第三篇 把權力關進製度的籠子裏_治理腐敗的四種機製

治理腐敗的四種機製

袁峰

袁峰 1997年畢業於複旦大學國際政治係，獲法學（政治學理論專業）博士；1999年上海市教委公派赴日本龍穀大學法學研究科研修行政學一年。1994年至2004年受聘於上海師範大學，被該校聘任為教授、法政學院副院長。2004年至2012年受聘於華東政法大學，被該校聘任為教授，政治學理論專業碩士點導師組組長，憲法學專業博士生導師。現任中共上海市委黨校科社教研部（上海行政學院政治學教研部）教授、副主任。

從科學治理的角度，治理腐敗應當從滋生腐敗的源頭入手。要實現“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的治理目標，就需要有提高腐敗行為成本的懲戒機製、杜絕腐敗機會的防範機製、提高腐敗行為風險的保障機製、減少貪腐心理動機的抑製機製與之匹配。

提高腐敗行為成本的懲戒機製

當腐敗存量比較大、而腐敗增量仍在擴大的情形下，專業反腐敗機構就要采取讓腐敗分子產生畏懼之心的果斷措施，才能扭轉腐敗持續加劇的趨勢。一是以高壓的反腐態勢迫使腐敗者放棄僥幸心理，不再頂風作案；二是將長期潛伏於體製內外的腐敗分子在較短的時期內盡可能地揭露並予以嚴懲。讓公職人員不敢腐，就是要通過懲戒手段，追究腐敗行為者的法律責任，以減少腐敗的存量，遏製腐敗的增量。沒有發現，也就沒有懲處，腐敗者就不會承擔違法犯罪的成本。發現腐敗弊案的概率直接影響到對腐敗分子懲罰的概率。

當前我國反腐敗鬥爭存在著腐敗分子發現難、潛伏期長的問題，這主要受到腐敗過程的隱秘性、腐敗利益的共享性等因素的影響。通過跟蹤監測腐敗現象、調研社會公眾及公職人員的相關經曆與感受、巡視巡查、經濟責任審計、公民舉報、專項治理等手段，可以提高腐敗發現率，盡力縮短腐敗潛伏期。除了提高腐敗現象發現的概率之外，加大懲處的力度也是構建不敢腐的懲戒機製中的一個重要方麵。除了要針對不同類型的腐敗分子實施“打虎”“拍蠅”“獵狐”等懲治戰略之外，還可以從空間與時間上加大腐敗懲處力度。例如，運用行賄檔案全國查詢機製，在空間上避免有關單位和個人到異地從事行賄等犯罪活動而得不到處置的現象發生；同時，由於行賄犯罪檔案查詢將會對曾經的行賄者在一定時期內的經商、就業、貸款等活動產生直接影響，在時間上延伸對腐敗犯罪行為的懲處。

將腐敗發生的機會減至最少的防範機製

腐敗的生成來自於腐敗分子獲得了非法謀利的渠道與機會，隻有進行係統的體製機製改革，才能消除一切支撐和加劇腐敗的製度性渠道及其相關的社會實踐活動，才能真正實現不能腐的治理目標。當前要以切實可行的措施杜絕腐敗的各種機會、切斷腐敗的各種通道，使腐敗者不再能夠利用這些機會與通道進行權錢交易。

放權型防範機製。通過行政審批製度改革削減不必要的審批事項，壓縮權力行使的空間，使腐敗者失去謀取

不正當利益的籌碼。

民主型防範機製。在不同的層麵上，切實完善黨內民主集中製、人大民主立法、基層群眾自治等各種民主機製，使公共權力不再成為少數人謀私的工具。

更替型防範機製。對重點崗位人員實行定期輪崗交流，對負責重要權力事項、廉政風險較大崗位的管理人員實行定期硬性輪崗，打斷一些人長期負責某些領域、某項業務而可能形成的利益鏈條。

技術型防範機製。以技術手段避免人為因素對資源、利益分配過程的幹擾，對行政審批、公共采購、擇校等政府業務流程建立防控廉政風險有效的技術措施，杜絕工作流程中的可乘之機。

程序型防範機製。通過行政程序製度建設，在國家賦予行政主體程序性義務的同時，設定並保障公民的程序性權利，這可以使公民有權利要求行政主體依照法定程序辦事，阻止不良行政及其腐敗隱患的發生。

退出型防範機製。對某些特定關係的回避，是保持公職人員廉潔的重要措施。為了解決領導幹部親屬子女經商辦企業可能存在的利益衝突隱患，應當在如實向組織報告個人有關事項的基礎上，對官員實行利益衝突的退出機製，即要麽領導幹部親屬子女退出利益衝突領域，要麽領導幹部放棄晉升機會甚至退出公職。製度防範的機製不是一旦設計完畢就一勞永逸了，為了提高製度防範的適應性，應當及時跟蹤發現製度漏洞，調整相應的製度設計。同時，通過案件倒查機製，準確判斷腐敗易發多發的領域，發現腐敗發生的機理與渠道，及時建章立製，讓腐敗分子不能腐。

