第五章 關於發展黨內民主的幾個理論問題_二、發展黨內民主必須完善黨內民主監督機製

二、發展黨內民主必須完善黨內民主監督機製

按照馬克思主義的觀點，國家是由階級統治的，階級是由政黨領導的，無論哪個階級的政黨執政，為了防止個人利益取代階級利益和政治權力的濫用，防止主觀意誌背離客觀規律和大政方針的失誤，在實際生活中都需要加強黨內監督。這種監督是黨員之間、黨的組織之間、黨員和黨的組織之間依照黨內製度法規所進行的相互監察、相互督促的活動。其實質是黨遵循為人民服務的宗旨，按照從嚴治黨的要求，進行自我約束和自我完善。其核心是對權力實行有效製約。

1．黨內監督製度建設的由來

國家源於社會又相對獨立於社會，這就決定了國家的各種職能也具有相對獨立性。國家職能這種相對獨立性在客觀上就有可能導致擔負這種職能的人“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”，這種情形不但“在世襲君主國內可以看到，而且在民主共和國內同樣也可以看到。”而無產階級奪取政權後，在相當長的曆史時期內還不能不把國家這個“禍害”繼承下來，因此，無產階級自己的公仆也有變為主人的可能。這樣，如何防止無產階級自己的公仆變為自己的主人，就成了無產階級的國家所麵臨的嚴峻挑戰。

馬克思恩格斯高度讚揚巴黎公社首創的、由選民直接選舉產生的公社委員對選民負責、並可由選民隨時撤換這種政權組織形式。從巴黎公社實行的選舉製、監督製和罷免製中，馬克思恩格斯得出一個重要結論，即由人民牢牢掌握選舉權和罷免權，是人民對公仆實施有效監督的根本保證。馬克思指出：巴黎公社“徹底清除了國家等級製，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負責製來代替虛偽的負責製，因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的。”恩格斯也指出：“把行政、司法和國民教育方麵的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者，”是巴黎公社“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”所采取的一種完全正確的辦法。工人階級在獲得統治時，為了不致失去自己的政權，一方麵要鏟除全部舊的國家機器；另一方麵應當宣布它自己所有的代表和管理者“毫無例外地可以隨時撤換”，以此來保證自己有能力防範他們發生蛻變。由此可見，馬克思恩格斯對由人民掌握選舉權和罷免權十分重視，並把這個原則作為體現人民當家作主、實施民主監督的一項根本保證。

列寧十分重視馬克思恩格斯對巴黎公社經驗的總結。在十月革命前後的一段時間裏，他一直認為無產階級奪取政權後應采取巴黎公社那種人民自治的直接民主形式，立即實行“所有的人都參加國家管理。”然而實踐表明，在小農和文盲分別占人口總數75%的國度裏，普通公民缺乏管理國家、管理經濟最起碼的政治意識和文化水平，直接民主行不通，隻能通過無產階級先進階層來代表人民管理國家。這種間接民主製使作為國家主人的廣大人民的意誌從表達到凝聚到貫徹中間要經過許多環節，決定了蘇維埃政權存在著脫離人民群眾，產生官僚主義的現實可能性。“如果說有什麽東西會把我們毀掉的話，那就是這個。”因此，進行反對官僚主義的鬥爭就成為擺在新生政權麵前的一項艱巨任務。在列寧看來，反對官僚主義的根本措施是吸引全體人民參加國家管理，但在人民的國家尚未達到人人參與國家管理的時候，隻有加強人民群眾對黨和國家機關的監督，才能減少官僚主義。這種監督的主體是人民群眾，監督的對象是黨政機關，監督的形式是自下而上，監督的目的是杜絕官僚主義、提高工作效率，監督的手段是人民群眾掌握對自己的代表的罷免權，監督的前提是人民群眾了解黨政機關及其工作人員活動的每一個細小的步驟。鑒於處在權力體係之外的人民群眾對黨政機關的調控往往因信息不對稱而形成鞭長莫及的狀況，在權力體係內部通過職能分解和人員分工，實現對權力的賦予與對權力製約的賦予對應對等，以便當一種權力偏離了正常軌道時，與它相對應的權力能夠自行予以製止。據此，列寧在充分發揮人民群眾的監督作用的同時，又強調加強黨政機關內部的監督，並根據“蘇維埃的‘上層’和黨的‘上層’融為一體”的實際，將其重點放在黨內監督上。

