才不敢鬆懈。隻有人人起來負責，才不會人亡政息。（李少軍）
反腐觀點摘編
■ “八項規定”製度化建設：香港對“利益衝突”的管理與借鑒
我國從上世紀80年代開始探索禁止領導幹部經商辦企業等單項防止利益衝突工作。2009年黨的十七屆四中全會正式從中央層麵提出“建立健全防止利益衝突製度”;2010年中央頒布以防止利益衝突為主要內容的《廉政準則》;2011年中央紀委在全國7個省市開展防止利益衝突試點。十八大以來實行的“八項規定”“六項禁令”和“反四風”實際上強化了利益衝突製度的重要性。更為重要的是，這一係列規定從黨員作風、公職人員行政倫理道德的視角將利益衝突的內容具體化。因此，作為反腐敗工作重要的舉措，八項規定等措施所起到的作用是具有預防性和前瞻性的。
然而，從香港對利益衝突的管理中，我們也發現目前在以八項規定為核心的一係列涉及利益衝突的管理過程中，政策與規定已經逐步建立起來，但製度的執行及其效果有待完善。具體而言，有如下三個方麵：
首先，信息公開。香港的經驗表明，涉及利益衝突的原因就在於公私界限的模糊不清，對於這種監管除了需要公務員自身具備良好的公共行政倫理之外，更為重要的是信息公開。信息公開使得公職人員的行為置於社會民眾的監督之下，從而限製公權力的濫用。當下，“八項規定”“反四風”的出台使得各級黨員幹部從黨風的高度來加強自身的道德自律。目前通過公布姓名曝光、黨內紀律處分等方式已經對違反這些規定的各級黨員幹部起到了震懾作用。然而，從較為長遠的角度來看，曝光、紀律處分等方式還並不能從根本上解決黨員幹部濫用職權、奢侈享受等涉及利益衝突的各種行為。
第二，法律與規定的可執行性。香港的經驗顯示，利益衝突的界定是非常複雜和困難的。因此，單純依據法律及相關規定進行利益衝突的管理，就會在實際執行中遭遇效果不佳的問題。同時，當下在落實“八項規定”“反四風”的過程中還出現了規範越來越細化的特征，這一思路雖然在一定程度上有利於甄別利益衝突的各種表現形式，但隨之帶來的卻是執法成本的提高和法律條文無法窮盡所有現象的尷尬狀況。在媒體近期不斷曝光的頂風作案的各種報道中，不難發現，這種情況的出現一方麵顯示出涉及利益衝突的官員數目不斷增多，另一方麵則反映出在進行利益衝突治理方麵尚未形成一套製度性的預防機製。
第三，公共倫理道德教育。廉政公署素來以“三位一體”的肅貪策略聞名，其中最為特色的就是社區關係處。在與ACPE的聯合過程中，這個機構更加顯示出它的特色功能，即社區關係處開展了大量的定期的公務員倫理道德培訓和講座。這種聯合模式就使得香港在處理利益衝突問題上能夠“軟硬”兼得。一方麵，可以依靠硬性的製度設施進行管治；另一方麵卻基於利益衝突涉及到公私利益衝突的本質來進行軟性的道德教育。因為在本質上，利益衝突很難嚴格用法律來界定和區分的。公職人員由於其屬於政府公職，因此又比普通人掌握了更多的公共資源。因此，在限製衝突與保障個人權利之間不能完全依靠法律條規的硬性界定。相反，隻有讓其自身能夠提升行政倫理與道德，自覺區分公私利益才能避免陷入利益衝突治理的誤區。目前雖然在落實“八項規定”“反四風”的過程中，黨員幹部已經加強了自身的道德自律意識，但很多公職人員對於利益衝突的理解並未提高至公共行政倫理的高度上來審視，缺乏公私利益的識別。因此，香港的經驗對於內地目前的利益衝突管理具有一定的借鑒意義。（李莉張小勁）
■ 不斷完善反洗錢工作體係
我國的洗錢活動始於20世紀80年代，雖然隻有短短的三十幾年時間，但發展迅猛。洗錢活動與腐敗犯罪結為一體，表現為權力腐敗、洗錢、資本外流“三位一體”。通過洗錢，貪官們將貪汙受賄的黑錢轉移到國外。