提高腐敗行為風險的保障機製

現實中不能因為要防止腐敗，就取消一切審批事項，或完全由機器來代替人來操作業務流程。因此，在公職人員運用權力管理公共事務不可避免的情形下，構建不易腐的保障機製就成為必然的選擇。所謂“不易腐”，就是在無法避免公職人員與公權力接觸的情況下，通過加強監督，提高腐敗行為的風險，使得腐敗成為一件不容易做到的事或者行為者不易選擇去做的事。

技術監督機製。對於涉及麵廣、流程複雜、自由裁量權較大的政府業務流程，尚難做到全業務、全流程信息化監管的，即在技術上馬上實現“不能腐”存在一些障礙的，目前正在嚐試從“不易腐”的目標出發在某些環節上部分運用信息化技術手段，提高監管的技術含量，使腐敗現象被發現的可能性增大。例如，在警察執法、公共工程招投標、司法審判等領域。

組織監督機製。當前對領導幹部個人重大事項的抽查審核，無論是跨部門的審核能力、跨區域的協查能力，還是被抽查人員的範圍及數量，均有所提升，這大大提高了腐敗行為被發現的風險。中央組織部製定印發了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，對“裸官”的一係列監管機製正在形成，例如，“裸官”限製性任用機製、大額可疑外匯交易報告機製、因私出國可疑行蹤報告機製等。自由裁量權的濫用，是一種濫用職權的現象，當前

要盡快建立健全行政自由裁量權基準製度，在各級政府組織明確行使自由裁量權的具體標準、條件、依據和程序的前提下，一旦發生偏離基準的執法行為，就會被上級或周圍同事發現。

社會監督機製。通過推進“三公”經費公開、執法司法信息公開、基層涉民利益信息公開、幹部檔案信息公開、領導幹部個人重大事項公開等，為完善社會監督的實施機製提供信息基礎。紀檢監察機關要以哪裏群眾多就到哪裏去聽取民意、怎樣方便群眾舉報就采取怎樣的方式和態度，進一步完善商業網站鏈接官方網站的協同舉報功能，開通官方微信平台，為公眾舉報監督提供更為便捷的手段。

單位監督機製。許多腐敗現象產生於單位內部，完善並落實黨風廉政建設責任製，就是要構築起預防腐敗的第一道防線。單位內的黨政領導班子、領導成員必須在黨風廉政建設方麵承擔起責任，要進一步完善單位內部監督體係，在營造不容忍腐敗的廉政氛圍方麵有所作為，讓公職人員身處一個不易腐的環境之中。

減少貪腐心理動機的抑製機製

增強自律意識、加強廉潔教育，既有助於公職人員樹立信仰、端正價值觀，也有助於抑製貪腐心理。

自律機製。一些黨員、幹部出這樣那樣的問題，說到底是信仰迷茫、精神迷失。當前要發揮自重、自省、自警、自勵、自律在幹部保持廉潔中的作用，不斷提高慎權、慎獨、慎微、慎友的自覺性。

廉潔教育機製。良好的基礎教育可以使公民普遍具有較強的道德觀念和法律意識，進而為減少貪腐心理，為整個社會營造良好的守法環境奠定基礎。同時，個性化的幹部黨性教育也將對公職人員廉潔從政產生有針對性的作用。

廉潔激勵機製。如果對職業生涯保持廉潔的公職人員缺乏應有的激勵，或者對行賄等貪腐行為懲處不嚴，會影響到公職人員及相關利益人的價值與行為選擇，因此要建立正當行為的激勵機製，以提高正當行為的回報。2014年出台的《關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行製度的意見》，改變了以往要提薪必須升職的唯一途徑，形成了職務與職級並行的兩個提薪通道，這有利於穩定基層公務員隊伍、調動廣大基層公務員的積極性。為了穩定公職人員隊伍，使公共部門能夠更加廉政穩定有效地運行，實行職業年金製度在國外事業單位和公務員隊伍中是非常普遍的。2015年國務院發布了《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險製度改革的決定》，為在機關事業單位中建立職業年金製度奠定了基礎。

行賄犯罪從嚴懲處機製。為了從源頭上遏製行賄犯罪，針對以往打擊行賄犯罪失之於寬、失之於軟的情況，2014年10月27日刑法修正案（九）草案中的一個亮點是對行賄犯罪加大處罰力度：對多類行賄犯罪增設了罰金刑；嚴格對行賄犯罪從寬處罰的條件。對多類行賄犯罪增設罰金刑，可以降低行賄行為的回報，使潛在行賄者產生得不償失、不值得冒險的思想，對犯罪心理動機產生抑製作用。

（本章完）