第四章 建立健全黨內民主監督製度_四、黨政領導幹部任職中的民主監督製度

四、黨政領導幹部任職中的民主監督製度

建立健全黨政領導幹部遴選中的民主監督製度，為防止和糾正用人上的不正之風，保證大批德才兼備的優秀人才進入各級黨政領導幹部的職位上，提供了重要的保障。但人不是一成不變的，總是要隨著社會環境的變化而不斷變化。經過嚴格篩選而進入到各級黨政領導職位上的領導幹部，在任職期間要經得起執政的考驗，經得起改革開放的考驗，必須在加強思想教育、構築牢固的思想道德防線的基礎上，建立起黨內和黨外、自上而下和自下而上相結合的民主監督製度，以有效防範以權謀私、貪汙腐敗的發生發展。具體說來，需要改革和完善以下幾方麵的製度：

1．回避製度

回避製度作為古今中外治官製度的一個重要組成部分，已被實踐證明是一項行之有效、必不可少的監督製度。在我國漫長的封建社會中，統治者為了限製和防止中央和地方的官吏利用親屬故舊相互勾結，動搖以致瓦解封建君主的統治，早在漢代就出現了任官親族回避之例。唐宋時期，進一步繼承和發展了漢代在官吏選拔和任用上的做法。在避親方麵，規定在同一機構內有隸屬關係或雖無隸屬關係但不便於執行公務的親屬必須回避；在避籍方麵，規定州、府、監不得由本地人充任。明清時，回避製度更趨完善。“南人官北，北人官南”是明代的任官原則，清代將其進一步發展為“薦舉中‘避鄉’，科舉中‘避親’，任官中‘避籍’，在職官，寄籍五百裏內不得任職。”綜觀我國封建社會的曆史，可以認為，回避製度的建立和發展對於整頓吏治，限製和防止官員利用親屬關係拉幫結派、徇私舞弊，幫助官員擺脫各種宗法關係、裙帶關係的羈絆起到了重要的作用。

今天，我們在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，借鑒古代回避製度中一些有益的經驗和做法，建立健全黨政領導幹部任職當中的回避製度，具有特別重要的現實意義。

首先，它可以促進廉政建設，防止用人上的不正之風。回避製度明確規定了黨政領導幹部任職回避的親屬關係和地域範圍，能夠使其在公務活動中避開涉及本人及親友利益的活動，擺脫各種關係的幹擾，堅持原則，秉公辦事，在一定程度上減少其利用職權，為自己及親友謀取私利的可能性。尤其是在市場經濟條件下，有些黨政領導幹部受個人利益驅使，在選人用人環節上缺乏民主作風和黨性原則，選拔任用幹部時不注重政治素質和真才實學，而隻看其與自己的關係，是否屬於自己的小圈子，甚至搞“老鄉幫”、“同學幫”，利用職權把親朋好友調進自己的“勢力範圍”，進而結黨營私，衍生出種種不廉潔的行為。而回避製度的建立健全，對於克服任人唯親、淨化社會風氣無疑能起到防患於未然的積極作用。

其次，它可以加強機關管理，提高行政效率。實踐證明，在親屬關係較多的單位，人際關係一般比較複雜，規章製度和組織紀律通常難以得到很好的貫徹執行，這對於機關的正常管理是有害的。實行回避製度，就能在很大程度上清除機關內因親屬關係而產生的對正常組織活動的破壞和幹擾，從而推動機關管理的開展，促進行政效率的提高。

再次，它可以為黨政領導幹部創造一個良好的工作環境，保證其堅持原則，秉公辦事。領導幹部長期工作在各種複雜的親緣關係、地緣關係中，必然會受到“關係網”的束縛，很難把人情因素、麵子因素完全排除到工作之外。建立健全回避製度，就可以打破這些扯不斷、理還亂的“關係網”，幫助領導幹部擺脫各種親緣關係、地緣關係的羈絆，為其創造一個寬鬆的工作環境，使其心情舒暢地履行公務。

然而，我國畢竟是一個有著兩千年封建社會曆史背景的國家，盡管自漢代以來，曆代都規定了官吏回避製度，但重視血緣關係和人緣關係（如同學、老鄉、戰友、師徒等）的宗法觀念和幫派思想至今依然根深蒂固，並已成為妨礙回避製度實施的最重要因素。表現在一些黨政領導幹部的思想觀念上，缺乏自覺的回避意識，錯誤地認為親屬多、朋友多、同鄉多好辦事，在本地任職能為親朋好友開綠燈，撈實惠，使自己“照顧家庭”、光宗耀祖、顯赫門庭，而異地任職則不如在本地“方便”、“實惠”。此外，在現行回避製度中也有需要進一步完善的地方。比如，地區回避是回避製度的一個重要方麵，但在1996年人事部頒布的《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》中根本就未曾提及，在2002年中共中央頒布的《黨政領導幹部選拔任用條例》中也隻是作了一般性的規定，“擔任縣（市）委書記、縣（市）長職務以及縣（市）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職。”又如，至今的回避製度隻是規定了回避的適用範圍、回避的理由和程序等，而對執行回避情況的監督、檢查和查處等一直沒有涉及，這就使得回避製度的實行缺乏有力的強製性保障。諸多障礙性因素嚴重阻礙了回避製度的有效實行，克服和消除這些因素已經成為建立健全回避製度的當務之急。

首先，加強黨政領導幹部的思想教育，使他們認識到回避工作的必要性和重要性，自覺接受回避。這是落實回避製度的基礎工程。回避製度，是解決因“關係網”纏繞所造成的權力腐敗的最好辦法之一，它可以從根本上避免出現“父子兵”、“夫妻店”、“裙帶網”等現象。目前，這一製度已經成為我國組織工作的一項基本製度。但是，由於我國封建宗法觀念根深蒂固，裙帶之風長期蔓延，在短期內改變一些領導幹部不願接受回避的思想觀念也並非易事。為此，必須充分認識推行回避製度的艱巨性和複雜性，不要以為製定出製度就萬事大吉了。可以考慮從狠抓領導幹部的思想教育入手，改變他們的觀念，使他們站在開展廉政建設、提高工作效率的高度，自覺接受回避製度。

