第五章 關於發展黨內民主的幾個理論問題_一、發展黨內民主必須堅持黨內民主集中製

第五章

關於發展黨內民主的幾個理論問題

一、發展黨內民主必須堅持黨內民主集中製

民主集中製是我們黨的根本組織原則，是黨內生活必須遵循的基本準則，是實現決策科學化、民主化必不可少的製度保證。所謂民主集中製，就是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的製度。民主集中製中的民主和集中是有機結合、相輔相成、辯證統一的，是互以對方的存在和發展為條件的。離開了民主講集中，或離開了集中講民主，都是對民主集中製的背離。我們黨的曆史經驗表明，什麽時候民主集中製堅持得好，黨的事業就興旺發達；什麽時候民主集中製堅持得不好，黨內生活就失去正常，國家和人民利益就蒙受損失。因此，發展和完善黨內民主集中製，切實把黨內民主推向前進，具有重大的現實意義和深遠的曆史意義。

1．民主集中製的曆史演進

馬克思恩格斯雖然沒有明確提出“民主集中製”的概念，但在他們的著述中卻包含著民主集中製的萌芽。如經他們改組的共產主義者同盟的活動就體現了這種原則：同盟代表大會是最高權力機關；中央委員會是權力機關的執行機關，向代表大會報告工作；下級組織必須向代表大會或中央委員會報告工作；各級委員會通過定期選舉產生並可隨時撤換；盟員應承認同盟的綱領，服從同盟的決議；反對任何形式的個人迷信。恩格斯在談到《共產主義者同盟章程》的特點時指出：“組織本身是完全民主的，它的各委員會由選舉產生並隨時可以罷免，僅這一點就已堵塞了任何要求獨裁的密謀狂的道路。”同時，馬克思恩格斯並沒有否定統一和權威的必要，他們強調：“沒有權威，就不可能有任何的一致行動。”由此可見，在馬克思恩格斯那裏，民主集中製的思想已經存在。

民主集中製這一概念是由列寧於1905年12月在俄國社會民主工黨第一次代表會議通過的《黨的改組》的決議中首次提出的。1906年4月由黨的第四次代表大會通過的黨章中第一次明確表述：“黨的一切組織是按民主集中製原則建立起來的。”這標誌著民主集中製原則的正式確立。列寧所講的民主集中製，指的是黨的組織製度和組織原則，而不是思想方法和工作作風，其民主和集中兩個方麵都有著確定的內涵。所謂民主製，就是黨的各級組織和領導成員必須由選舉產生，定期向黨員報告工作並可隨時撤換；黨內事務由全體黨員或黨員代表來處理；黨員人人都可以獨立地發表自己的意見，“任何紀律也不能要求黨員盲目地在中央委員會起草的一切決議草案上簽字”；重大問題必須由集體討論決定，實行集體領導與個人分工負責相結合。所謂集中製，就是黨要有統一的章程、統一的組織、統一的紀律；實行少數服從多數、下級服從上級、部分服從整體、全黨服從中央的原則；黨的各級組織和全體黨員必須執行黨的代表大會根據少數服從多數原則通過的決議，必須服從黨的中央委員會的領導。

為了有效地貫徹民主集中製，列寧特別強調實行集體領導，反對個人專斷。根據列寧的建議，俄共八大通過了《關於組織問題的決議》，規定中央委員會設立政治局、組織局和書記處三個機構，從組織上確立了集體領導的體製；同時規定中央委員會每月至少召開兩次全體會議，討論最重要的政治問題和組織問題，政治局和組織局每月必須向中央委員會作兩次工作報告。為了避免中央書記個人決定重大問題，削弱集體領導，列寧反複強調：“黨中央書記隻執行中央委員會集體作出的決議，即由組織局或政治局或中央全會作出的決議。”與此同時，列寧還提出實行集體領導必須解決好的幾個問題，即必須明確集體領導所要解決的問題是最重要的政治問題和組織問題；必須確認領導者個人的權力不能超過領導集體的權力；必須充分發揮黨的代表大會、黨的中央全會的作用；必須建立健全會議情況的通報製度；必須建立和完善黨的領導集體的工作規則、議事程序和表決製度；必須加強黨的領導集體成員之間的團結合作。誠然，列寧在強調集體領導的同時並沒有否定個人所應承擔的責任。“我們既需要集體管理製來討論一些基本問題，也需要個人負責和個人指揮製來避免拖拉現象和推卸責任的現象。”這裏的個人負責製就是指在集體領導下，一定的個人對所管轄的工作負完全責任。列寧曆來主張實行集體領導與個人分工負責相結合。“任何時候，在任何情況下，實行集體管理都必須極嚴格地一並規定每個人對明確劃定的工作所負的個人責任。借口集體管理而無人負責，是最危險的禍害。”

在國內戰爭期間，盡管軍事形勢十分險惡，列寧仍然堅持實行集體領導的原則。在他的信件中可以經常看到這樣的話：不召開政治局會議，我不能做任何答複；這隻是我的初步想法，決定自然要由中央來做；請中央全會表決：是否準許我在報告中以中央委員會的名義談所有這些問題？他在黨內的爭論中多次處於少數，但他從不因為自己的主張正確便違反少數服從多數的原則自行其是，把個人意見強加於領導集體，而是善於在實踐中堅持真理，耐心說服，爭取多數，通過民主的途徑使黨最終接受自己的正確主張。1918年《布列斯特和約》談判期間，列寧一直主張簽訂和約，而當時多數中央委員不同意列寧的主張，拒絕簽訂和約。在表決時，前4次列寧都占少數：1月24日7票對9票，2月3日5票對9票，2月14日5票對6票，2月18日6票對7票。2月23日，德國發出最後通牒，此時列寧聲明：如果繼續空談革命口號，他就退出中央委員會和人民委員會。在這種情況下，第5次表決7票對4票，列寧贏得了多數。3月8日，黨的七大對簽訂和約問題進行審議，結果以30票對12票獲得通過。