在列寧領導下，1920年9月，俄共九大通過了《關於黨的建設當前任務的決議》，決定成立黨的監察委員會；1921年3月，俄共十大通過了《關於監察委員會的決議》，正式建立了黨的監察委員會；1922年4月，俄共十一大通過了《監察委員會條例》。列寧設計的黨的監督體製的基本框架是：黨的代表大會是黨的權力機關，黨的委員會是黨的權力機關的執行機關，黨的監察委員會是黨的權力機關的監察機關，黨委會和監委會地位平等，權力平行，共同對代表大會負責，從而形成了既高度統一，又相互製約的黨內監督體製。

斯大林時期，黨的監督體製進行了調整，降低了監督機構的地位，使原先與黨委平行的機構降為黨委領導下的一個工作部門，使監督機構無法監督同級黨委及其領導成員；監督的重點發生了變化，不再是黨和國家的領導機關和領導幹部，而是黨員執行黨綱黨章黨紀和黨的決議的情況；擔負監督工作的專職人員不再由黨的代表大會選舉產生，而由黨委直接任命。正因為如此，一方麵黨的少數領導人掌握著無限的權力，另一方麵又缺少必要的機製對這些領導人實行有效的製約。當這些領導人犯錯誤時，黨和人民便無法阻止其錯誤的發展蔓延。肅反擴大化就是在這種情況下產生的。

鑒於蘇聯的曆史經驗教訓，我們黨曾較早地意識到加強黨內監督和人民監督的重要性，取得了一定的進展。但由於“權力過分集中”，缺乏“必要的分權”等曆史的局限，結果仍然未能擺脫這種局麵：黨和國家政治生活正常與否主要取決於主要領導人的思想作風而不是製度，倘若主要領導人的思想作風好，黨和國家的政治生活尚可正常；倘若主要領導人的思想作風出了問題，就會滋生個人集權和個人專斷，使黨內民主和人民民主形同虛設，使民主集中製和集體領導原則名存實亡。

在新時期，黨的十三大報告提出要“加強對黨的領導人的監督和製約，”黨的十四大報告明確提出要建立有效防範以權謀私等腐敗現象的“約束機製”，黨的十五大報告再次提出“要深化改革，完善監督製度，建立健全依法行使權力的製約機製。”黨的十六大報告進一步指出：“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、製約有效的權力運行機製，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀取利益。”這一係列重大舉措，標誌著通過對曆史經驗的總結和現實狀況的思考，我們黨適應改革開放和現代化建設的實際需要，已經把建立健全有效的製約監督機製的問題提到了黨的建設的重要議事日程。這既體現了我們黨作為一個對人民高度負責的無產階級政黨的鄭重姿態，又為我們強化黨內製約監督機製建設指明了前進方向。

2．黨內監督製度建設的地位

對於一個社會主義國家的執政黨來說，其製約監督機製通常由以下四個方麵構成：一是黨作為人民群眾的領導者和人民利益的代表者，必須密切聯係人民群眾，自覺接受人民群眾的製約監督；二是黨作為一個政治組織，必須在憲法和法律範圍內活動，自覺接受國家權力機關的製約監督；三是黨作為一個執政黨，必須尊重民主黨派的意見和建議，自覺接受民主黨派的製約監督；四是黨作為一個組織嚴密的政治集團，必須建立健全黨內製約監督機製，自覺進行自我約束。這四個方麵對於確保執政黨權力的合理運行都起著重要的作用，但從目前條件看，其中起決定作用的還是執政黨內部的製約監督機製。隻有執政黨內部的製約監督機製健全完善，其他方麵對執政黨的製約監督才能達到預期的目的。