其次，製定回避法規，形成執法體係，使回避工作製度化、程序化。這是實行回避製度的根本要求。各級黨委和政府要根據《黨政領導幹部選拔任用工作條例》的要求，結合本地實際，盡快製定領導幹部回避製度實施細則，認真做好回避工作。凡有夫妻關係、直係血親關係、三代以內旁係血親以及近姻親關係的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬於同一領導人員的職務或者有直接上下級關係的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織（人事）、紀檢（監察）、審計、財務工作。黨委（黨組）及組織（人事）部門在討論幹部任免時，涉及與會人員本人及其親屬的，本人也必須回避。同時也要考慮，如果黨員認為某些領導人或決策人不能在某些問題上秉公辦事的，也要設立適當的回避製度，以防止某些領導在行使權力中挾嫌報複，或達到其他私人目的。

再次，強化回避監督，確保法律效果，構建回避製度實施的保障機製。這是保證回避製度貫徹執行的關鍵環節。從我國建立健全黨政領導幹部任職中民主監督製度的長遠考慮，組建一個具有獨立執法效能的回避製度監督機構，顯得異常必要。通過組建這樣的機構，一方麵可以保證回避製度持久有效地實施，另一方麵可以有效防止因無專職監督部門，出現職責不明，甚至導致回避製度流於形式的情況發生。

最後，加強領導與協調，堅持領導與群眾相結合的方針。這是落實回避製度的必要保證。目前，回避製度單靠各部門內部自覺實施還有一定困難，這就需要依靠組織人事部門的大力協調和相關部門的密切配合，同時，還需要密切聯係群眾，廣泛接受群眾的監督。隻有這樣，才能為回避製度的順利實施創造必要的外部條件和保證。

2．交流製度

交流製度是幹部管理製度的一個重要組成部分。有計劃地對領導幹部進行交流，是我們黨的優良傳統，是培養鍛煉幹部、提高幹部素質、完成各項革命和建設任務的一項重要措施。早在革命戰爭時期，我們黨就根據形勢需要，派遣大批幹部到前方、到敵後，為發動群眾、組織群眾、取得革命勝利起到了十分重要的作用。建國以後，為鞏固人民政權，恢複國民經濟，我們黨不僅抽調大批幹部參加剿匪和抗美援朝，而且還抽調大批幹部轉入工礦企業，參加經濟建設。此後，隨著社會主義建設事業的全麵發展，我們黨又先後為商業、文教、財貿等部門配備了大批幹部；為加快邊疆和少數民族地區的發展，還派遣了大批黨政幹部和專業技術人才，充實到這些地區。十一屆三中全會以後，為實現“三步走”的戰略目標，黨的各級組織人事部門又為政法、文教、科研等部門以及輕紡、石化等國家重點建設項目調配了大批幹部，同時對用非所學、用非所長的專業技術人才進行了必要的調整。這些幹部的交流和流動，大大促進了改革開放和現代化建設的進程，取得了明顯成效。在此基礎上，為了實現幹部交流的經常化、製度化，1990年中央頒布了《關於黨和國家機關領導幹部交流製度的決定》，把領導幹部的交流作為我國幹部製度改革的一項重要內容，開始在全國推行。1995年中央頒布的《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》和2002年中央頒布的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，都對實行黨政領導幹部交流製度作了明確規定。

實踐已經證明，黨政領導幹部實行經常化、製度化的交流，具有十分重要的積極作用。

第一，實行幹部交流，有利於幹部隊伍活力的不斷增強。就幹部個體而言，無論是崗位交流還是異地交流，都會因環境和崗位的變化，促使他們不斷加強學習，盡快適應新的環境和崗位，以出色的工作業績和紮實的工作作風，贏得領導、同事和下屬的承認，樹立自己在領導班子中的威信。就領導班子而言，交流一個會帶動一批，使班子內部形成一種順向的流動，從而調動一大批幹部的積極性。即使交流以後，因內部沒有合適的人選可提拔，調進—個新的領導，對班子其他成員來說，也有一個逐步適應和被認可的過程，也會促使他們努力學習，奮發進取，在新的領導麵前充分展示自己的能力和水平。所以說，幹部交流是幹部隊伍活力之所在，是幹部工作動力之源泉。

第二，實行幹部交流，有利於幹部工作作風、工作方法的不斷更新。領導幹部長期工作在一個地區、一個部門、一個崗位，固然有熟悉情況，便於開展工作的有利的一麵，但也會帶來不少弊端。比如，長期囿守一地，人的視野必然會受到限製，容易墨守陳規、安於現狀、固步自封、不思進取；再如，久居一地，彼此攀親結友，老同誌、老朋友、老部下越來越多，容易形成各種有形無形的“關係網”，影響辦事的公正原則和工作的正常開展；又如，在一個地方呆久了，下麵的幹部長期在自己的領導之下，有的甚至是自己親手提拔起來的，這就很容易形成“一言堂”、“家長製”的作風，削弱黨的集體領導。實行幹部交流製度，就可以有效克服這些弊病。領導幹部新到一地，既無框框，也無顧慮，既可發現許多蓬勃向上的新事物，也會看到一些存在已久的老問題，既可衝破各種“關係網”，也可避開長期積累的矛盾和疙疙瘩瘩的人際關係，從而在新的環境中，大膽探索，積極實踐，開創嶄新的工作局麵。