對於列寧提出的民主集中製原則，斯大林在《聯共（布）黨史簡明教程》中作了初步的概括，明確提出了“四個需要”的原則：“黨要正確地發揮作用和有計劃地領導群眾，就必須按集中製原則組織起來，就需要有統一的黨章，需要有統一的黨的紀律，需要有由黨代表大會所體現、在黨代表大會閉會期間由黨中央委員會所體現的統一的全黨最高領導機關，需要少數服從多數、各個組織服從中央、下級組織服從上級組織。沒有這些條件，工人階級的黨就不能成為真正的黨，就不能實現領導本階級的任務。”明確提出“四個需要”，並內含“三個服從”的原則，這是斯大林對列寧民主集中製理論的一個貢獻。隻是斯大林在歸納列寧民主集中製原則時，對民主製原則有所忽略。而集中製原則的正確貫徹是建立在民主製原則正確貫徹的基礎之上的。由此看來，斯大林在貫徹民主集中製和集體領導原則上所出現的失誤就不是一個不可理解的事情了。

在列寧逝世後的最初幾年裏，斯大林曾多次強調堅持集體領導的極端重要性，然而隨著黨內鬥爭的發展，黨的民主集中製逐步受到削弱和破壞，集體領導製最終演變成了個人領導製。在黨內鬥爭中，斯大林最初還比較注意民主論爭，以理服人。隨著斯大林地位的鞏固，黨內論爭的解決方式也日趨激烈，包括警告、開除出黨、驅逐出國等。斯大林時期，黨的代表大會最初是每年召開一次，隨後改為每兩年召開一次，最終改為每五年召開一次，而實際上卻每每拖延，不能按時召開。不僅如此，中央全會召開的次數也越來越少，其中1946年到1952年的七年間隻開過一次中央全會。斯大林在談到黨的代表大會時，說黨的“最高機關是全會”，“全會決定一切”；在談到中央全會時，又說“政治局是擁有全權的機關”，而實際上黨的重大決定往往由斯大林個人起決定作用，以至在黨和國家政治生活中形成了個人崇拜、個人專斷的不正常局麵。

我們黨對於民主集中製的認識也經曆了一個曲折發展的過程。在1921年到1925年這段時間裏，黨召開了四次全國代表大會。二大通過了《中國共產黨章程》，第一次提出民主集中製的原則。從1927年6月l日中央政治局會議通過《中國共產黨第三次修正章程決議案》至今，黨先後召開了十一次全國代表大會，每次大會製定或修改的黨章中，都對民主集中製有所闡述。1928年黨的六大黨章專門規定了黨的組織原則：“中國共產黨與共產國際的其他支部一樣，組織原則為民主集中製”。1945年黨的七大黨章在總綱中寫道：“中國共產黨是按民主集中製組織起來的，是以自覺的、一切黨員都要履行的紀律聯結起來的統一的戰鬥組織”。1956年黨的八大黨章在總綱中規定：“中國共產黨的組織原則是民主集中製。這就是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”。在第二章中具體規定了民主集中製的六個基本條件，第一次寫入了“四個服從”。1969年黨的九大和1973年黨的十大，由於處於“**”時期，黨內生活不正常，因而黨的九大、十大黨章在總綱中沒有提民主集中製，在第三章“黨的組織原則”中專章闡述黨的民主集中製原則，並規定：“黨的組織原則是民主集中製”，重申了“四個服從”。1977年黨的十一大是在結束“**”後不久召開的，在黨章總綱中又恢複了民主集中製的內容，但在第二章中隻提 “黨是按照民主集中製組織起來的”以及“四個服從”，而沒有具體說明民主集中製的具體原則和要求。1982年黨的十二大黨章把民主集中製表述為：“在高度民主基礎上實行高度集中”。這裏沒有強調集中指導下的民主，顯然與當時撥亂反正，糾正“**”的錯誤有關。1987年黨的十三大通過的《中國共產黨章程部分修正案》，沒有對民主集中製的表述進行修改。1992年黨的十四大黨章，第一次在總綱中把民主集中製作為黨的建設必須堅決貫徹的基本要求提了出來，在第二章中全麵闡述了民主集中製的六條基本原則，並把民主集中製表述為：“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”。1997年黨的十五大、2002年黨的十六大通過的新黨章，沿用了以上表述，使民主集中製內容更加完備，論述更加嚴謹。

我們黨的領導人對於民主集中製的認識同樣也經曆了一個曲折發展的過程。在民主集中製問題上，毛澤東曾明確提出在民主基礎上集中，在集中指導下民主的原則；個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央的原則；集體領導與個人分工負責相結合的原則；從群眾中來到群眾中去的原則；對於不同意見實行不打棍子、不戴帽子、不抓辮子的原則。毛澤東特別強調集體領導的重要性。他說：“黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。” “隻要是大事，就得集體討論，認真地聽取不同的意見，認真地對於複雜的情況和不同的意見加以分析。”顯然，毛澤東關於民主集中製的觀點在前人的基礎上又進一步深化了。這些觀點有的在實踐中得到了貫徹，有的卻沒有始終如一地堅持下來。