2006年年底，十屆全國人大常委會第二十四次會議高票通過了中國第一部《反洗錢法》，這是我國反洗錢曆史上值得紀念的裏程碑。但從總體上講，我國的反洗錢工作落後於形勢的需要，並且在實踐中存在很大的漏洞。一是金融監管係統薄弱。反洗錢是一個係統工程，我國金融係統的反洗錢活動起步不久，與國外成熟的反洗錢金融監管水平尚有一定的差距。銀行和其他金融機構競爭激烈，為了自身利益考慮，常常不能積極配合開展反洗錢工作，很多銀行選擇了打“擦邊球”或違規手段。另外，地下錢莊和地下賭場、典當行、租賃公司等等或合法或非法的新興服務行業一直處在地下或半地下的狀態，缺乏有效的監督管理。這些黑色或灰色領域的存在，成為滋生洗錢活動的土壤。二是專門的反洗錢機構尚未健全。《反洗錢法》實施後，按照規定和國際上的通行做法，都應該盡快建立健全專門的反洗錢機構，但這些機構目前還遠遠沒有建立到位，很多銀行都是會計在兼任反洗錢工作，有的機構雖然建立了，但各項配套設施的也不完善。三是缺乏大量專業人才。反洗錢活動不僅需要硬件的完備，更主要的是需要大量的高智商專業人才，專業人才的缺乏是目前反洗錢工作一大瓶頸。
下一步，應克服反洗錢工作起步晚、形勢嚴峻的局麵，發揮後發優勢，充分借鑒國際反洗錢經驗，健全組織機構，加強協調管理，專注人才培養，強化立法和行政法規建設，大力整合利用國際反洗錢信息資源，嚴厲打擊貪汙賄賂等犯罪經濟洗錢行為，加快建立健全具有中國特色的反洗錢體係。（徐吉成）
■ 通過廉潔性評估促進製度廉潔
製度廉潔性評估工作是我國近年來反腐倡廉建設的創新之舉，也是我國落實《聯合國反腐敗公約》履約要求的重要體現。2003年通過的《聯合國反腐敗公約》第五條第三款規定：“各締約國均應當努力定期評估有關法律文書和行政措施，以確定其能否有效預防和打擊腐敗。”作為締約國，我國在2003年簽署了《聯合國反腐敗公約》，並先後在地方與中央兩個層級推行“製度廉潔性評估”工作試點，主要是評估製度草案本身是否廉潔以及是否有助於廉潔，其中的“製度”是法律、法規、規章和規範性文件的統稱。國家預防腐敗局負責人在接受媒體采訪時，明確將《聯合國反腐敗公約》第五條第三款作為製度廉潔性評估的依據。
從功能上看，製度廉潔性評估可以說是專門為製度設計的“殺毒軟件”，是製度腐敗的專科醫生，對製度腐敗有特殊療效。腐敗有多種類型，其中包括製度腐敗。製度腐敗涉及的人多、麵廣，損害巨大，危害嚴重，不可小覷。通常說的製度反腐，強調的是“憑”製度以反腐敗——憑借製度來反腐敗。事實上，並不是任何一項製度都能有效反腐敗。腐敗是政治的癌症，也是製度的絕症，腐敗的製度難以遏製腐敗的行為。那麽，如何判斷製度是否腐敗呢？又如何發現、預防、糾正製度的腐敗呢？製度廉潔性評估由此產生，其內在邏輯是“評”製度以反腐敗，其基本功能就是通過評估，過濾掉不廉潔的或者說“帶病”的製度。因此，如果說製度反腐是源頭反腐的基石，那麽，製度廉潔性評估則是製度反腐的基石，是製度腐敗的克星，是製度廉潔的守護者。
麵向全國推行製度廉潔性評估，需要全麵總結試點的經驗教訓，健全製度廉潔性評估的實體規範與程序規範，著力推進製度廉潔性評估的專業化。推進製度廉潔性評估的專業化，最重要的是要讓製度廉潔性評估的內容與標準更加清晰與具體。聚焦“廉潔”，將之明確化、具體化、精細化，提高製度廉潔性評估的邏輯性、指導性、可行性。（鄧聯繁）
■ 對“一把手”權力製約監督難在何處
在現行領導體製中，“一把手”手中的權力能否得到正確運用，主要取決於“一把手”自身的德才素質，尤其是德的素質狀態及其能否持續。由於“一把手”地位的特殊性，對其權力運行製約和監督則常常處於失效狀態。也就是說，如果“一把手”在主觀上自覺或不自覺地要濫用權力，幾乎可以做到為所欲為。正如一些因濫用權力而深陷泥潭的前“一把手”所說，他們所要辦的事情，是“沒有辦不到的”。
“一把手”處事的決定權使得權力濫用有較大的便利性。一個地方、一個單位的領導班子所處理的日常事務和審批事項，包括常規性事項與非常規性事項、一般事項與重大事項等。一般來說，常規性和一般性事項，最終決定權在分管的領導班子成員，甚至在中層機構負責人。而對於非常規性和重大事項，則應由領導班子集體決定，有的非常規性的一般事項，也可由“一把手”拍板。由於“一把手”所握有的決定權，無論屬於哪一類事項，隻要經“一把手”批準就有效，而且必須執行。一些本應由集體決定的重大事項，隻要“一把手”執意堅持或擅自決定，其他人一般很難阻止。在這種情況下，對“一把手”權力的製約和監督往往落空。