（1）從人民群眾對黨的監督看黨內監督製度建設的地位

在我們國家，執政黨是人民群眾的領導者和人民利益的代表者。黨能否很好地擔負起此項重任，取決於黨的決策層的政治品格和認識水平。在現實生活當中，由於主客觀方麵的多種原因，盡管黨的決策層在行使自己的權力時，原則上都奉行為人民服務的宗旨，然而實際上並非黨的決策層所製定的方針政策和具體措施都能準確地反映人民的利益。即使每個決策者都力求忠實於人民的利益，也難免出現失誤。僅僅依靠決策者的“信念、忠誠和其他優秀的精神品質，這在政治上是完全不嚴肅的。”另外，鑒於蘇聯的教訓，缺乏人民監督，正是蘇共黨內上層特別是最高領導人蛻化變質、背叛人民利益的重要原因。因而黨要真正把人民利益作為自己全部活動的基點和歸宿，就必須同人民群眾保持密切的聯係，自覺接受人民群眾的製約監督。然而人民群眾隻有反映問題、提出意見的權利，沒有直接幹預黨內事務、處理黨內問題的權利，他們對黨及其決策者的製約監督的權威性和有效性是以黨內製約監督機製為依托的。加強人民監督的有效性和拓寬人民參與監督的渠道是一個新的課題，帶有根本的性質。同時，隻有建立健全有效的黨內製約監督機製，才能使黨的決策者及時準確地反映人民群眾的意願和要求，也隻有把黨的決策者置於黨的製約監督之下，才能使錯誤的決策一經發現，便得到及時糾正。

（2）從國家機關對黨的監督看黨內監督製度建設的地位

在我們國家，共產黨作為執政黨，其各級領導機關從法理上講雖然不屬於國家機構的組成部分，但國家的立法、行政、司法工作都是在黨的領導下進行的，黨的執政活動同國家機構的管理活動緊密聯係在一起，作為各級國家機關的政治靈魂和領導核心，黨始終擁有決定國家前途和命運的實質性權力，因而黨製定的路線方針政策正確與否，不僅關係到黨的生死存亡，而且關係到國家的安危治亂。這就使各級國家機關特別是人民代表機關依法對黨的各級組織實施製約監督有了必要，正如鄧小平指出的那樣：“我們要堅持共產黨的領導，當然也要有監督，有製約

。”然而，人民代表機關對黨實行製約監督的機製不是自發形成的，而是在黨的領導下建立起來的，黨對這種製約監督機製建設的領導，又是以黨內製約監督機製建設的實際經驗為基礎的。由於人民代表機關的工作都是在黨的領導下展開的，如果黨內民主政治生活不正常，以至形成了家長製、一言堂，那麽人民代表機關對黨的製約監督便失去了可能。因此，隻有抓住黨內製約監督機製建設這個關鍵環節，確保黨內民主政治生活健康正常，才能有力地推動人民代表機關對執政黨的製約監督機製建設，並使其發揮現實的效力。

（3）從民主黨派對黨的監督看黨內監督製度建設的地位

在我們國家，共產黨與民主黨派的關係既不是在朝在野的關係，也不是台上台下的關係，而是執政與參政的關係，一黨領導與多黨合作的關係。民主黨派對共產黨的製約監督，有助於黨集思廣益，製定正確的路線方針政策，並保證其有效貫徹；有助於黨虛心接受批評、意見和建議，及時發現和糾正工作中的失誤。但是，離開了執政黨內部的製約監督，民主黨派的製約監督就會變得蒼白無力。我們黨曆次失誤的糾正最終都是依靠自己的力量並在階級和群眾的支持幫助下完成的。這一事實本身也說明，要保證執政黨權力的合理運行，最有效的途徑還是加強黨內製約監督機製建設。