黨的八大以前，毛澤東一直反對搞個人崇拜，但八大以後對個人崇拜的態度有了改變。在1958年成都會議上，他提出要區別正確的個人崇拜和錯誤的個人崇拜的問題。在1970年同斯諾的談話中，他認為“過去幾年中，有必要搞點個人崇拜。”毛澤東對個人崇拜從反對到默許，除了他對蘇共二十大上赫魯曉夫全盤否定斯大林有自己的不同看法外，一個重要的原因，就是毛澤東同誌在長期的複雜鬥爭中形成了崇高的威信。全黨積多年的經驗，得出了跟著毛澤東就能從勝利走向勝利的結論。毛澤東個人的威望使他成為黨的最高領導層中“珠穆朗瑪峰式”的人物，這就有產生個人崇拜的可能。由於個人崇拜，即使毛澤東的主張不正確，中央領導集體也常常無條件地同意毛澤東的意見。一些重大決策雖然是毛澤東的錯誤主張，但由於通過了民主集中製的程序，就是中央領導集體通過的，這使得毛澤東更有理由堅持自己的主張。這樣，思想上的重大偏差導致組織原則的背離，這就使“**”不僅能夠發動，而且持續了長達十年之久。

鄧小平對於民主集中製的觀點，既有堅持又有發展。在他看來，發展黨內民主的關鍵，就是切實貫徹民主集中製和集體領導的原則。對此，鄧小平一是從關係到黨和國家前途命運的高度來認識貫徹民主集中製的重要性，指出民主集中製是我們黨的根本組織製度和領導製度，“民主集中製執行得不好，黨是可以變質的，國家也是可以變質的，社會主義也是可以變質的。”二是科學地闡述了民主集中製中民主與集中之間的內在聯係，指出民主與集中是不可分的，既不能離開民主講集中，也不能離開集中講民主，我們實行的民主集中製，“就是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。”三是深化了集體領導與個人分工負責相結合的原則，提出“要明確哪些問題應當由集體討論，哪些問題應當由個人負責。重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票，每個書記隻有一票的權利，不能由第一書記說了算。集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負其責，決不能互相推諉。”四是強調要加強黨委內部的互相監督，指出“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的，”因此，“對領導人最重要的監督是來自黨委會本身”，“這個監督作用可能更好一些。”五是強調以嚴格的製度來保證民主集中製的切實貫徹，提出“黨內討論重大問題，不少時候發揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數人匆忙做出決定，很少按照少數服從多數的原則實行投票表決，這表明民主集中製還沒有成為嚴格的製度。”因此，要加強與貫徹民主集中製相關的製度建設，健全黨的組織製度、領導製度、工作製度、生活製度和監督製度，並使這些製度成為任何人都必須嚴格遵守的黨內生活的基本準則。六是旗幟鮮明地維護中央的權威，指出建設和改革要有領導有秩序地進行，中央就要有權威；要維護中央的權威，就要切實貫徹民主集中製。“一個黨如果允許它的黨員完全按個人的意願自由發表言論，自由行動，這個黨當然就不可能有統一的意誌，不可能有戰鬥力，黨的任務就不可能順利實現。”為了維護中央的權威，鄧小平反複強調中央領導集體和領導核心的地位和作用。

他說：“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。”是否自覺地維護中央領導集體和領導核心的權威，是衡量一個人是否具有堅強的黨性的重要尺度。

當我國改革開放和現代化建設進入新時期以後，為全麵推進黨的建設新的偉大工程，江澤民高度重視加強和改善黨的領導，高度重視堅持和完善民主集中製。他指出：“現代化建設和改革開放是極其宏偉艱巨的事業。隻有實行民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，才能充分發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性，集中全黨智慧，保證黨的決策的正確和有效實施，增強黨的紀律和戰鬥力，使我們的事業順利前進。”江澤民認為：“民主集中製是民主與集中的統一。它要求充分發揚民主，健全民主製度，保障黨章規定的黨的各級組織和黨員的民主權利，使各級黨組織和廣大黨員朝氣蓬勃，以自己的積極性和創造性貢獻於黨的事業，並有效地監督黨的幹部特別是領導幹部。要在充分發揚民主的基礎上實行正確的集中，使全黨在思想上政治上保持統一，在行動上做到步調一致。”為了切實保證民主集中製的有效貫徹，江澤民提出：“製度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。要進一步完善民主集中製的各項製度，進一步完善黨的領導製度和工作機製，從製度體係上保證民主集中製的正確執行。”而貫徹民主集中製，關鍵在於堅持集體領導，實現科學決策。對此，江澤民強調：要“按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，進一步完善黨委內部的議事和決策機製，發揮好黨的委員會全體會議的作用，健全黨委常委會的決策程序。凡屬重大決策，都必須由黨委集體討論，不允許個人說了算。”“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”這個方針的提出，是對民主集中製的進一步發展，標誌著民主集中製在理論上更加成熟，在實踐上更具有可操作性。