“一把手”用人的影響力使其對製約和監督者有較大的威脅性。對於選人用人，中央頒布的《幹部任用條例》和各地各單位推行的公開選拔、競爭上崗、領導班子票決製等幹部人事製度改革措施，對在提拔幹部時“一把手”的權力形成了較為有力的製約。但對在民主推薦時“得票多”的擬提拔人選的取舍上，在已任職幹部的調整中，在幹部選拔出來後的使用中，以及在以後的進一步發展中，“一把手”仍然具有較大的影響力。由於得到上級的信任，“一把手”對領導班子其他成員是否支持和信任，必然會影響到他們所分管工作及其個人的發展。因此，即使看到“一把手”濫用權力的問題，班子其他成員以及其他幹部，一般也都因為受到事實上存在的“一把手”權力的威脅而不敢向上反映，更不敢當麵提出，從而使對“一把手”權力的製約和監督落空。
“一把手”對集體決策的操控權可能使濫用權力行為有較大的隱蔽性。在對重大事項進行集體決策時，企圖濫用權力的“一把手”可以通過選擇其認為有利的會議時間、複議、改變會議程序或規則、隱瞞關鍵數據或事實，甚至冒充上級意圖等手段，達到操控決策的目的。經過這種操控的決策，盡管可能會損害國家利益，謀取私利，卻能使決策貼上“集體決定”的標簽，使權力的濫用難於發現，難於製約和監督。
目前的監督係統對製約和監督“一把手”權力運行還缺乏足夠的有效性。為解決對於權力運行的製約和監督問題，黨和國家已經構建了一個龐大的係統，並配套了相應的法律規章。這個係統，包括人民代表大會及其常委會、司法機關、紀檢監察機關、中央和省區市巡視組、組織人事部門等，通過運用相應的法律規章，在對權力製約和運行的製約和監督上發揮了重要作用。對於“一把手”而言，現行的監督係統主要存在以下兩個方麵的問題：一是直接製約和監督權力的柔弱性。對於處在可以直接製約和監督視野內的機構和人員來說，如本地本單位的紀檢監察機構等，由於相對於“一把手”的權力落差，使得對“一把手”的製約和監督柔弱無力。二是強力製約和監督的間接性和遲滯性。上級領導機關和領導幹部、上級紀檢監督機關、上級政法部門、巡視組等，對“一把手”權力運行能夠形成強有力的製約和監督，但由於視野遠離“一把手”權力運行，隻能階段性地進行間接的、事後監督，從而大大降低了製約和監督的有效性。（黃學權）
■ 限權是遏製“一把手”腐敗的基礎
我們認為，限製權力比監督權力更根本，理由有兩點：
首先，監督的成本比限權更高。盡管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監督，但是在實踐中難以落實。所謂“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”。按照現行法律法規，“一把手”主持全麵工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監督或者製約“一把手”。本來設計挺好的“民主集中製”，在領導班子決策時，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限製權力的成本更低。一旦確定了官員的管理權限，官員越權即違規，這比“全方位的”監督機製成本更低。
其次，從信息不對稱的角度講，限製權力比監督權力更容易證實。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的信息不對稱，監督者難以觀察被監督者的具體行為，也難以判斷被監督者不當行為的量化結果。比如，某個官員為了招商引資低價轉讓土地，多低才算違規？導致了多少土地出讓金損失？這些道德風險問題難以監督。相反，如果明文禁止某個官員管理某事，該官員是否違規，一目了然。
如何限製“一把手”的權力呢？我們建議，可以從以下三個方麵入手：
第一，減少各類行政審批權，特別是減少“一把手”的審批權。
從資源配置的角度講，在市場經濟條件下，凡是市場能做好的事情，都應該交給市場去辦；隻有市場做不好，並且政府可以做好的事情，才需要政府來辦。在這個大的原則下，政府應該逐步減少各類不必要的行政審批權，以及對市場行為的微觀幹預權力，才能真正讓市場在資源配置中起決定性作用。另外，從腐敗對經濟效率