由於我們黨對整個國家製約監督機製建設的領導是以黨內製約監督機製建設的實際經驗為基礎的，由於黨內製約監督機製建設在整個國家製約監督機製建設中處於核心的地位，黨內製約監督機製的狀況直接決定著黨群、黨政、黨際之間製約監督機製的狀況。因此，加強黨內製約監督機製建設本身就是對整個國家製約監督機製建設的一個有力推動。現階段，在建設中國特色社會主義民主政治過程中，隻有抓住黨內製約監督機製建設這個中心環節，才能通過黨對國家政治生活的領導，通過黨組織對其他社會組織的示範作用，通過廣大黨員製約監督意識對人民群眾的影響來推進整個國家的製約監督機製建設。

3．黨內監督製度建設的疏漏

黨的十一屆三中全會以來，我們黨在恢複和發展黨內民主和黨內監督方麵取得了可喜的成就，例如擴大了黨的代表大會的職權，恢複了黨的各級組織集體領導和個人分工負責製度；製定了黨內政治生活準則，確立了領袖是一個集體的原則，明確規定禁止任何形式的個人崇拜；成立了黨的各級紀律檢查機構，修改和製定了一係列黨規黨法；明確規定黨必須在憲法和法律範圍內活動，黨員在黨紀和國法麵前人人平等；確立了集體交接班的原則，逐步廢除了領導職務終身製，實行選舉製與交流製等等。與此同時，黨內製約監督機製仍然存在明顯的疏漏，要彌補這些疏漏，任務仍然十分艱巨。

（1）黨內監督體製不合理

從黨的檢查體製來看，黨的各級檢查機關在保證黨的路線方針政策的有效貫徹和促進黨風逐步好轉方麵取得了顯著的成就，但在現有的體製下很難完全履行黨章所賦予的各項職責，特別是對同級黨委及其領導成員的製約監督，存在對下級製約監督多，對上級製約監督少；對個人製約監督多，對組織製約監督少；對紀律製約監督多，對決策製約監督少；被動製約監督多，主動製約監督少的狀況。

要改變目前這種狀況，首先要明確加強黨內製約監督對象的重點。黨內製約監督的重點是那些執行黨的領導職能和執政職能的黨的各級領導機關和領導幹部。那麽由誰來對他們進行製約監督呢？對各級黨委最有權威的製約監督當然是選舉並賦予他們一定職權的黨的各級代表大會，因而應當建立健全黨的代表大會製約監督同級黨委的製度。但代表大會即使是實行常任製也不可能天天開會。這樣，代表大會閉會期間對黨委的製約監督就隻能委托給專門機構。鑒於監督主體如果單方麵處於監督客體的支配和控製之下，沒有與監督客體平等的地位、平等的權力，監督主體就會變成權力的附庸，製約監督就會失去應有的效力，因此，為了保證這個機構能夠獨立自主地行使製約監督權，有效抵製其它組織和個人的非法幹涉，規定其與同級黨委處於平等的地位，由代表大會選舉產生並向代表大會負責便成為必然的選擇。

按照列寧設計的監察體製，代表大會是黨的權力機關，黨委是權力機關的執行機關，監委是權力機關的監察機關，代表大會在授權黨委貫徹執行自己製定的路線方針政策的同時，又授權監委專司對黨委貫徹執行代表大會製定的路線方針政策的監督，以此保證代表大會閉會期間，其意誌仍然能夠得到貫徹。由此看來，黨委和監委彼此職能不同，但百慮一致，殊途同歸，都是在維護代表大會的最高權威，都是在實現代表大會的最高意誌。