第三，實行幹部交流，有利於人才資源的合理配置。由於地區之間經濟發展的不平衡，部門、單位之間經濟實力的差異，加之目前幹部管理製度的不盡完善，在不少地區、部門和單位都存在著人才分布與需要不相適應的狀況。一方麵，有的地區、部門和單位存在人才大量積壓和浪費的現象；另一方麵，有的地區、單位和部門人才緊缺，特別是具備幹部基本素質、能夠擔任領導職務的人才難覓。實行幹部交流製度，就可以在組織的調配之下，打破“單位所有製”、“部門所有製”的限製，使大中城市和經濟發達地區積壓的幹部人才流向基層，流向不發達地區，從而改變幹部結構不合理、分布不均衡的狀況，促進幹部人才在各地區、各部門以及各行業之間的合理配置。

第四，實行幹部交流，有利於防止腐敗現象的滋生蔓延。領導幹部長期在一個地方工作，在一個崗位任職，從事一項工作，就很容易把工作中賦予的職權視為已有，把行使的職權視為自己生活中的一部分，認為自己可以充分享有這一權力，隨意運用它為自己謀取方便，甚至進行權錢交易、權權交易。這種濫用黨和人民賦予的職權為自己謀求私利的現象，不僅助長了各種腐敗現象的滋生蔓延，也會降低黨和政府的威信，引起廣大人民群眾的強烈不滿。實行幹部交流製度，就可以改變領導幹部長期在一處任職的現象，通過工作職責、工作條件、工作環境的不斷變化，使幹部意識到任何權力都是黨和人民賦予的，從而把自己與自己所行使的職權分割開，防止個人權欲的膨脹，減少滋生腐敗的土壤。從近年來查處的一些腐敗案件可以看出，不少腐敗分子都是因為擔任某一領導職務時間過長，把權力看作自己的私有財產，一旦被交流出去以後，隨即就東窗事發。

近年來，隨著幹部人事製度改革的不斷深化，各地在幹部交流方麵探索出了一些新路子。但是，幹部交流仍然存在不少問題。比如，有的幹部舍不得丟掉自己長期經營的“地盤”，不願交流到新的單位；有的幹部缺乏吃苦精神，不願從發達地區交流到艱苦地區，從上級機關交流到下級機關，從行政崗位交流到黨務崗位；有的單位存在“門戶之見”，既不願向外交流幹部，也不願接收外單位交流進的幹部；有的單位幹部交流的目的不明確，不是想通過交流使幹部開闊眼界，獲取知識，增長才幹，而僅僅把交流當作解決眼前一些具體問題的手段；有的地區幹部交流的範圍比較小，主要是縣級以上黨政領導班子成員的交流，其他領導幹部的交流相對很少。這些問題的存在，嚴重阻塞了幹部交流的路子，既不利於幹部的鍛煉成長，也給領導班子的結構優化帶來了消極影響。因此，要有計劃、有組織地在部門之間、地區之間，崗位之間實行全方位、大範圍的幹部交流，並有明確的原則和完善的製度作保證。惟有如此，才能從根本上保證幹部交流渠道的暢通，保證幹部交流工作的計劃性、經常性和連續性。

要完善幹部交流製度，需要加強以下幾方麵的工作：

首先，始終堅持明確的目的，發揮幹部交流的導向作用。實現領導班子的優化組合，促進幹部的健康成長，是幹部交流的出發點和落腳點，是幹部交流中必須堅持的基本原則。這個原則要求我們在交流過程中必須把握交流對象和交流進、出單位班子的基本狀況。要根據新崗位的特點、性質以及班子的狀況，確定合適的交流對象，使新班子能在年齡、專業、知識、性格、氣質等方麵實現最佳組合。實施交流，對幹部本人來說，實際上是一個自我認識、自我完善、自我提高的過程。因此，在交流過程中，要注意從交流對象自身的特點出發，為他們提供一個有利於開闊眼界、經受鍛煉、施展才幹、提高素質的環境，真正發揮交流在培養鍛煉幹部方麵的積極作用。對領導班子來說，交流實際上是一種優化結構的手段，根本目的是為了有利於一個地區、一個部門工作的開展。因此，在交流過程中，要正確處理好交流與穩定的關係。在考慮幹部交流的同時，也要考慮工作的連續性和穩定性。一般情況下，對班子主要負責人的交流不宜過頻，防止造成幹部的臨時觀念和短期行為；要合理確定幹部交流的數量，主要領導幹部不宜同時交流；交流對象特別是主要領導交流到新單位工作以後，要保持新單位工作的連續性，對已確定的工作思路，凡是符合上級要求、切合本地實際的，應該堅持，不要輕易否定。

其次，建立和完善幹部交流的配套製度，促使幹部交流工作的規範化、正常化、合理化。各級組織人事部門要在廣泛調查研究的基礎上，係統地建立起幹部交流的各項配套製度，包括黨政領導幹部任期製度、交流輪崗和下派製度、回避製度、能上能下製度、交流的激勵機製、責任追究機製、社會保障機製等。在這些製度和機製中，要規定對在多部門、多崗位交流或輪崗中表現好的幹部（特別是流向落後地區的幹部）給予獎勵或優先提拔，以鼓勵幹部流動特別是向落後地區流動。要在經濟待遇、子女升學就業、房改政策等方麵，給予交流幹部適當的照顧，以創造條件縮小地區之間、單位之間的差異，保證幹部交流的順利進行。對於應該交流卻沒有交流的幹部，屬於有關部門的責任，要追究有關部門領導的責任；屬於本人的責任，要對本人嚴肅處理，該降級的降級，該調離的調離，情節特別嚴重的，要給予撤職或其他紀律處分。