2．民主集中製的內在規定

民主集中製作為我們黨的根本組織製度和領導製度，就是民主基礎上的集中與集中指導下的民主相結合的製度。民主集中製中的民主，是指黨的組織和黨員的意願、主張的充分表達和積極性創造性的有效發揮；民主集中製中的集中，是指全黨智慧、力量的凝聚和行動的一致，成為具有強大戰鬥力的統一整體。由於人們觀察問題的視角不同，認識事物的水平不一，發表的見解必然見仁見智。如果僅有意誌的自由，而沒有意誌的統一，就不可能有決策的效率；如果僅有行為的自由，而沒有秩序的整合，就不可能有一致的行動，因此，民主與集中必須統一起來。實現民主與集中相統一的機製，就是把民主與效率、自由與秩序協調起來的機製。其實質在於充分發揮黨的組織和全體黨員的積極性創造性，最大限度地凝聚全黨的智慧和力量，確保黨在意誌上的統一和行動上的一致，以提高黨的凝聚力、吸引力和戰鬥力，為實現黨的綱領而奮鬥。

民主集中製作為組織原則，要求個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央，黨的各級組織和全體黨員都必須執行黨的全國代表大會根據民主程序通過的決議，必須服從黨中央的統一領導。民主集中製作為領導製度，要求集體領導與個人分工負責相結合，凡屬重大問題，都要由黨的委員會在集體討論的基礎上作出決定，委員會成員根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。民主集中製作為工作方式，要求黨的上級組織經常聽取下級組織和黨員的意見，及時解決他們提出的問題，黨的下級組織既要向上級組織請示和匯報工作，又要獨立負責地解決自己職責範圍內的問題，上下級組織之間要互通情報，互相支持，互相監督。民主集中製作為約束機製，要求黨的各級委員會由黨的各級代表大會選舉產生，向代表大會負責並報告工作，接受代表大會的監督。

民主集中製作為組織原則，要求少數服從多數。離開這一原則，黨就不能形成統一意見和統一意誌。按照這一組織原則，黨組織在討論決定重大問題時，既不能要求服從“真理”，也不能要求服從“領導”，隻能堅持少數服從多數。少數服從多數內在地包含著民主與集中，它一方麵要求黨的各級領導機關在充分發揚黨內民主的基礎上，經過嚴格的程序由黨的各級代表大會選舉產生，黨的各項方針政策和決議決定在充分發揚黨內民主的基礎上，通過民主科學的決策機製製定執行；另一方麵要求黨的各級組織和全體黨員在思想上、政治上、行動上與黨的全國代表大會和黨的中央委員會的決議決定保持一致，堅決貫徹黨的路線方針政策，自覺服從黨的領導，遵守黨的紀律，維護黨的統一。有時，真理掌握在少數人手裏，多數人的意見倒是錯誤的。但即使是這樣，也要遵循少數用人多數的原則。少數掌握真理的黨員，在受到保護的前提下，應當努力做好轉變多數人的思想工作，爭取自己的主張被大多數人所接受。

民主集中製中的民主與集中是相輔相成、有機統一的。民主是集中的基礎和源泉，集中是民主的體現和歸宿。沒有民主就難以形成正確的集中，因為正確意見的集中離不開暢所欲言，隻有知無不言，言無不盡，才能比較好壞，權衡利弊，把正確的意見集中起來。沒有集中就難以形成統一的行動，因為統一行動的實現離不開統一意誌的形成，隻有集中正確的意見，才能在全黨達成共識，形成統一的意誌。民主與集中正如權利與義務、自由與紀律一樣，二者之間存在著內在的製約關係，任何一方都不可偏廢。沒有民主、沒有權利、沒有自由無異於一潭死水；沒有集中、沒有義務、沒有紀律無異於一盤散沙。離開了民主講集中就容易導致個人集權、個人專斷；離開了集中講民主就容易導致各自為政、各行其是。因此，在民主與集中之間要保持平衡，避免傾斜，就必須做到既要民主，又要集中；既要反對隻強調民主、否定集中的分散主義，又要反對隻強調集中、否定民主的集權主義；既要切實保障黨員的權利，又要認真履行黨員的義務；既要堅持集體領導，又要明確個人責任；既要保護少數，尊重不同聲音，又要服從多數，遵守黨的紀律。

在民主集中製中，“民主基礎上的集中”與“集中指導下的民主”是一個統一過程的兩個環節。前者“從群眾中來”，旨在作出決策，後者“到群眾中去”，旨在執行並檢驗決策。決策既要充分發揮全體黨員的智慧和開拓創新精神，又要按一定程序把全體黨員的智慧上升為黨的整體意誌。執行則是把黨的整體意誌變為全體黨員的一致行動，並通過這種行動，把黨的整體意誌變成現實。如果說作出決策是一個從實踐到認識的飛躍過程，那麽執行決策則是一個由認識到實踐的飛躍過程。為了結合客觀實際有效貫徹正確的決策，並使之隨著客觀實際的發展變化而不斷完善，應堅決反對兩種錯誤傾向：一是“上有政策，下有對策”；二是“移花接木，生搬硬套”。

按照民主集中製的要求，黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責範圍內的問題。上下級之間要互通情報、互相支持和互相監督。黨的各級領導機關要保證下級組織能夠正常行使其職權，凡屬於應由下級組織處理的問題，上級機關一般不要幹預；在特殊情況下，需要對下級組織有關問題作出決定時，通常應征求下級組織的意見。黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定，如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原先的決定，下級組織必須執行，並不得公開發表不同意見，但有權越級報告。