（2）黨內監督製度不健全

健全完備的製度法規是黨內製約監督的依據。隻有以製度法規的形式明確規定哪些人員是監督對象，哪些行為是監督客體，通過什麽手段、途徑和方式實施製約監督，黨內製約監督才能有法可依，有章可循。一個製度法規不健全的黨必定是製約監督機製不完善的黨。健全完備的製度法規也是黨內製約監督的保證。製約監督的實現需要一定的形式、規則和程序，否則就無法操作。隻有用製度法規把這些形式、規則和程序確定下來，並得到強有力的保障，製約監督才能發揮現實效力。從現實情況來看，黨內監督製度法規仍有待於健全：一是黨的領導機構的設置、職權、運行以及黨內的工作製度、議事規則、表決程序還沒有製度化、規範化。二是現有的製度法規大部分側重於追懲，一些具有預防功能的製度法規還沒有健全起來。而追懲性的製度法規在規定上又往往過於原則，缺少相互配套的實施細則，因而空隙多，彈性大，難以把握和操作。三是對黨員開展監督的合法權益缺少保護措施，對抵製和幹擾黨內監督的行為缺少懲戒措施，因而已建立起來的製度法規沒有得到很好的貫徹，沒有收到應有的效果。這就在很大程度上軟化了製度法規的剛性，在一定程度上造成了有法不依、執法不嚴、違法不究的狀況。這種狀況如果不能得到及時扭轉，就是製定再多的製度法規也無濟於事。

（3）黨內監督機製不完善

黨的各級組織和各級領導的權力從根本上說來自廣大黨員的信任，他們與廣大黨員的關係是代理與委托的關係。廣大黨員可以而且應該隨時以委托者的身份關注代理者的一舉一動，並利用選舉、監督、罷免等形式影響黨的各級組織和各級領導的權力行為，使其全部活動都置於廣大黨員的製約監督之下。從現實生活來看，情況並不盡如人意：一是在人事選拔上“由少數人在少數人中選人”的問題仍十分突出，有些職務名義上是由選舉產生，而實際上少數人內定起著決定的作用。二是雖然我們比較全麵地提出了發展黨內民主的方針和原則，但卻沒有形成保障黨員民主權利的有效機製，這在客觀上造成了黨內民主與集中的失衡，使集中由於沒有民主的約束而變成過度集權。在實際生活中，普通黨員往往需要拿出很大的勇氣，有時甚至需要付出很大的代價才能行使自己的權利。這就給領導者留下了較大的個人隨意行為的空間，致使一些人能夠輕易地將個人意誌滲透於權力的運行過程。三是廣大黨員對實際情況和問題的反映，對幹部任用的意見和政策製定的建議，常常得不到足夠的重視，因而普通黨員對消極腐敗現象的抨擊很難轉化為組織行為，以致一些已怨聲載道的腐敗分子仍然被提拔重用。

我們黨曆來不允許黨內有不受監督的組織和黨員存在，因而黨內監督是涵蓋全黨的，是針對每一個組織和黨員的。但黨內監督涵蓋全黨並不意味著沒有重點，相反，隻有抓住重點才能更好地把握黨內監督的全局。黨的各級領導機關和領導幹部，特別是各級領導班子主要負責人掌握著黨和人民賦予的重要權力，如何運用好這些權力執政為民，是黨內監督要解決的重點問題。在實際生活中，黨的各級領導機關和領導幹部，特別是各級領導班子主要負責人最需要監督而又最缺乏監督，是黨內監督的重點同時又是黨內監督的難點。一些人由於缺少監督和約束，往往為所欲為，甚至置黨紀國法於不顧。近年來領導幹部違紀違法案件數量不斷上升，尤其是主要負責人違紀違法現象增多就是明證。正如江澤民指出的那樣：“幹部權力越大，責任就越大，對他們運用權力的行為就越應當嚴格監督。現在的問題恰恰在於，有些領導幹部職位上升、權力增大以後，反而不習慣、不願意受到監督和約束，有些黨組織也往往放棄對幹部提拔後的監督工作。有的人，正是從自我放縱到為所欲為，走上腐化墮落道路，甚至成為犯罪分子的。”

4．黨內監督製度建設的對策

黨內監督存在的疏漏從反麵既為強化黨內製約監督提出了明確的要求，又為尋找黨內製約監督對策提供了清晰的線索，這就是理順監督體製，健全監督製度，完善監督機製。

（1）理順黨內監督體製

理順黨內監督體製從根本上說，就是要適應新形勢下黨的建設的需要，改革檢查機關的領導體製，明確檢查機關的具體職責，擴大檢查機關的實際權力，使檢查機關在實施製約監督時有職有權，一步到位。