再次，注意幹部交流的形式和流向，提高幹部交流的科學性和合理性。實踐證明，幹部隊伍整體結構的改善和素質的提高，與幹部交流的形式和流向是緊密相關的。惟有合理的交流形式和流向，才能使幹部交流達到預期目的，收到良好效果。為此，在交流形式上，要堅持以易地交流為主，兼顧崗位交流。對在一個地區、一個單位任職達到一定年限的主要領導幹部要實行異地交流；對影響班子團結的個別領導幹部也要通過異地交流，以消除矛盾、增強團結；對年齡偏大，不宜在領導班子中任職的幹部，可在本地輪崗交流，調整到非主要領導崗位上；對身體不好，確有實際困難，且本人提出要求的領導幹部，可改任非領導職務，退居二線或提前退休。在交流的方向上，要堅持以下派交流為主，兼顧向上交流。要通過正確的導向，積極鼓勵幹部，特別是年輕幹部到基層和艱苦地區工作，以磨練意誌，建功立業。要擴大交流範圍，實行全方位交流。不但縣級以上黨政領導班子成員要交流，而且其他領導幹部，特別是公、檢、法、

工商、財稅、銀行等涉及經濟利益較突出的部門的領導幹部也要大量交流。中央部委機關的司局級、處級領導幹部要在部委內部交流，有的要跨部委交流，或向地方交流。地方黨政機關廳局級幹部要跨省交流，縣處級幹部要跨地區交流，鄉鎮級幹部要跨縣交流。隻有這樣，才能充分發揮交流製度的作用。

最後，深化幹部管理體製改革，積極疏通幹部交流的疑難環節。現行幹部管理體製中的條塊分割是造成幹部交流難的重要原因之一。特別是近年來，“條條”垂直管理幹部的部門越來越多，條條之間的幹部基本上是封閉的內循環，加上這些部門大多是獨家壟斷經營、福利待遇好的部門，因此條塊之間的幹部交流很難。除了“條條”部門外，所剩的地方黨政部門已經不多，因而黨政幹部的交流麵也不是很廣。要想在更大範圍內實行幹部交流，從中央到地方必須改革現行的幹部管理體製，盡可能減少幹部“條條”管理的範圍。除了專業性強、直接關係國計民生、需要高度集中統一的極少數部門外，一般部門都應將權力下放給地方，以地方管理為主，使其能參與“塊塊”幹部交流的大循環。即便是少數“條條”管理的幹部也應在相互通氣，協商的基礎上，注意與“塊塊”幹部的交流，使領導幹部在各地區，各部門、各行業之間互通有無，相互調劑，促進地方經濟的全麵發展和社會的全麵進步。

3．質詢製度

質詢製度是由代議機關的議員或代表對國家行政機關、司法機關及其公職人員提出質問，要求他們在法定期間內給予答複，或並追究相應法律責任的一種民主監督製度。它最早發端於1721年的英國議會，成文規定於1789年的法國憲法，現在已被大多數西方國家所采用。在我國法律中，最早對質詢製度作出明確規定的是1954年憲法，盡管當時並未使用“質詢”這一概念，隻是規定“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答複”，但這已足以表明，質詢製度從那時起就已是我國人民代表大會製度的一項重要內容。1978年憲法恢複了全國人民代表大會代表的質詢權，並把這種質詢權擴大到了地方各級人民代表大會代表。1982年憲法再次規定了全國人民代表大會代表有向國務院及其各部委提出質詢的權利，《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》等相關法律文件，進一步完善了質詢製度的許多具體規定，使各級人民代表大會代表行使質詢權有了更加切實的法律保障，更具有現實性。

借鑒和參照我國人民代表大會製度中的質詢製度，在建立健全黨內民主監督製度時，可以考慮建立我們黨內的質詢製度。2003年頒布的《中國共產黨黨內黨內監督條例（試行）》已經邁出了可喜的第一步，在監督製度中明確提出了詢問和質詢。所謂黨內質詢，就是黨員和黨的代表組織對各級黨的領導機關及其領導人的重大活動，特別是可能涉及權力濫用的活動提出質問並要求答複的製度。這種質詢製度與西方國家廣泛采用的聽證、質詢製度不同，它們在原則、操作方式、運用範圍上都有著本質的區別。建立黨內質詢製度，可以使廣大黨員及其代表組織根據自己的關心所在，集中對一些難點、熱點、疑點問題進行全麵具體的調查了解，避免其他監督途徑對權力活動的監督可能存在的一般化傾向，及時製止一些黨政領導幹部任職期間的失誤和舞弊行為，促使他們勤政廉政，為人民掌好權、用好權。具體說，建立健全黨內質詢製度，應在貫徹實施《中國共產黨黨內黨內監督條例（試行）》的過程中，進一步明確以下幾點：

第一，享有質詢權的主體。黨員是黨內民主的主體，黨的各級代表大會和它所產生的委員會既是黨的領導機關，也是黨員利益和要求的代表。因此，享有黨內質詢權的主體可包括兩部分：一是廣大黨員群眾，二是黨的各級代表大會代表和黨的各級委員會委員。當然，考慮到可操作性等原因，黨員的直接質詢可暫時限製在縣級以下（不包括縣級）的企業、農村、學校、機關、科研院所、街道、人民解放軍連隊和其他基層單位，對縣級以上（包括縣級）直至中央的黨的各級領導機關和領導幹部的質詢則可通過同級黨代會代表和黨委會委員來進行。可以參照我國人民代表大會製度的質詢製度，在黨的全國代表大會期間，一個代表團或者30人以上的聯名代表可以成為質詢主體；在黨的地方各級代表大會期間，代表10人以上聯名可以提出質詢案；在黨的各級委員會舉行會議時，中央委員會委員10人以上聯名，省、自治區、直轄市、設區的市和自治州委員會委員5人以上聯名，縣（旗）、自治縣、不設區的市和市轄區委員會委員3人以上聯名，即可享有質詢權。規定一定的數額限製，正是為了保障代表或委員提出的質詢具有一定的群眾基礎，為一定數量的人們所共同關心。