在民主集中製中，民主主要解決權力的歸屬問題，集中主要解決權力的配置問題。從某種意義上說，民主的對立麵不是集中而是專製。集中所體現的是多數人的意誌，而專製反映的則是少數人的意誌。集中的發展應當是民主的完善，而專製的強化則導致個人獨裁。集中的對立麵不是民主而是分散。民主是通過一定的形式，遵循一定的程序，按照一定的規則形成統一的意誌的過程，而分散則我行我素，難以形成統一的意誌；各行其是，難以形成統一的行動。有令不行，有禁不止，組織渙散，紀律鬆懈表麵上破壞的是集中，實質上破壞的是民主。

作為一種製度，民主與集中總是與一定的管理職能相聯係，隻有按照少數服從多數的原則作出決策，並使之一體遵行，才能有效地實施管理。對於一個組織來說，民主是有條件的，集中是無條件的，“沒有少數服從多數就不可能有組織。”這就是說，並不是任何組織都有民主，但卻是任何組織都有集中，差別僅僅在於是民主的集中，還是專製的集中。黨內民主集中製，是建立在民主基礎上的集中製，即民主的集中製。在這裏，集中製是實體，民主製是屬性。因此，民主集中製一方麵承認真理有可能掌握在少數人手裏，允許少數人保留自己的不同意見；另一方麵要求少數服從多數，以保證黨的意誌的統一與行動的一致。集中既是意誌的集中，也是權力的集中，因為意誌要變成現實，離不開權力的推行。在民主的條件下，意誌與權力的集中形成了領導集體的權威，維護領導集體的權威就是維護人民的根本利益。

集體領導是民主集中製在黨的領導製度上的具體體現，是貫徹民主集中製的關鍵環節。集體領導本身表明，黨的領導的主體是集體而不是個人。在一個領導集體內部，主要領導者個人與其他領導成員的關係，是少數與多數的關係而不是上級與下級的關係，凡是重大問題，都應由集體討論決定，不能搞“委員民主，書記集中”，不能由個人獨斷專行。在作出決定時，要充分醞釀，平等協商，並按照少數服從多數的原則進行表決。決定作出後，要分工負責，堅決貫徹，防止離開決定自行其是。切實貫徹集體領導的原則，就會使領導成員之間形成一種相互製約的關係，可以避免個人決定重大問題，從而使領導集體的決策盡可能反映客觀實際，符合人民利益。

民主集中製是馬克思主義思想路線和群眾路線在黨的生活和組織建設中的運用。民主集中製和群眾路線在決策目標上相同，但在決策方法上卻存在著明顯的差異。按照民主集中製原則決策時，要求集中多數人的意見，盡管多數人的意見不一定正確，但不能因少數人的意見正確而否定多數人的意見；按照群眾路線決策時，要求集中正確的意見，而不管讚成這種意見的人是多數還是少數，少數人意見正確，就按少數人意見決策。前者實際上是集體負責製的決策方法，後者實際上是首長負責製的決策方法。

製度是黨內生活的規矩，也是黨內活動的依據。與思想作風相比，製度的內容具體，形式統一，規定明確，因此，製度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。對於民主集中製貫徹執行中存在的問題不能僅僅歸之於人為的因素，要注重從製度的發展曆程上思考。製度上產生的問題要從製度上加以解決。加強製度建設，有利於防止民主與集中的平衡關係發生傾斜，確保民主集中製的有效貫徹。

3．發展完善民主集中製，推進黨內民主生活的製度化

黨內民主是指全體黨員在黨章規定的範圍內參與黨內事務管理和運作的權利。發展完善民主集中製，推進黨內生活的民主化，最根本的是加強黨內各項製度建設。鄧小平在深刻反思我們黨的曆史經驗時曾經指出，與領導者個人的思想作風相比，“領導製度、組織製度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”江澤民也指出：“要進一步完善民主集中製的各項製度，進一步完善黨的領導製度和工作機製，從製度體係上保證民主集中製的正確執行。”有了完善的製度作保證，黨內民主才能健康發展，才不至於因人而異，隨人而變。

第一，改革和完善黨的代表大會製度。黨的代表大會製度作為黨的根本製度，是全體黨員通過自己選出的代表充分行使民主權利，決定黨內重大事務的製度，是在充分發揚民主基礎上實行正確集中的重要途徑，也是對黨內各項權力實施有效監督的重要場所。在同級黨組織中，黨的代表大會擁有最高的權威，關係全局的重大決策，隻有黨的代表大會才有權決定。黨的代表大會製度健全與否，對於黨內民主生活具有決定性的影響。因此，要在實行黨的代表大會常任製的基礎上，確立黨的各級代表大會在黨的各級領導機關中的崇高地位，明確而又合理地劃分黨的領導機關的職權，真正形成黨的代表大會控製黨委會，黨委會控製常委會的領導體製。同時，要建立健全黨內工作規則，明確規定常委會、黨委會與代表大會的職責權限，確認在同級黨組織中，常委會的權力不能超越黨委會，黨委會的權力不能超越代表大會；明確規定領導集體與領導成員的職責與權限，確認領導成員的權力不能超越領導集體的權力。建立健全黨內議事規則，明確規定哪些事情屬於重大問題，必須由集體決定而不能由個人決定；明確規定領導集體討論重大問題時的有關原則、製度和程序。

