第三篇 把權力關進製度的籠子裏_權力製約和協調機製建設需注意的四個實踐問題

權力製約和協調機製建設需注意的四個實踐問題

程文浩

程文浩 山東省滕州市人，清華大學公共管理學院教授、廉政與公共治理研究中心主任。曾擔任中國監察學會常務理事、北京奧運會監督委員會委員等職。

黨的十八大報告中“權力的製約和協調”是指決策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調。十八屆三中全會《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》進一步強調，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體係，將“形成科學有效的權力製約和協調機製”排在反腐製度創新和改進作風常態化之前。四中全會《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》則在“推進依法行政、建設法治政府”部分提出了“行政權力製約和監督”的任務。可見，中央的認識明確，懲治腐敗與改進作風是醫治疾病，科學有效的權力運行才能固本培元。權力製約和協調機製建設不能隻是一句口號，而要能從基層中來、到基層中去，經得起實踐檢驗、起得了指導作用，尤需注意四個實踐問題。

一、領導體製與決策機製

體製機製是權力製約和協調機製的先決條件。領導體製是容納權力運行的框架，決策機製是承載權力運行的軌道，兩者結構性地決定了權力運行能否科學有效。

實踐中有不少問題值得注意。譬如領導體製方麵：一些黨代會和全委會作用沒有得到充分發揮，常委會成為實際上的最高決策機關，紀委則承擔了與監督執紀無關的工作；人大、政協難以發揮監督協調作用；一些黨政領導對司法案件施加影響，隨意調配人民團體和社會組織；黨委插手微觀事務，導致黨委書記對政府領導成員的影響力過大。

再如決策機製方麵：有些地方黨內呈極端化傾向，或乾綱獨斷或群龍無首；一些地方和部門主要領導的辦公會演化成實質上的決策會議，“書記辦公會”“主任辦公會”取代了常委會（黨組會），決策權過分集中於主要領導；甚至做足會前工作就能使會議表決淪為形式，班子成員在“一把手”麵前處於相對弱勢。

問題症結在於黨內的民主集中製、政府的首長負責製、紀委的監督權得不到有效落實。決策科學要靠黨內的民主集中製保證，執行堅決要靠政府的首長負責製保證、監督有力要靠紀委的聚精會神保證。黨內民主集中一旦失衡，就會導致政府首長無力負責。政府執行如果不暢，又會破壞黨政協調。監督執紀如果不力，黨內政治生態就無法清朗。三者互為因果，形成嵌套難題。

必須從整體結構入手來解套，應將“科學領導、決策合理”作為考核考察的一票否決項，讓黨內的民主集中製、政府的首長負責製、紀檢監察的專門監督作用真正落地生根。合理的決策機製，需抓牢“科學、民主、合法”主線，充分發揮中國新型智庫作用，以聽證會、座談會、大調研多渠道收集意見，並協商磨合共識。將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決定確立為決策法定程序，讓“重大決策皆應經過合法性審查”“程序不合法的決策不具備政治效力”的理念深入人心。

二、絕對權力的絕對製約

對“一把手”權力製約是權力製約與協調機製的核心構件。實踐中，“一把手”往往掌握著一錘定音的權力比重，可以說是“絕對權力”。再完善的製度畢竟隻是文本，掌握絕對權力之人如果精於變通，完全能做到程序周延而實質擅權，這是前述決策機製問題的根源所在。因此，“一把手”如堅決落實，權力運行想出問題都難，“一把手”如陽奉陰違，

製約協調就是空中樓閣。

“絕對權力，絕對腐敗”的曆史規律，並不因掌握絕對權力的人不同而有所動搖。道德不能假定，品格亦會流變。實踐中，才幹平庸的“一把手”權力不受製約，會導致重大決策失誤不斷，造成社會效益極大損耗，群眾付出無謂成本。才幹突出的“一把手”權力不受製約，則既有“小官巨腐、能人腐敗”的先例在前，更有係統性、塌方式的腐敗案例，給黨和國家造成難以估量的巨大損失。

製約關鍵在於“一把手”的權力分解、權責轉化和表態紀律。所謂權力分解，即一些地方探索的“一把手”不直接分管人、財、物、項目等腐敗高發領域，而由領導成員分工管理，形成製衡；所謂權責轉化，是指將“一把手”的權力轉化為責任，在減少其決斷權的同時增加其監督責任。應一麵適當分解“一把手”插手具體事務的權力，一麵增加其對領導班子整體、管轄單位全體的主體責任、廉政責任、效能責任；還應確立“會上必須最後表態，會前不得私下表態”的政治紀律，減小“一把手”對其他人的話語覆蓋，促成各抒己見的氛圍。如此，“一把手”的微觀權力被稀釋了，身上的責任擔子卻更重了，騰不出手來專權擅權。此外，巡視和紀檢派駐、行政監察、任職回避、個人事項報告和公開、經濟審計等常規手段亦不可或缺。

客觀倒逼是為促成主觀認識。“一把手”應主動轉變角色，由劃槳轉為掌舵，由專權轉為協作，少幹涉人財物微觀操作，多進行過程監督和宏觀監控。“一把手”應保持如履薄冰、如臨深淵的用權心態，符合位高不擅權、權重不謀私的要求，認清“隔板緩衝”是防範風險、自我約束是自我保護的道理。

三、層級部門的權責協調

權責協調是權力製約和協調機製的必要條件，隻有權責協調、定位明確了，執行才會步調一致。要按“事權相符、權責一致”原則，來科學配置各層級領導崗位、各部門及其內設機構兩方麵的權力、職責、定位和邊界。