第二，接受質詢的對象。在我國的人民代表大會製度中，中央級接受質詢的對象是國務院及其所屬各部委、最高人民法院、最高人民檢察院，地方各級接受質詢的對象是地方各級人民政府、地方各級人民法院、地方各級人民檢察院。以此為參照，在縣級以下基層單位黨員的直接質詢中，其對象可以是黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會及其書記、副書記；在地方各級黨代會代表的質詢中，其對象可以是黨的同級委員會、紀律檢查委員會及其書記、副書記和其他擔任重要領導職務的黨員幹部；在地方各級黨委會委員的質詢中，其對象可以是同級黨委的書記、副書記和其他擔任重要領導職務的黨員幹部；在黨的全國代表大會代表的質詢中，其對象可以是黨的中央委員會、紀律檢查委員會以及政治局、政治局常委會及其構成人員；在黨的中央委員會委員的質詢中，其對象可以是黨的政治局、政治局常委會及其構成人員。這樣規定比較符合我們黨內權力的運作方式，因為黨的各級委員會和紀律檢查委員會都是由同級黨的代表大會選舉產生的，黨的各級書記、副書記（在中央是黨的政治局、政治局常委會和總書記）都是由同級黨的委員會選舉產生的，由誰選舉產生就應對誰負責，接受誰的監督，接受質詢本身就是一種接受監督的形式。

第三，提出質詢的形式和時間。對黨的各級組織及其領導幹部行使質詢權是一件非常嚴肅和鄭重的事情，因此應當明確規定，質詢案必須以書麵形式提出，而且要寫明質詢的對象和問題。這樣做既可以起到一定的保障作用，便於質詢案的受理，又可以提高辦事效率，將質詢權落到實處。當然，規定以書麵形式提出質詢，並不能排除在表決質詢結果之前的質問交鋒時采用口頭形式，但其一定是發生在質詢案提出之後。此外，對提出質詢的時間也應有明確規定。考慮到質詢是一種針對黨的各級組織或其領導幹部的特別監督措施，是廣大黨員、黨代會代表、黨委會委員質問、提問、詢問黨的各級組織或其領導幹部並要求回答的活動，這種正麵交鋒需要他人共同作出評議，需要對回答結果進行表決，為此，質詢安排在會議期間比較合適。可以規定，基層單位黨員的直接質詢必須是在基層黨員大會或代表大會期間，各級黨代會代表的質詢必須是在黨代會開會期間，各級黨委會委員的質詢必須是在黨委會開會期間，所有質詢都不能在閉會期間提出。當然，聯名的黨員、代表或委員為達成對質詢的一致以及寫作質詢案等，也可在會前或會中進行商議。

第四，質詢案的受理和答複。在基層黨員大會或代表大會期間，普通黨員可以對黨的基層組織或其領導幹部提出質詢；在黨的各級代表大會和委員會開會期間，代表、委員可以對同級黨的組織或其領導幹部提出質詢。但是，為了保證質詢案的嚴肅性和必要性，使高質量、富有代表性的質詢案能夠得到及時、有效的處理，保證黨代會或者全委會的緊湊、有序、順利進行，使會議製度的優勢得到最充分的發揮，在受理質詢案時，應該有一套嚴格的把關程序。可以考慮，在基層黨員大會和黨的各級代表大會期間，由大會主席團決定是否將質詢案交被質詢的黨組織或領導幹部答複；在黨的各級委員會開會期間，由常委會決定是否將質詢案交被質詢的黨組織或領導幹部答複。一旦質詢案被轉交，被質詢的組織或個人就必須答複。答複質詢可以有書麵和口頭的兩種形式，但提出質詢的主體要求被質詢的組織或個人口頭答複的，組織負責人或領導幹部個人必須口頭答複。在口頭答複時，提出質詢主體或其代表必須在場，並可以發表意見，發生麵對麵的口頭質問和交鋒。之所以這樣規定，是因為口頭答複雖不如書麵答複正式，但口頭質問和交鋒能使問題得以深化，對於問題的查明、解決大有裨益。答複之後，提出質詢的主體應對答複結果進行表決，若半數以上的提出質詢者對答複結果不滿意，則可要求被質詢的組織或個人再作答複。連續三次不滿意的，則可提出彈劾、罷免的動議，由選舉產生該組織或領導幹部的黨員大會、黨代會或全委會最後裁決。

4．家庭財產申報製度

家庭財產申報製度是為杜絕公職人員的以權謀私、貪汙受賄等，規定其在任職前後和任職期間，向有關單位申報自己家庭財產及其變化情況的民主監督製度。目前，這一製度為不少國家采用，並已成為這些國家對付貪汙腐敗現象的最常用手段之一。根據這一製度，隻要公職人員所擁有的家庭財產的價值明顯高於其職位的收入水平，而自己又無從解釋其原因，都會受到行政處分甚或法律製裁。

鑒於目前我國一些黨政領導幹部利用職權謀取私利而又難以查處，建立健全家庭財產申報製度，對於從製度上加強對國家工作人員特別是各級領導幹部的經濟監督，澄清吏治，端正黨風，具有十分重要的現實意義。

首先，如實申報家庭財產是黨政領導幹部履行角色規範的內在要求。每個黨政領導幹部都是人民的公仆，是黨紀國法的實施者，是行使黨和政府權力的行為主體，他們的全部活動就是運用人民賦予的公共權力為社會、為人民服務。當然，他們在服務社會的同時，也要從社會得到回報，這就是依照有關法律和製度的規定所取得的合法收入。鑒於這筆收入是合法的，因而也是可以公開的。隻有違背法律和製度規定，搞灰色收入甚至黑色收入的黨政領導幹部，才不願或不敢向組織、向社會公開自己的家庭財產。

其次，建立健全家庭財產申報製度，可以為加強幹部監督提供有利條件。從近幾年揭露出來的腐敗案件不難看出，絕大多數黨政領導幹部的腐敗，最終都體現經濟問題上。實踐證明，在市場經濟條件下，幹部在政治、道德方麵雖然也有違背黨紀國法的現象，但比較起來，在經濟方麵犯錯誤的要更多一點。而其違反黨紀國法侵吞的財物，除了極少部分被直接揮霍掉以外，一般都要沉澱為當事人的家庭財產。所以，建立健全家庭財產申報製度，可以為加強監督提供有利條件，使經濟監督真正成為監督工作的重要組成部分。