第二，改革和完善黨內選舉製度。黨的各級領導機關和領導成員的權威性，源於黨員的民主選舉，源於黨員的共同意誌。要嚴格執行黨章有關選舉的規定，按照黨內選舉條例實施選舉，使黨內選舉的一切活動都納入製度化的軌道，切實保障選舉人的意誌得到充分尊重。改革和完善黨內選舉製度，關鍵問題是如何通過有關製度的建立健全，使選舉能夠切實體現選舉人的意誌，從根本上改變由領導人主導的形式上的選舉，防止和避免以任命或變相任命代替選舉的現象。為此，應逐步擴大直接選舉的範圍；改革和完善差額選舉製度，逐步擴大差額選舉的範圍和差額的比率；改革和完善候選人提名辦法，明確規定自下而上的提名程序；逐步建立和實行競選製度，允許黨員自願報名參加競選。沒有自願報名，黨員的被選舉權就無從體現；沒有被選舉人的競爭承諾，黨員的選舉權就會因沒有比較而無從選擇。誠然，選舉不是保險箱。即使是公正的選舉，也不能保證一定選出完全稱職的領導機構和領導成員。但是選舉的民主基礎、選舉的合法程序通常是與選舉結果的合理性成正比的。在多數情況下，選舉遠比少數人的暗箱操作可靠。

改革和

完善黨內選舉製度，重點是改革和完善黨的各級主要領導成員的選舉製度。一是拓展黨的各級主要領導成員提名渠道。現在黨的各級主要領導成員提名渠道單一，隻有參與決策的少數人提名。應拓展黨的各級主要領導成員的提名渠道，黨的委員會委員和常委會委員以及前任主要領導人都可以提出候選人，黨的代表大會代表也可以聯名提出候選人。這樣，就使黨的組織各個層次的人員都有資格參與其事，使黨的各級主要領導成員的遴選範圍顯著擴大。二是在確定黨的各級主要領導成員候選人時，要增加充分協商的過程。各個渠道提出的候選人，經專門機構匯總，在確定正式候選人時，要進行廣泛協商，絕不能由少數人拍板。必要時甚至可以經過投票征求意見。三是在選舉過程中要具有一定的競爭性。黨的各級主要領導成員的正式候選人要多於應選人數，實行差額選舉。采取這樣的程序和措施，既有利於把最優秀的人才推向最重要的領導崗位，又充分說明黨的各級主要領導成員作為領導集體中普通的一員，像領導集體中其他成員一樣，沒有任何政治上的特權。

第三，實行黨內主要領導職務的任期製度。任期製作為對領導幹部的任職時間進行限定的製度，包括對領導幹部每次任職時間和任同一職務次數的限定。按照慣例，實行黨內主要領導職務任期製，黨的各級常委會委員每屆任期五年，可以連選連任一屆，即在位以十年為限。任期製是選舉製的延伸和補充。如果沒有任期製，選舉製就會遭到破壞，就會形成事實上的終身製。而實踐表明，黨的各級主要領導成員終身任職，長期居於領導崗位，很容易憑借手中的權力結成關係網，使黨組織內部形成互相依附的關係，使領導集體失去製約監督主要領導成員的可能，從而促成主要領導成員的個人專斷。誠然，我們的黨是個大黨，擔負著社會主義建設和改革的十分繁重複雜的領導任務，因而在黨的領導核心中保留一批經驗豐富，遠見卓識，善於應對各種複雜局麵，在黨和人民心目中享有崇高威望的幹部，對於保證黨的領導的堅強有力、國家與社會的長治久安是十分必要的。盡管如此，對黨的主要領導成員的任職時間起碼的限定還是必需的，否則，領導職務終身製所帶來的弊端就有可能重現。

第四，健全保障黨員民主權利的各項製度。一是保障黨員的選舉權。由權力的授受關係與製約監督的內在聯係所決定，要使領導幹部像一隻風箏，無論飛得多麽高，其控製線始終掌握在廣大黨員的手中，就必須確保廣大黨員的選舉權。因此，黨的各級領導機關，除了它的派出機關外，都應由選舉產生，堅決擯棄用直接委任取代選舉，用征求意見回避選舉的做法。二是保障黨員的監督權。通過開辟正常的渠道，使黨員能夠及時反映黨組織和黨員領導幹部的問題，並加大對問題的查處力度；對問題查處的結果，要及時向黨員反饋，以保護黨員群眾參與監督的積極性。為了保障黨員的監督權，對於黨的方針政策的製定和實施，應允許黨員在黨的會議上和黨的報刊上進行討論，並允許在黨內發表不同意見，隻要符合這一民主程序，任何人都不得加以壓製；對於黨的組織及其領導成員，應允許黨員在黨的會議上或在給黨組織的報告中提出批評意見，凡是符合這一民主程序，任何人都不得加以打擊報複。三是保障黨員的罷免權。黨內監督的權威性是由罷免權來支撐的。黨員享有決定領導幹部政治命運的權利，是保證其依法辦事、盡職盡責，防止以權謀私、循私枉法的一種最有力的製約手段。事實表明，隻有保障黨員的罷免權，黨才不至於沾染欺上瞞下、阿諛奉承、見風使舵、排斥異己的政客作風，使正義得到支持、庸俗得到遏製、腐敗得到清除。四是保障黨員的知情權。要進一步拓寬黨內民主渠道，建立健全黨內情況通報製度、黨內情況反映製度、黨內重大問題討論製度、黨內重大決策聽證製度和黨的各級組織及其領導成員向黨員或黨員代表報告工作製度，使黨員對黨內事務有更多的了解和直接參與的機會。