首先，改革檢查機關的領導體製。對於黨的監察機關的“雙重”領導體製，列寧在《論“雙重”領導和法製》一文中給予了尖銳的批評。他指出：必須“否決‘雙重’領導”，“中央監察委員會，隻對黨的全國代表大會負責”。根據列寧設計的監察機關的領導體製，結合我國的實際，改革現行的紀委對同級黨委和上級紀委負責的體製，確認紀委是由黨的代表大會選舉產生，向代表大會負責並報告工作的黨內專門監督機構，它受代表大會的委托，實施對黨的執行機關的製約監督，與執行機關具有平等的地位、平行的權力已是勢在必行。同時，在檢查機關內部實行垂直領導的體製，各級紀委經費來源、幹部配備使用和福利待遇等都由紀委係統統一管理，以保持自身的相對獨立性。紀委的主要工作人員一律實行任期製，任期未滿一般不得調離現任工作崗位。

其次，明確檢查機關的具體職責。黨內監督是涵蓋全黨的，是針對每一個黨員的。檢查機關對自己所管轄的黨的組織和黨員無疑都具有製約監督的職權，但重點應放在對同級黨的執行機關的製約監督上。其主要內容包括：對遵守黨的章程和其他黨規黨法，維護中央權威，貫徹執行黨的路線、方針、政策和上級黨組織決議、決定及工作部署的情況進行監督，以保證政令暢通；對遵守憲法、法律，堅持依法執政的情況進行監督，以維護法製統一；對貫徹執行民主集中製的情況進行監督，以防止個人專斷；對保障黨員權利的情況進行監督，以推進黨內民主；對在幹部選拔任用工作中執行黨和國家有關規定的情況進行監督，以確保任人唯賢；對密切聯係群眾，實現、維護、發展人民群眾根本利益的情況進行監督，以做到執政為民；對廉潔自律和黨風廉政建設的情況進行監督，以杜絕以權謀私。

再次，擴大檢查機關的實際權力。黨的檢查機關是由黨的代表大會選舉產生的黨內專門監督機關，在黨內具有其他機關所不可替代的功能和作用。黨的執行機關除了受同級黨的代表大會的監督外，還要受同級檢查機關的專門監督。為了保證檢查機關能夠正常行使職權，對執行機關“進行鐵麵無私的監督檢查”，要建立檢查機關對執行機關的質詢機製，當檢查機關認為執行機關的決定或行為不當，有悖於黨規國法時，可以通過一定渠道進行質詢，以便對其形成製約；要建立檢查機關對執行機關的否決機製，當檢查機關認為執行機關的某項決定嚴重失誤，經過其他方式幹預無效時，可以行使否決權，使其中止執行，並交由上級組織做出裁決。為了確保檢查機關對執行機關的工作能夠有一個及時、全麵和準確的了解，凡黨委召開會議，紀委都可派出相應級別的人員列席，並可就相關的問題發表意見和建議。

（2）健全黨內監督製度

製度法規是黨內生活的規矩，也是黨內監督的依據。“黨內監督要有效，監督工作水平要提高，有賴於黨內製度建設的加強。”黨內製度法規包括五個方麵：一是組織製度即關於黨的組織原則、機構設置以及幹部培養、選拔、使用的準則和規範。例如差額選舉製度、職務任期製度、幹部交流製度、崗位輪換製度、親屬回避製度。二是領導製度即關於黨的各級領導機關和領導幹部在領導活動中應遵循的準則和規範。例如集體決策製度、分工負責製度。三是工作製度即關於黨的日常工作的準則和規範。例如請示匯報製度、辦事公開製度、職務開銷製度。四是生活製度即關於黨內日常生活的準則和規範。例如權利保障製度、民主生活製度。五是監督製度即關於黨內檢查監督的準則與規範。例如幹部考核製度、民主評議製度、信任投票製度、離任審計製度、家庭財產申報登記製度、家庭重大事項報告製度。