再次，建立健全家庭財產申報製度，可以為反腐倡廉、維護黨的形象以及鞏固黨的執政基礎提供重要保證。近年來查處的胡長清、成克傑等腐敗分子，之所以能夠腐敗到令人發指的程度，一個重要原因就是他們的家庭財產從未申報或從未如實申報。如果能夠建立起一種有效的機製，將國家工作人員特別是各級黨政領導幹部的家庭財產置於人民群眾和黨紀國法的監督之下，就會使腐敗分子難以為所欲為，從而有效地遏製腐敗現象的發生。

從現實看，早在1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就聯合發布了《關於黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報的規定》，在我國基本確立了領導幹部家庭財產申報製度。盡管隨著《規定》的實行，在一定程度上增強了部分領導幹部家庭財產的透明度，強化了對領導幹部的經常性監督，但從總的情況看，效果並不理想。這主要因為，《規定》本身還有一些缺陷和不足，因而在一定程度上弱化了家庭財產申報製度應有的權威，導致家庭財產申報流於形式。這些缺陷和不足主要表現在：

第一，申報主體範圍過於狹窄。《規定》將家庭財產申報的主體範圍確定為“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢查機關中的縣（處）級以上（含縣、處級，下同）領導幹部”和“社會團體、事業單位縣（處）級以上領導幹部，以及國有大、中型企業的負責人”，這與我國刑法規定的“巨額財產來源不明罪”的犯罪主體的範圍並不完全一致。如果隻規定一部分國家工作人員是家庭財產申報的主體，既不符合公平原則，也與刑法嚴重脫節，勢必造成法製建設中的一些混亂。一般來說，縣（處）級以上領導幹部“位高權重”，理所當然是家庭財產申報的主要對象，但在許多情況下，還存在著“位不高權也重”的現象。比如，法官、檢察官、公安、稅務、證券、工商、海關等特殊職業或部門的國家工作人員以及鄉（鎮）黨委書記、鄉（鎮）長等，雖然級別夠不上“處級”，但有時也握有很大的權力，所以，也應當成為家庭財產申報的主體。此外，為了不給“事後受賄”留下空隙，黨政領導幹部在離退休後的一定期限內也應適用家庭財產申報製度。如果將他們排除在申報主體之外，同樣會影響申報製度的效力。

第二，申報財產的範圍不周延，給規避財產申報留有餘地。《規定》隻稱“收入申報”，而不稱“財產申報”。顯然，“收入”與“財產”是兩個不同的概念，“財產”包括“收入”，而“收入”卻不能涵蓋“財產”。即使對於“收入”的申報，《規定》也隻是列舉了四項：“(1)工資；(2)各類獎金、津貼及福利費等；(3)從事谘詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；(4)事業單位的領導幹部、企業單位的負責人承包經營、承租經營所得。”至於這四項以外的其他收入，如繼承的遺產、受贈、偶然所得以及從事債券、股票等風險投資所得等，根本就沒被算作收入。這樣，申報主體所申報的隻是個人的部分收入，而非全部收入，更非“收入”所不能涵蓋的個人和家庭的“財產”（包括動產和不動產、債權和債務）。這樣，僅僅申報個人的部分收入，而不申報個人的全部收入，更不申報家庭的財產，就很容易給規避申報者以可乘之機。

第三，申報種類單一，製度設計不嚴密。《規定》要求：“申報人於每年7月1日至20日申報上半年的收入；次年1月1日至20日申報前一年度下半年的收入。”顯然，我們實行的是半年申報一次、一年申報兩次的日常申報製度。而統觀國外的做法，除了日常申報之外，還有初任申報和離職申報。初任申報，就是國家公職人員在就職之初的一定日期（比如一個月或二個月）內，就財產狀況進行申報；離職申報，就是國家公職人員任期屆滿，或者不再從事國家公務活動，或者因年齡等原因而退休時，必須申報其全部財產。僅僅規定日常申報而不規定初任申報與離職申報，顯然不能將申報主體的財產狀況自始至終置於監管之下。

第四，財產申報受理機構缺乏權威與監管力度。《規定》授權各單位的組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報。按理說，各單位的組織人事部門最了解幹部的財產狀況，完全可以做好這一工作。但在實踐中，組織人事部門一般隻能掌握幹部的工資性收入並對之進行登記，而對工資以外的其他收入和財產，由於缺乏相應的職權和手段，很難掌握並登記，因而不能真正地承擔起財產申報的稽核職能，最終使財產申報流於形式。

第五，對違反申報製度的處罰過輕，缺乏剛性。《規定》要求：“申報人不申報或者不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察機關責令其申報、改正，並視情況輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分。”不難看出，對違反《規定》的申報人，主要是執行批評教育為主、紀律處分為輔的責任製度。這種責任製度過於“理性”和“溫柔”。而統觀國外的做法，對違反財產申報製度的，除規定有相應的紀律、行政處分措施外，還規定有嚴格的刑罰製裁措施，其剛性顯然比我們強，其對國家公職人員的威懾力顯然比我們大。

有鑒於此，在改革和完善黨內民主監督製度中，為建立健全黨政領導幹部家庭財產申報製度，可以考慮解決以下幾個突出問題：

第一，確定合理的財產申報主體範圍。根據幹部管理的權限，中央組織部、國家人事部應協調一致，將家庭財產申報的主體範圍首先擴大到一些特殊行業的幹部，使其包括所有的“國家工作人員”，以便與我國刑法規定的“巨額財產來源不明罪”的主體範圍相一致。而為嚴格執法，不給任何人留下可乘之隙，還應將下列人員納入家庭財產申報的主體範圍：（1）各級黨的機關、人大機關、政協機關、行政機關以及社會團體、國有企事業單位的領導幹部或負責人離退休後5年之內的；（2）各級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官離退休後5年之內的；（3)各級公安、財政、工商、稅務、海關等國家行政機關的所有公務員離退休後5年之內的。