第五，實行集體領導與個人分工負責相結合的製度。集體領導是民主集中製在黨的領導製度上的具體體現，是黨的領導的最高原則。集體領導的實質是黨的意誌的領導，而不是個人意誌的領導。而黨的意誌是人民根本利益的凝結，因而堅持集體領導，也就是堅持人民根本利益的領導。這正是黨的領導堅強有力的內在源泉。堅持集體領導的原則，就是凡屬方針政策的大事，凡屬關係全局的問題，凡屬幹部人事的變動，包括重大問題的決策、重要幹部的任免、重大項目的安排和大額資金的使用，都必須按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由領導集體討論決定，任何成員無論職務高低，都不能個人獨斷。在討論決定重大問題時，必須按照少數服從多數的原則，實行一人一票的表決製。對於應由集體討論決定的事項而未經集體討論，由個人或少數人決定，除緊急情況外，應追究主要人員的責任。在領導集體內部，所有成員地位平等，在決策過程中，所有成員都有權充分發表自己的意見，並與不同觀點進行討論。

集體領導和個人分工負責，二者相輔相成，不可偏廢。一方麵要堅持集體領導的製度，凡屬重大問題，都應由領導集體討論決定，防止和克服主要領導成員在重大問題上一錘定音的做法，防止和克服以書記辦公會代替常委會，以常委會代替全委會的現象。通過健全製度，明確職責，理順關係，建立健全民主化科學化的決策程序和議事規則，保證集體領導的有效實施。另一方麵要明確領導集體與領導成員的權限與責任，堅持個人分工負責的製度，凡是集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負其責。領導成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責，做到議而有決，決而有行，行而有效，堅決克服互相扯皮，攬功諉過，逃避責任的現象；要實行領導崗位責任製，並把履行職責、完成任務的情況，納入領導幹部考核內容，作為職務晉升的重要依據，使領導幹部能夠積極主動、協調一致地執行集體決策，做好本職工作。

4．貫徹落實民主集中製，實現重大決策的科學化

決策作為管理活動的基本方式，就是從客觀實際出發，通過對問題的各種解決方案進行論證和優選做出抉擇的過程。正確決策是保證各項工作順利進行的重要前提。我國社會主義事業發展曆程表明：建設和改革所取得的成就，總是與正確的決策相聯係；建設和改革所遭受的挫折，總是與錯誤的決策相伴隨。在新的曆史條件下，我們既麵臨著難得的機遇，又麵對著嚴峻的挑戰。如何應對挑戰，確保各項重大決策正確無誤，是人們必須正視的一項重大課題，而解決這一課題的必由之路，就是貫徹落實民主集中製和集體領導的原則，實現決策的民主化和科學化。誠如江澤民所指出：“我們麵臨複雜的情況，要解決各種複雜的問題，單憑個人的智慧和才能是很不夠的，要靠集體智慧、集體領導，靠全黨同誌群策群力。”

由於我國是在社會化大生產尚未充分發育，傳統的小農經濟還普遍存在的條件下走上社會主義道路的，因而與小農經濟相聯係的崇尚經驗，排斥科學；崇尚個體，排斥集體；崇尚人治，排斥法治的傳統觀念，不能不具有一定的市場和影響，使我們在一個較長的曆史時期內，對決策民主化科學化問題缺乏足夠的重視，決策上個人隨心所欲、一錘定音的現象屢見不鮮。一些領導幹部對重大問題不搞調查研究，往往在沒有得到充分論證的情況下就盲目拍板，以致“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現象還嚴重存在，給黨和人民的事業造成不應有的損失。就一個領導幹部而言，其行為之大忌主要有兩個方麵：一是以權謀私，二是盲目決策。對於前者，人們往往容易產生痛惡之感，使以權謀私者一經披露便很快聲名狼藉。而對於後者，人們卻常常以失誤難免為由予以寬諒，致使許多人盡管失誤不斷，卻依然升遷有望。實際上，盲目決策雖然不涉及個人品質問題，但它所造成的危害卻是很大的，而且決策層次越高，波及範圍越廣，危害程度越大。而解決盲目決策的問題，推進決策民主化科學化是其必由之路。

實現決策民主化科學化是一個有著明確內涵的概念。它要求決策過程必須建立在製度的基礎上，經過科學的程序，廣泛發揚民主，大量搜集信息，充分研究論證，采取集體決策的方式，利用現代技術手段，把個案研究與係統研究結合起來，把定性分析與定量分析結合起來，以期最大限度地提高決策精度。實現決策民主化科學化離不開一定的決策原則、決策程序和決策製度作保證。

首先，要堅持決策原則。在進行重大決策時，尤其是在進行戰略性、全局性、風險性決策時，為了確保其科學性，必須堅持如下原則：一是民主決策的原則。未充分發揚民主，廣泛征求社會各界的意見時，不應匆忙決策。二是係統分析的原則。未全麵掌握各種變量和各種數據時，不應匆忙決策。三是充分論證的原則。未對方案進行科學性可行性論證時，不應匆忙決策。四是權衡利弊的原則。未找到可靠性最大，風險性最小的方案時，不應匆忙決策。五是專家谘詢的原則。未向專家谘詢並得到可供選擇的方案時，不應匆忙決策。六是比較優選的原則。未對多種方案進行比較優選時，不應匆忙決策。七是試驗驗證的原則。未得到試點或實驗的驗證時，不應匆忙決策。八是科學預測的原則。未對決策後果進行充分的評估和測算時，不應匆忙決策。