的影響來看，現有研究表明，行政管製，尤其是行業進入管製，是導致企業和政府官員之間發生腐敗行為的重要原因。因此，應該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權，當然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權力，這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策。
第二，減少“一把手”的自由裁量權，縮小留給“一把手”的“候選清單”。
現行法律法規留給黨政部門“一把手”的自由裁量權過大。用人腐敗被認為是最嚴重的、最普遍的腐敗，因為人事權是最重要的權力，帶來的租金最多。但是恰恰是在用人問題上，“一把手”的權力過大。例如，選拔一個幹部擔任局長，候選人可以是無數個。負責組織部門的黨委組織部長或者負責人事的副手往往是“一把手”的人，往往根據“一把手”的授意提供有限的候選人，並且將“一把手”屬意的人選列在最前麵。在這種情況下，即便候選名單提交給黨委常委會討論，也很難改變“一把手”的人選決定。
在這種情況下，我們有三個建議：一是增加候選人範圍，實行“差額提名”。例如，提拔一個幹部，要求至少有2個候選人，然後黨委常委會對候選人進行無記名投票表決。二是對擬任命的職位施加技術性限製條件，例如安監局長要求技術出身，有基層工作經驗，有工程師職稱，不能跨行業或跨部門選擇，等等。並且這些限製性條件要根據職位的要求做出，提前公布，不能因人更改。這樣，即便“一把手”有提名權，其提名的範圍至少大大縮小了，從而尋租空間也大大減少了。三是在某些地方試點，將人事任命的提名權擴大到全部黨委常委，削弱“一把手”幹預人事的權力，實際上這與“黨管幹部”的基本原則並不衝突。
第三，強化對重大決策權的事前約束。
除了顯性的用人腐敗、項目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績工程。政績工程往往以“公共利益”為名義，“一朝天子”一朝項目，實際上造成了巨大的浪費。問題是，這種浪費還難以對主管的“一把手”問責，因為政績工程雖然有助於“一把手”獲得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接獲得了經濟利益。例如，某地前任市長愛搞工業園區，花巨資對園區的基礎設施進行了改造。結果，工程尚未完工，市長高升或外調。新來的市長偏好環保綠化，將有限的資金投向城鎮綠化和旅遊景區，將前任的工業園區擱置一邊。這種為了個人政績而不顧國家利益的現象不勝枚舉，但至今沒有好的解決辦法，關鍵是缺乏對“一把手”上馬各類政績工程的事前約束。為此，法律應該規定，政府的重大問題要由“決策谘詢委員會”進行論證，並且應該經過人大常委會的事前批準和事後監督。
但這有兩個問題：第一，“決策谘詢委員會”還不是一個強製設立的機構，事實上很多國家部委、地市級政府就沒有這個機構，縣級政府更很少設立這類“務虛”的機構。第二，憲法規定了地方各級人大對地方政府重大事項的決定權，但是在實際中主要是行使監督權，較少行使決策權。決策權實際上完全由黨委和政府掌握，這導致人大應有的“最高權力機關”的功能沒有充分發揮。即便是監督權，也往往是事後監督，而且難以問責。因此，人大如果要發揮好監督功能，至少要與問責權匹配，否則就是“軟監督”。
需要強調的是，權力與責任是對應的。要有效地限製“一把手”的權力，首先就要厘清責任的邊界。作為一個單位或者地區的“一把手”，不可能也不應該對所有事務負責，否則在發展壓倒一切的理念下，是不可能有真正的權力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什麽中央三令五申強調對權力的約束與限製，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權力”，從而導致很多規章製度缺乏約束力。理念不改，製度難行，權力約束便遙遙無期。（聶輝華 仝誌輝）