第二，適當擴大申報的財產範圍。借鑒國外經驗，我們可以在現行《規定》的基礎上，將國家工作人員申報的財產範圍擴大到個人所屬的各項財產，包括：（1)不動產（如房產）;（2)交通工具（如汽車、船舶）; (3)存款、有價證券；(4)價值在500元以上的物品（金器、古董、名字畫、家具、電器等）; (5)500元以上的債權、債務、投資或者偶然所得；(6)工資；(7)各類獎金、津貼、補助或福利費等

；(8)從事谘詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；(9) 企事業單位的領導幹部、負責人承包、承租經營所得；(10)財產因開支而減少的部分；(11)其他收入。除本人的上述財產外，還應把申報主體近親屬（父母、嶽父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員）所屬的上列各項財產列入申報範圍，以阻塞疏漏，避免國家工作人員將其非法收入轉歸親屬名下，堂而皇之地規避法製監督。

第三，完善申報種類，明確申報時限。我國國家工作人員的家庭財產申報製度也應引入初任申報和離職申報，以將他們的財產狀況自始至終地置於有效的監督之下。可以考慮在任職60天內、卸職30天內以及任期間每年12月，向財產申報機構如實申報本人及家庭成員的財產變化情況，提交財產狀況報告，並附交稅單據的複印件。

第四，設置受理財產申報的專門機構，增強受理機構的權威。在目前情況下，可以先由各單位組織人事部門受理財產申報，然後逐漸過渡到在各級紀檢監察機關中設立受理財產申報的專門機構。為了防止受理機構對同級黨政主要負責人“網開一麵”，解除人民群眾對黨政高級幹部財產申報的疑慮，同級黨政一把手、人民法院院長、人民檢察院檢察長、行政監察部門主要負責人的財產申報可由上一級受理機構受理。黨和國家領導人的家庭財產申報，可考慮由全國人大內務司法委員會設立特別受理機構，或者單獨設立專門的受理機構，負責中央總書記，國家主席、副主席，國務院總理、副總理，全國人大常委會委員長、副委員長，全國政協主席、副主席，中央和國家軍委主席、副主席的家庭財產申報。

5．重大事項報告製度

重大事項報告製度是指領導幹部就個人生活中的重大事項向有關組織報告並接受監督、管理的一項製度。它最初是在陝西省渭南地區於1991年試行起來的，此後不少地區和部門紛紛效仿。中紀委、中組部認真研究了實行此項製度取得的實效和經驗，又在四川省、陝西省和青島市、佳木斯市進行了試點。根據調研和試點的情況，經過反複研究，中紀委、中組部起草了《關於領導幹部報告個人重大事項的規定》，後經中央黨建領導小組討論修改並報黨中央審議批準，於1997年初正式發布實施。

要求領導幹部就個人重大事項向有關組織報告，是新形勢下為加強對領導幹部的監督和管理，促進黨風廉政建設和領導幹部思想作風建設的一項重要舉措。根據《規定》要求，重大事項報告製度的適用範圍是：“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關擔任領導職務和非領導職務的副縣（處）級以上（含副縣[處]級）幹部。社會團體、事業單位中相當於副縣（處）級以上幹部，國有大型、特大型企業中層以上領導幹部，國有中型企業領導幹部，實行公司製的大中型企業中由國有股權代表出任或由國有投資主體委派（包括招聘）的領導幹部、選舉產生並經主管部門批準的領導幹部、企業黨組織的領導幹部。”這樣的適用範圍與領導幹部收入申報製度的適用範圍和國有企業領導幹部廉潔自律“四條規定”的適用範圍基本一致，保持了黨內法規的齊一性，但在執行中，同樣存在著報告主體範圍過於狹窄的問題。為此，可以考慮把那些雖然在級別上不夠“副縣（處）級”，但有時也握有較大權力的領導幹部和國家工作人員增列其中，以對他們利用自己的權勢和影響，借購房建宅、婚喪嫁娶等個人重大事項收受財物、大操大辦形成有效牽製。

在報告個人重大事項時，《規定》確定了六個方麵的內容，即“本人、配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租私房和參加集資建房的情況；本人參與操辦的本人及近親屬婚喪喜慶事宜的辦理情況；本人、子女與外國人通婚以及配偶、子女出國（境）定居的情況；本人因私出國（境）和在國（境）外活動的情況；配偶、子女受到執法執紀機關查處或涉嫌犯罪的情況；配偶、子女經營個體、私營工商業，或承包、租賃國有、集體工商企業的情況，受聘於三資企業擔任企業主管人員或受聘於外國企業駐華、港澳台企業駐境內代辦機構擔任主管人員的情況”。這六個方麵，主要集中在幹部群眾普遍關注的、領導幹部容易發生以權謀私的熱點問題上，無不與黨風政風有關，無不與黨群、幹群關係有關，無不與領導幹部的自身形象有關。因此，組織上必須了解和掌握。此外，《規定》還確定，領導幹部“本人認為應當向組織報告的其他重大事項，也可以報告。”但在實際中，由於不同地方和部門的具體情況千差萬別，不同領導幹部的自律意識參差不齊，僅憑領導幹部“本人認為”，尚不足以保障所有可能涉及以權謀私的重大事項都被報告上來。為此，可以考慮由各地方和部門（尤其是副縣[處]級以下的地方和部門）根據《規定》並結合實際製定具體辦法，把與配偶、子女及其直係親屬有關的可能引起群眾議論的重大事項，如錄（聘）幹、畢業分配、工作調動、安排其在自己單位或所轄單位工作等，一並列入“必須報告”而不僅僅“本人認為”“可以報告”的重大事項範圍。