健全完備的製度法規是規範權力行為的常規武器，具有其他製約手段所不可替代的作用。為了充分發揮製度法規的作用，要力求實現製度法規的完整性、統一性、超前性和可操作性。所謂完整性就是製度法規具體周密，係統配套，無縫隙可進，無漏洞可鑽。所謂統一性就是從中央到地方製定的製度法規要保持上下一致，防止令出多門，各行其是。所謂超前性就是製度法規建設要有科學預測，對於在新的曆史條件下可能出現的新情況、新問題能夠對症下藥，及時防範。所謂可操作性是指製度法規詳盡細致，切實可行，便於把握和操作。如果說立章建製是為權力運作提供行為規範，規定權力必須做什麽，禁止做什麽，使權隨法出，依法辦事，那麽建懲設罰則是為越軌行為提供懲治手段，規定違法亂紀由誰處理，如何處理，從製度法規上保證有法必依，違法必究，以確保製度法規的權威性和有效性。

（3）完善黨內監督機製

黨內製約監督機製是由黨內監督的主體、對象、內容、方式、程序、保障等要素構成的有機整體以及各要素之間相互依存、相互製約和相互作用的關係。要建立一個完整的而不是殘缺不全的、有效的而不是形同虛設的、靈敏的而不是動作遲緩的黨內製約監督機製，並使之經常地穩定地發揮作用，以便督促黨的各級領導幹部合理地行使權力，防止重大決策失誤和各種違法亂紀現象的發生，揭露和處置一切損害黨和人民利益的行為，使黨不斷地自我發展自我完善，關鍵在於理順構成製約監督機製各個要素之間的相互關係，使監督主體在實施監督時有依據、有權力、有手段、有保障。

第一，不斷完善黨內選舉製度。首先，要嚴格執行選舉製度。黨章規定，黨的各級領導機關，除了它的派出機關外，都應由選舉產生。各級黨的代表大會在進行代表資格審查時，上級組織在審批下級組織的領導成員時，應認真審查產生這些人選的選舉程序，對那些不符合選舉程序的組織和成員不予承認和批準，堅決擯棄用直接委任取代選舉，用征求意見回避選舉的做法。其次，要逐步擴大直接選舉。直接選舉更能充分表達選舉人的意誌。目前雖然從全黨來看還不具備普遍實行直接選舉的條件，但對於基層組織和一些地方組織來說，實行直接選舉的條件已經具備，應適時加以推行。再次，要不斷完善差額選舉。實行差額選舉是黨內選舉製度的一項重要改革，為了使之進一步完善，應明確規定一切經過選舉產生的職務都應當實行差額，統一規定各級代表大會代表、黨委會委員和常委會委員的差額，具體規定候選人的提名程序和產生辦法。最後，要適時引入競爭機製。建立和完善公平、公開、公正的競爭機製，不僅可以確保能者上、平者讓、庸者下，而且可以使我們黨的幹部製度真正成為出人才、出政績、出效率的製度。

第二，充分發揮輿論監督作用。所謂輿論監督，就是廣大黨員和人民群眾通過大眾傳播渠道，主要是新聞媒介表達公意，以輿論的方式對黨務和國務以及涉及人民群眾切身利益的其他重大社會事務實施道義上的監察和督促。輿論監督以其主體廣泛，形式公開，反應迅速，影響深遠的特點，在黨內監督中具有不可多得的威懾力和震撼力。輿論監督作用的有效發揮，很大程度上有賴於廣大黨員知情權的充分實現。因此，要確保黨員在法定的範圍內有了解黨內事務的權利，即重大事情讓黨員知道；黨員對所知情況有形成觀點、發表意見的權利，即重大問題讓黨員討論；黨員根據所知情況，通過發表意見，有對黨內重大決策的運作實施監督的權利，即重大決策讓黨員監督。