■ 對公職人員登記的財產實行“名單管理”
我國對上市公司高管及其家屬股票交易的監控，是“名單管理”的成功經驗。幾千家上市公司的高管及其家屬有幾十萬人，他們的名單全部在證券交易信息係統內監控，一旦買賣了特定股票，交易係統立即自動報警、並進入事先設定的鑒別和處理流程。由於上市公司高管都知曉自己和家屬屬於“被係統自動監控對象”，除非誤操作，絕對不會去買賣特定股票，這就在特定領域杜絕了違規行為。
借鑒這一思路，筆者建議，對公職人員登記的本人及其家屬的財產也可以實施通過信息係統自動進行的“名單管理”。具體做法是：
1．建立監控名單。名單涵蓋的範圍，最終應包括所有履行申報義務的公職人員。至於是否需要包括配偶、第一順序繼承人、第二順序繼承人，甚至包括秘書等（香港某些公務員的私人秘書也被列入財產申報對象範圍），則根據部門和崗位確定。確定後，應讓列入名單的公職人員及家人知情。
2．製定有關核查公職人員財產的法規，規定所有的財產登記、管理機構或部門有責任配合紀委或監察部門，按要求提供監控名單中人員的財產狀況信息。
3．把監控名單導入銀行、證券、房地產、公司注冊、車輛及船舶等財產登記機關的信息係統，由信息係統向監管部門定期報送持有財產清單。對於異常的動作、狀態（如單筆支用超過一定限額、銀行餘額超過一定限額、房產套數超過一定數量等），係統自動報警。
為有利於後續信息的公正處理，報送的清單、異動報告等可參照高考的“密封閱卷”，隱去姓名、隻用代號。姓名和代號的對應關係隻由核心管理部門掌握。
4．核查信息的後續鑒別、處理，應盡量由軟件係統自動進行，以避免人工幹預，如自動通知本人要求說明、自動向上一級部門報送、自動通知特定機關等。
5．必要時，可通過國際間合作，有重點地選擇一些國家，要求其配合實施名單管理。如美國就以反恐和查稅的名義，要求外國銀行提供特定對象的銀行存款信息。
采取上述措施後，公職人員放在本人或家人名下的財產信息由係統自動發送，由係統按設定的流程和規則鑒別處理，既消除了“房產沒聯網”“外地存款沒法查”“股票賬戶保密”“不一定就查到我”之類的僥幸心理，也避免了抽查的選擇性執法之嫌、避免了依賴人工幹預所必然導致的“說情”壓力，從手段上保證了公職人員登記在自己或家庭成員名下的財產的完整性、真實性。而由監管部門實時掌握公職人員的完整財產信息，應該更有震懾力，更能讓公職人員規範持有、處置財產的行為。
通過“依法披露代持”減少隱瞞財產
中國現行法規已經規定，股份公司在上市前必須由股東披露“是否存在為他人代持股權”的情形。建議將這一規定適當擴展，修訂有關財產登記的法律法規，規定公司股權、房屋、存款、車輛等財產的所有人，需如實披露“是否代別人持有、為何人代持”。如果未依法披露，不但代持者本人要承擔相應的法律責任，而且，如果被代持者屬於公職人員，則在代持關係事後被揭露或發生糾紛時也要接受相應的處罰。
采取以上措施後，公職人員的財產“代持”行為就會有兩方麵的後果：一方麵，因為“代持而不披露”屬於違法行為，婉拒代持就有了更有力的理由。另一方麵，在“代持”時一般都會簽訂“內部協議”以保證將來（如公職人員退休後）的索還，但因為法律已規定這種“內部協議”發生糾紛時公職人員要接受處罰，則存在著代持人否認內部協議、把財產據為己有的風險。這樣，就可以大大減少公職人員通過讓他人代持從而隱瞞財產的行為。
實施步驟及處置思路
公職人員財產處置牽一發動全身，應該考慮到曆史、現實、傳統、製度等各方麵的原因，尋求法製、民意、曆史因素、隊伍穩定的最大公約數。
營造氛圍。通過政策法律、輿論宣傳、技術手段、典型案件的各種方式，讓公職人員充分了解： “名單管理”“披露代持”的措施將要實施，其後，無論是否涉及案件、是否被抽查，財產信息一定會完整地被組織掌握；任何轉移、變賣資產的行為，極可能提前引爆問題、遭受懲處；處置“灰色”財產將適度新老有別，以前形成的有可能獲得從寬處置，今後獲取的處罰不貸。
逐步實施“名單管理”“披露代持”。中紀委已經確定要進行“抽查”，可以把“名單管理”作為抽查的技術方式，快速對黨內領導幹部實施。然後再通過立法途徑，逐步擴大到履行全體申報義務的公職人員。