改革開放以來，我國的許多重大決策，如農村體製改革、價格體係改革、沿海梯次開放、高新技術發展、產業結構調整、三峽工程建設等，都是在集中專家及各方麵意見的基礎上，通過權衡利弊，最終形成的決策。不經過深入的調查研究不決策，不經過係統的谘詢論證不決策，不充分征求各方麵意見不決策的原則，已逐漸成為越來越多領導幹部的自覺意識。誠然，降低風險不是回避風險，審慎決策不是拖延決策。在新的曆史條件下，由於市場競爭十分激烈，內外環境複雜多變，難以預測的因素增多，決策麵臨的風險增大，是回避風險還是麵對風險並有效地應對風險，對每個決策者來說都是一個嚴峻的考驗。一般來說，決策所得的效益與決策所冒的風險之間具有一定的關聯性，因而在決策時要對效益和風險做仔細的權衡。效益大而又沒有風險，這在現實中是找不到的。效益大但風險更大，超出了主客觀條件的承受能力，這也是不可取的。隻有那種效益大而風險也比較大，但卻沒有超出主客觀條件可承受範圍的決策，才是最佳決策。

其次，要明確決策程序。任何決策都要有一定的程序。科學化的決策程序是對決策規律的反映和決策經驗的總結，是保證決策順利進行的必不可少的條件。它大體包括以下五個步驟：一是調查研究，發現問題。調查研究是手段，發現問題是目的。通過深入實際，調查研究，最大限度地搜集和占有信息，以便發現問題，提出課題，為決策目標的確立打下基礎。二是確定目標，多方論證。有了目標，決策各個環節的工作才會有一致的取向。目標確定後，要從不同角度、不同側麵進行價值性、可行性論證，為編製方案提供依據。三是擬製方案，評估選擇。在多方論證的基礎上，依據搜集的信息，從不同角度編製各種不同的備選方案，然後廣泛聽取各方麵的意見，經過評估測算，反複研究，或從中選取其一，或使之綜合成一。四是全麵權衡，適時出台。在決策做出後，要全麵權衡其利弊得失，力求決策實施效益最高，代價最低。五是跟蹤反饋，修改完善。決策者的認識不是一次完成的，優化的方案也不會盡善盡美，加之實踐中還會出現新情況、新問題，都需要對原方案進行調整，因而決策付諸實施後，應保持反饋回路暢通，及時搜集實施中的各種信息，並對所做抉擇進行評估，一旦發現遺漏，及時采取補救措施，使決策不斷完善。

再次，要遵守決策製度。決策製度是防止個人拍板、決策失誤的重要保證。這些製度主要包括：一是專家谘詢製度。科學的決策是專家的係統論證與領導者的正確決斷的有機結合。重大問題的決策，必須充分發揮各方麵專家的作用，對有關數據資料和複雜情況進行全麵分析綜合，找出問題的內在聯係以及在不同條件下事物發展的多種可能性，從不同角度對各種方案進行充分的論證，為優化選擇提供科學依據。二是民主協商製度。重大問題的決策，要深入實際，深入群眾，廣泛聽取各方麵意見，進行充分討論，反複磋商，集思廣益，群策群力。隻有廣開言路，廣開思路，實行民主化的“多謀”，才能集思廣益，博采眾議，贏得科學化的“善斷”，使決策既符合實際，又有堅實的群眾基礎。三是集體決策製度。重大問題的決策，必須由決策機構集體討論，按照一人一票的原則投票表決，決不能由個人或少數人匆忙拍板。隻有依靠集體的智慧和經驗，才能保證決策的正確無誤和有效實施，即使出現失誤也比較容易得到糾正。四是個人負責製度。重大決策一經做出，就要具體落實到個人負責組織實施，力求克服職責不清，互相扯皮，貽誤時機，逃避責任的現象。集體決策的核心是以民主的方式解決決策中的重大問題，以減少失誤；個人負責的核心是以分工的方式解決執行中的常規問題，以提高效率。集體決策和個人負責相結合，兩個方麵相輔相成，構成一個有機的整體。五是監督反饋製度。對重大決策的原則、程序和製度的執行情況進行監督，對重大決策的實施情況跟蹤反饋，一旦發現問題，及時予以補救和調整。

需要說明的是，實現決策民主化科學化離不開谘詢機構的作用，而發揮谘詢機構的作用又離不開谘詢研究的獨立性。因為谘詢本身就是一種獨立的創造性的研究活動，缺少獨立性，隻是為領導意圖作詮釋，不是真正意義上的谘詢。谘詢研究的獨立性主要表現在：谘詢結論不依決策者的意誌為轉移。對於決策者來說，可以不同意谘詢機構提出的觀點，甚至否定其得出的結論，但不能強迫谘詢機構違心地改變觀點，修正結論，也不能幹涉研究人員的具體工作。確保谘詢研究的獨立性，關鍵在於正確認識和處理谘詢機構與決策者之間的關係。依據現代決策理論，谘詢和決斷是科學決策的兩個主要環節，分別由谘詢機構和決策者來承擔。

（本章完）