第三，積極開展民主評議活動。通過個人述職、群眾評議和組織考察，力求客觀公正地對黨員幹部做出評價。對得票不過半數的領導幹部不得繼續留任；對違法亂紀，嚴重失職的領導幹部應當及時予以罷免，以便體現製約監督的剛性，從而改變廣大黨員對領導幹部的違法亂紀行為毫無辦法的狀況，並對那些無視廣大黨員的意見，想幹什麽就幹什麽，想怎麽幹就怎麽幹的領導幹部形成有效的製約。實踐表明，黨內監督的重點是黨的各級領導幹部，黨的各級領導幹部手中都掌握一定的權力，而權力作為一種強製力量隻能以強製力量來製約。如果離開了這種強製，隻停留於一般道義上的譴責，製約監督就失去了權威性和威懾力。

第四，切實保障黨員民主權利。健康正常的民主生活是廣大黨員對各級組織和各級領導製約監督的重要條件。隻有在黨內民主生活渠道暢通，民主選舉、民主監督、民主罷免製度完備，從而形成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意誌又有個人心情舒暢、生動活潑那樣一種政治局麵的條件下，才能切實保證廣大黨員對黨的各級組織和各級領導實施有效的製約監督。如果黨內沒有一個寬鬆和諧的民主氣氛，黨員沒有參與黨內管理的民主機製，那麽黨內製約監督就很難正常展開。為了實施有效的監督，在不斷提高廣大黨員的監督意識的同時，必須加強監督保障製度建設，切實保障廣大黨員行使申訴權、控告權、檢舉權，保障廣大黨員在申訴、控告、檢舉之後不受打擊壓製，並使違法亂紀的行為受到應有的製裁，使堅持原則敢於監督的黨員得到應有的支持和表彰。

第五，有效約束領導幹部的行為。加強對權力的製約和監督，重點是加強對各級領導幹部的製約和監督。對領導幹部的製約和監督，重點應放在權力製約、資金監控、行為規範和嚴格管理等環節上，並切實改變那種財務一支筆、用人一言堂、權力一把抓的體製。對領導幹部用權不當行為，要以談話警示、公開檢討、通報批評、組織處分、調離崗位、責令辭職等方式追究責任。要定期進行橫向交流和崗位輪換，以防止領導幹部在一個崗位上工作時間過長所誘發的腐敗行為。由於我們黨權力高度集中，且實行垂直的領導製度，中央對地方、上級對下級，具有較強的約束力，隻要高層領導以身作則，嚴於律己，就能形成良好的示範效應，對下級領導幹部帶好班子，抓好隊伍，管好自己產生積極的影響。因此，要充分發揮高層領導在廉政建設方麵的表率作用。

“加強對領導幹部的監督，最重要的是加強領導班子內部的監督。”領導班子內部的監督，是對領導幹部最直接的監督。要按照民主集中製原則，建立健全領導集體決策製度。對於涉及黨的路線方針政策的大事、本地區本部門全局性長遠性工作的部署、幹部人事的任免和調動、重大建設項目的安排、大額資金的使用以及涉及人民群眾利益的重要問題等，都要由領導集體討論決定，決不能由個人獨斷。同時，對於重大事項征求意見的範圍和方式，論證的原則和要求，集體討論決定的規則和程序，決策結果公開的方式以及決策失誤責任追究的辦法等，都應予以明確規定，以加強對決策的有效監督，保證領導成員嚴格遵守民主集中製，依紀依法辦事，杜絕各種違紀違法現象。領導班子內部要開展積極的思想鬥爭，領導成員之間要進行坦誠的思想交流，對於一些用權不當行為該提醒的提醒，該批評的批評，該製止的製止。隻有當領導成員自覺地把自己置身於領導集體的製約監督之下，隻有當領導集體能夠有效地對領導成員進行製約監督的時候，堅持民主集中製和集體領導原則才會有可靠的保證。

（本章完）