在核查的同時，必須重點解決“灰色”財產的定性、處置、消化，爭取盡快被公眾接受：充分論證“灰色”和“黑色”收入在惡劣程度、金額、社會危害性等各方麵的區別，從性質上說明“灰”“黑”分色處理的必要性；分析公職人員財產的整體狀況，從“法不責眾”的角度說明“灰”“黑”分色處理的必要性；製定、修訂有關政策法規，為“灰”“黑”分色處理提供製度可行性。如規定沒有直接權錢交易的收受利益、在一定限額下為“灰色”；或超過正常收入的一定限額為“灰色”等，並適當調整“不明財產來源”罪的限額。但必須明確是在一個時間點之前的，“既往基本不咎，以後堅決杜絕”。
對於“黑色”財產即貪腐所得，可以根據核查的結果采用兩種對策：如果占公職人員總數比例不高，則可以“發現一起、懲處一起”。即使涉及人數較多，對貪腐所得財產本身也必須收歸社會所有，堅決不讓貪腐分子在經濟上占便宜。但是，是否懲處則可區分不同情況：如與案件相關、或曾企圖轉移的必須懲處；如屬由信息技術手段獲取、或自行申報獲取、或“代持披露”錄入等的可暫不懲處，予以“掛賬”，如果該公職人員此後不再腐敗則不予追究，如再腐敗則新賬、老賬一起清算。（陳利浩）
■ 發揮不動產登記製度的反腐敗功能
黨的十八大以來，黨內外都十分關注加強黨風廉政建設和反腐敗工作，有關措施推出表明黨和政府正在積極回應社會關注和民眾呼聲。筆者以為在當前製度環境和技術條件下，激活和善用現有法律資源，統一並完善不動產登記製度，應當是亟待完善的諸項製度當中需要最先解決的問題之一。
不動產登記製度可以反腐敗
統一並完善不動產登記製度，能夠幫助紀檢機關明確清晰地查處將貪腐資產集中在房地產等不動產上的腐敗官員，使集中在房地產市場的貪腐資產無所遁形。我們已經看到，雖然現在各地房地產信息尚未聯網，但是僅僅是個別網民從單個地區的房地產登記記錄當中偶然性地以人查房，就查出了多個房叔、房姐、房爺這樣的貪腐官員。由此可以想見，如果房地產乃至不動產實現全國性統一的登記和信息互聯，對貪腐官員會有多大的震懾作用。
無論是從反腐敗的角度出發，還是從確保經濟健康運行的角度考慮，統一並完善不動產登記製度繼而開展官員不動產先行公示都是一項適宜的政策選擇。
也有學者對不動產統一登記的反腐作用提出質疑，認為不動產登記完全是自願的，貪腐官員在取得房產後完全可以選擇不辦登記，就算辦理登記，也可以將不動產登記在他人名下。事實上，神木房姐的多個身份證問題也確實表明不動產統一登記製度仍有漏洞可鑽，但是相比與沒有不動產統一登記製度，這個漏洞已經大大縮小，而且隨著身份證管理製度的逐步完善，這些漏洞也將被修補。此外，不動產交易過程中，物權的所有和轉讓必須進行登記備案，如果不辦理登記，官員就難以取得不動產的所有權，實際取得的房產也將因為無法登記轉讓而難以變現，不動產難以變現就成了死物，且隨時麵臨登記的所有權人“背信棄義”和一房多賣的風險，由於物權對債權的優先性，官員對房產的所有權將無法獲得法律的支持，也不敢尋求法律的支持。
完善不動產登記製度已經具備成熟的法律和技術基礎
2007年，新頒布實施的《物權法》第十條規定：“國家對不動產實行統一登記製度。統一登記的範圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”根據新法優於舊法的原則，《物權法》關於不動產實行統一登記製度的要求取代了過去《森林法》《草原法》等按各自的不動產類型各自登記的法條規定。《物權法》雖然是原則性的規定，但對不動產登記的法律效力、不動產登記機構、登記程序、登記類型及登記錯誤的賠償責任等重要問題以專節條文做出了較明確規定，為不動產實行統一登記創立了法律基礎。在《物權法》出台時，為了減少阻力，當時並沒有出台詳細的規定去打破當時的登記格局，從目前形勢來看，無論是從完善法治促進經濟發展的角度出發，還是從反腐敗的需要來看，打破部門利益，統一並完善不動產登記製度都已經成為迫切需求。不久前國務院辦公廳關於實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知明確提出，在2014年6月底前出台不動產登記條例，實施不動產統一登記製度。這將是一個曆史性的重大進步。