實踐中，一些部門、機構和崗位的權力過大、責任太小。一個處幾個人，能掌管億萬計的財政權力、能左右重大政策的命運、能決定行業標準的浮動、能掌握市場主體的前途。一些領導崗位的審批權伸縮區間太大，對項目既可以積壓案頭、長期不批，也可以短期突擊、大量審批，相關規定形同虛設。與之相對的是，基層地區的權力過小、責任過大。不少地區承擔經濟發展和財政稅收的重任，並不具備規製轄區內納稅大戶的權力，在涉及群眾利益環節、環境保護領域隻能讓步。再如鄉鎮並無獨立人事權和財權，鄉鎮領導資源及統籌力有限，而轄區內民生保障均屬其責任，常導致民生績效不高。此外，政企不分、政事不分的現象還廣泛存在，一些中介機構承擔實質審批功能，演變為“二政府”，一些市場組織遺留行政功能，既當裁判又當運動員。一些黨政部門的職能交叉重疊，有利可圖時就延伸權力，追究責任時就互相推諉。

關鍵要構築政府內部權力的協調製約機製，保證不同層級內部“決策、執行、監督”三權各由不同主體承擔。以“分事行權、分崗設權、分級授權”為要求來強化流程控製，以財政資金分配、國資監管、政府投資采購、公共資源轉讓、工程建設為重點領域來重點防控。

核心抓手是機構改革與權力清單兩項改革。機構改革是從整體架構著手進行部門、機構、崗位的權責調整，能消解職能交叉重疊、完善崗位編製、重塑權力結構，構築製約協調機製的地基。權力清單則以公開來倒逼顯性權力規範化、隱性權力顯性化，明晰權力

分野、壓縮裁量空間、規整權力要素，建立製約協調機製的坐標。

權責協調是為了執行協調，執行中有三點需要注重：第一，黨政部門關係，包括跨領域的橫向關係、跨層級的縱向關係、既跨領域又跨層級的斜向關係等，皆應保證既製約又協調；第二，執行力的提高，有始有終、善作善成，並通過督查、考核、問責來加以確保；第三，領導之間的協作，主要領導總攬而不統攬、放手而不撒手，分管領導到位而不越位、分管而不私攬，並以法紀問責嚴加懲處變相操作、變通執行，有令不行、有禁不止的行為。

四、同級監督與權力公開

監督和依法用權是權力製約和協調機製的根本保障。領導體製與決策機製完善、“一把手”權力製約、部門及內設機構的權責協調等各環節涉及麵廣，僅憑“頭痛醫頭、腳痛醫腳”則效力不夠，自詡“內部革新、自我革命”則力量不足，需要有一以貫之的外部保障機製。後者有兩個要點：公開和監督。

實踐中，外部機製有許多亟待完善之處。例如權力公開的形式還不夠徹底、內容還不夠完善，公布審批事項而無隱性權力，公開部門權力而無職位權力，公開行政權力而無黨政權力。

同級監督的難題最為根深蒂固。查辦案件和紀檢人事的垂直領導雖然加強了，但紀檢工作掣肘仍多：權力格局所限，對黨政“一把手”難以監督；工作地位所限，對同級班子成員不易監督；人情口碑所限，對下級幹部隻能教育為主。在一些單位裏，中、基層幹部與上級領導各有從屬脈絡，查辦他們就意味著與其靠山“撕破臉”，影響深遠。這一難題在基層尤甚，越到基層，幹部流動性越小，鄉土氏族聯係越緊，一市一縣內各單位構成同一場域，基層紀檢難免會打折扣。在政治實踐中，隻要紀檢幹部與所在地區部門有長期穩定的工作關係，就不可能不受權力格局、地位序列、人情口碑、幹群關係的影響。

要擴展權力清單製度，權力與責任清單一體編製，行政與黨務部門全部涵蓋，部門和職位權責一並包括，既公布顯性權力也描述隱性權力；既理清權力名目，也列明權力要素（主體、對象、條件、方式、依據、限度等）。關鍵是要實現權力清單的“人格化”和“席位化”，詳細規定主要領導、分管領導及所有班子成員的權責，明晰到人頭劃清楚分野，勾勒出邊界，從而實現權力運行的編碼與解碼。權力公開還要包括黨政信息、經濟審計等多方麵信息。

關鍵要加大紀檢幹部的流動性，破解同級監督難題。加速紀檢幹部的跨地區部門流動，既能避免紀檢係統完全獨立的弊端，又能打破長期穩定的工作關係，具有較高可行性。雖然地區部門變了，但監督執紀的業務沒有變，紀檢幹部工作效率不會降低。不用長期與派駐地區部門打交道，紀檢幹部也能夠心無掛礙、放開手腳開展工作，不受其他因素幹擾和影響。此外，還需要以主體責任強化黨內監督，“一把手”要監督班子成員，領導成員要監督分管領域。還需要進一步健全多元監督機製，完善民主監督、法律監督、輿論監督和規範的互聯網監督。

從長遠來看，權力製約和協調機製建設的各環節工作應與全麵深化改革、全麵推進依法治國的各項改革任務協同推進，形成製度體係、形成政治生態。科學有效的權力製約和協調機製，要以落實來完善、以實施來優化，將製度規定中的應然轉化為真實世界的實然，將政策文本上的描述打造為政治生活中的實況，實現幹部清正、政府清廉、政治清明的新常態。

（楊詩哲同誌協助完成此文，在此表示感謝）

（本章完）