關於通過不動產統一登記製度進行反腐敗，還有一些學者表示擔心的理由是“以人查房”有可能侵犯普通群眾的隱私，國際上大多也僅限於“以房查人”而限製“以人查房”。實際上這個反對理由並不充分，首先，官員隱私權在涉及財產的方麵應受到限製本就是法律界的共識，這也是法治發達國家官員財產公示的一個法律基礎，因此即使要保護普通公民的隱私，針對官員的“以人查房”也應當放開，隻要區分是否是官員即可。其次，不動產統一登記製度將為未來開征房產稅奠定基礎，而對開征房產稅來說，“以人查房”是稅收部門必需的程序，隻要限定查詢的主體資格即可，讓反腐機構和稅收部門具備同等的查詢權力即可達到反腐的目的，普通公民的隱私權並沒有做出額外犧牲。再次，製度的設計往往不能同時滿足各方麵的需求，為此必須進行價值排序，必要時以民意為基礎犧牲部分利益以維護更重要的價值追求。從我國的實際情況來看，前段時間公眾對各地限製“以人查房”的不滿充分表明，絕大多數公眾樂意犧牲自己的隱私權來實現反腐敗這一目前更嚴重的問題。
此外，互聯網技術的發展已經大大減少了不動產統一登記的難度，也為不動產統一登記更好地發揮反腐敗作用提供了便利。開發一套不動產統一登記軟件係統成本實際並不高，互聯網和電腦軟硬件技術的高速發展可以承接城市房地產、農村宅基地、農村承包地、草原、灘塗、林地等各種類型不動產的需要。需要顧慮的是，處在農村的大量不動產所有權還不明確，這不是互聯網技術本身的問題，但是當前開展的農村土地確權工作已經為解決該問題提供了便利。而且，由於我國對農民和居民身份劃分仍然存在，城市戶口居民因法律的限製無法擁有農村的不動產，因此農村承包地、草原、林地等不動產登記工作的落後實際並不影響城市房地產統一登記聯網對反腐的促進作用。我們需要警惕的是，當中央下決心利用不動產登記公示來推進反腐時，一些勢力又以農村宅基地、農村承包地、草原、灘塗、林地的統一登記需要大量基礎調查時間為由來拖遝完全可以在短時間內完成的城市房地產登記電子化和統一聯網工作。因此，不動產統一登記製度既要全麵推進又應當迅速以城市房地產統一登記聯網為突破口。（黃震 陸琪）
■ 全麵科學推行權力清單製度
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。關於如何加快建設法治政府，《決定》提出了依法全麵履行政府職能、健全依法決策機製等六個方麵的具體要求。而“推行政府權力清單製度，堅決消除權力設租尋租空間”是實現全麵履行政府職能的重要措施，當然也是加快建設法治政府的重要內容。所以，當前及今後一段時間，全麵推行權力清單製度必然是各級政府一項異常緊迫的任務。
事實上，自十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》中首次提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單製度”以來，部分地方政府已加緊進行權力清單製度的編製和公開工作，如2013年11月21日，廣州市率先公布了廣州市48個行政單位，共3705項市本級行政職權事項。2014年10月31日，安徽省公布了省級政府權力清單1712項。從現狀來看，權力清單的編製和公布，客觀上促進了政府職權更加清晰，約束了行政權力的濫用，進一步增強了政府的公信力。但是，通過對當前已經公布出來的權力清單進行剖析和筆者參與某省級政府權力清單編製過程發現，由於理論研究不夠深入和相關規範權力清單製度滯後，存在的問題也不容小覷。為了更加全麵科學推行權力清單製度，加快建設法治政府，有必要理性分析當前權力清單編製和公布過程中存在的問題並探討產生問題的原因，並就如何更好全麵科學推行權力清單製度提出自己的構想。
通過梳理目前各省、市已經出台的規範權力清單製度的規範性文件發現，到目前為止，尚無具備法律性質的文件，大多是“通知”類型的政策性文件。縱觀這些文件，其大多包括總體要求、主要任務、實施步驟和工作要求，整體上缺乏對權力清單的主體、權限、效力等問題的表述和界定，因而導致權力清單製度推行過程中主體和權限不明確，權力清單的效力模糊，編製過程中存在一定程度的越權、違法等現象。
編製和公布權力清單的主體和權限不明確。雖然權力清單編製初始都是權力擁有單位自查，但統籌和督辦單位卻各不相同，有的是發展改革委員會，有的是編製辦公室，有的是法製辦公室。統籌過後通過和公布的主體也不明確，國務院是由其組成部門通過和公布的，而省、市、縣通過和公布的主體一直不明確。除了主體不明確之外，在編製和公布權力清單的過程中，相關主體的權限到底多大，能做到什麽程度，現實中也很模糊。
權力清單的效力比較模糊。當前已經開展權力清單製度的各省、市、縣的文件均未提到公布出來的權力清單到底屬於什麽性質。如果公布出來的權力清單隻是一般性的資料集中，僅供公民查閱和知曉行政機構權力清單的作用，那麽就不具備任何法律效力，既不能作為行政部門執法的依據，也不能作為公民保護權利的依據。此種效力不清，必然給編製和公布主體帶來困惑，也讓行政執法主體迷茫，更讓行政相對人無所適從。
編製過程中存在一定程度的越權、違法現象。當前在編製和公布權力清單過程中主要存在以下越權或違法現象：一是暫停實施或取消本不屬於本級行政權力的行政執法項目；二是越權下放或整合具體行政執法主體和項目。
法律、法規的不斷變化容易導致權力清單滯後。權力清單是對大量法律、法規、規章設定的行政權力進行總結形成的，雖然過程中可能有取消、下放、整合等內容，但本質上依賴於背後法律、法規和規章的設定。法律、法規、規章經常立、改、廢，其設定的具體行政執法項目當然跟著變化。法律、法規、規章的立、改、廢依賴於龐大的國家立法機關和行政機關，而作為附屬於法律、法規和規章的龐大的權力清單工程，由於沒有足夠的專業人員不斷補充、完善，極有可能導致權力清單滯後於相關法律法規對行政權的設置。雖然作為一項很好的製度改革和體製創新，但如果沒有一套剛性製度、合理程序、數量眾多的專業人士不斷地同步於法律、法規和規章的變化，公民看到的可能是完全滯後於生效法律、法規和規章的一堆資料的堆砌，其作用和功能必然會大打折扣。
當然，問題的提出並不是否定製度本身，作為主權在民原則的本質要求，作為加快建設法治政府的重要措施，權力清單製度本身有其巨大的現實價值和理論意義。之所以提出權力清單製度可能會出現的問題，其主旨在於更好地全麵科學推行權力清單製度。
製定行政權力清單條例，全麵規範行政權力清單的編製、公布和實施。建議國務院盡快製定出台行政權力清單條例，全麵規範行政權力清單製度。該條例既明確規定權力清單編製和出台的主體、程序、主體的權限、客體範圍，又明確界定權力清單與原法律法規的關係、權力清單的性質和效力、權力清單的適用範圍以及違反權力清單需承擔的責任等。當然，該條例中既要有強製性條款，即不允許各省、市、縣政府及其工作部門隨便更改的條款，在這些條款上必須全國統一，也有任意性條款，即可以讓各省、市、縣自主選擇和確定的條款。強製性條款是保證權力清單製度全國統一，從而提高其權威，而任意性條款是為了適應全國不同地方自主選擇的需要。
建立、完善相關製度，為權力清單的更新、完善和執行提供製度保障。權力清單製度絕不是單純地編製、通過和公布幾個簡單的環節，它還涉及如何定期更新、采取何種形式公布及如何提高其執行力等深層次問題。而這些目標的實現，則需要建立、完善其他相關製度：一是修改完善國務院的《信息公開條例》，把權力清單納入政府必須公開的信息目錄範圍之內，並要協調好該目錄與其他目錄之間的關係。二是修改完善行政複議法和行政訴訟法，加快推進其與權力清單製度的銜接，定位好權力清單在行政複議和行政訴訟過程中的功能和用途。三是完善行政機構的法治指標考核，把編製、公布和執行權力清單情況納入政府法治指標，構成其重要的組成部分。四是修改完善《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，把權力清單納入人民代表大會及其常務委員會的監督範疇，作為規範性文件的備案審查範圍。（杜敏）
（本章完）