從各地方和部門的實際情況來看，目前已試行個人重大事項報告製度的，有規定事前報告的，也有規定事後報告的。規定事前報告，固然有利於防範和事前監督，但哪些事項可以事前報告，哪些事項隻能事後報告，難以區分；而且，事前報告實際上等於請示，本人報告了，組織上就必須及時答複，這比較難以操作。所以，借鑒收入申報製度，《規定》確定：“應由報告人在事後一個月內以書麵形式報告。因特殊原因不能按期報告的，應及時補報，並說明原因。”“按照有關規定需要提前請示批準的，應按規定辦理。本人認為需要事前請示的事項，也可事前請示。”這樣的確定較為靈活，但應進一步確定的是，需要提前請示批準的事項當中，最起碼包括營建私房、因私出國（境）、與外國人通婚等通常是在計劃之中的事項。惟有如此，才能為領導幹部自覺執行重大事項報告製度，接受組織和群眾監督提供便利的、可操作的條件。

此外，在現實中受理個人重大事項報告的，既有同級組織，也有上級組織，既有紀檢監察機關，也有組織人事部門，各地方和部門的情況很不統一。《規定》則根據實際情況，從有利於同級監督和便於操作考慮，明確要求由各級黨委（黨組）和組織人事部門分別受理有關領導幹部的報告，即“各級黨委及其紀委，各級人大、政府、政協、法院、檢察院黨組，以及上述領導機關所屬的部門和單位（包括事業單位）的黨組（黨委），負責受理本級領導幹部的報告（不設黨組、黨委的部門和單位，由相應的機構受理）。各部門和單位內設機構的領導幹部的報告，由本部門、本單位的組織人事部門負責受理。”這樣的要求與現行的下管一級的幹部管理體製略有不同。為了避免同級監督流於形式，各級黨委（黨組）應加強對下級黨委（黨組）及相應機構執行重大事項報告的監督檢查，各級組織人事部門和紀檢監察機關也應把領導幹部執行此項製度的情況作為考核幹部的一項重要內容，負責領導幹部報告工作的黨委（黨組）及相應機構每年還應將工作情況向上級黨委、紀委作起碼一次的綜合匯報。

個人重大事項報告製度，是新形勢下加強對領導幹部的監督和管理的重要製度。《規定》一經發布，便是領導幹部必須執行的一項紀律。對於不按規定的內容、時間和程序報告個人重大事項或者不如實報告個人重大事項的，其所在組織應視情節輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、在一定範圍內通報批評等處理。至於在辦理個人重大事項報告的過程中，發現領導幹部另有違紀違法行為的，那就不僅僅是批評教育的問題了，而是要按照黨紀、政紀、法律嚴肅處理，保證重大事項報告製度在監督幹部、管理幹部方麵的積極作用能夠全麵落到實處。

6．離任審計製度

領導幹部離任審計製度，也稱領導幹部任期經濟責任審計製度，是指領導幹部未經審計機關進行任期經濟責任審計，幹部管理部門不得對其辦理調任、轉任、退休、辭職等事項的監督製度。對領導幹部實行離任審計，是新形勢下加強黨風廉政建設和開展反腐敗鬥爭的重要舉措，也是審計機關一項新的重要任務。早在1986年，各級審計機關成立後不久，便根據黨中央、國務院頒發的《全民所有製工業企業廠長工作條例》，普遍開展了國有企業廠長（經理）離任審計。這項工作對加強對企業領導幹部的監督，促進國有企業資產、負債、損益的真實、合法，起到了積極作用。黨的十四大以後，為了加強對各級黨政領導幹部的教育、管理和監督，許多地方通過地方立法或以黨委、政府聯合發文的形式，規定了對黨政領導幹部實行離任審計製度。審計機關也根據當地黨委、政府的這一要求，借鑒國有企業廠長（經理）離任審計的成功經驗，開始探索黨政領導幹部離任審計，取得了良好的成效，並積累了一定的經驗。此後，中紀委、中組部、監察部，人事部、審計署等五部委聯合發出通知，要求各地區、各部門積極、穩妥、有步驟地推行領導幹部任期經濟責任審計，把它作為考核領導幹部政績、兌現獎懲、選拔任用的必經程序，納入幹部監督管理的軌道。1998年，中紀委第二次全會明確提出：“對國有企業，縣(市)直屬部門和事業單位，鄉(鎮)黨委、政府的主要領導幹部，要實行離任審計製度，未經審計的不得離任。有條件的地方可擴大實行這項製度的範圍。”由此可以看出，中央已充分認識到，在改革開放和發展社會主義市場經濟的新形勢下，鑒於領導幹部的經濟責任越來越突出，出現的問題涉及經濟方麵的越來越多，實行離任審計製度，對於加強幹部監督管理，促進廉政勤政，具有十分重要的現實意義。

實行這一製度，首先，有利於全麵考核和正確評價領導幹部。一個單位的經濟行為和經濟責任，反映了這個單位領導班子及其主要成員的政治思想素質、廉政勤政狀況。依據審計結論，對領導幹部的經濟責任作出量化的、實事求是的評價，可以更真實、更全麵地反映領導幹部的實績。一方麵，能夠為組織人事部門用好管好幹部提供科學依據；另一方麵，能夠為其發現人才、用好人才當好參謀，從而樹立正確的用人導向，使幹部選拔任用工作更趨科學、合理。通過這樣的製度建設，當一天和尚撞一天鍾的幹部就混不下去；“官出數字，數字出官”的現象就可得到有效遏止；幹好幹差一走了之，留下一堆糊塗帳、爛攤子的人就不能輕易地當官了；沒有政績、靠走上層路線、跑官要官的人就受到了一定製約。而對於離任審計中發現的政績突出的優秀幹部，在向組織人事部門反映的同時，也可作為正麵典型樹立起來，廣泛宣傳其先進事跡，以弘揚正氣。此外，對於離任和接任的領導幹部來說，離任審計也是一堂生動的廉政勤政教育課。通過審計，摸清了單位的資產底數，分清了經濟責任，對離任者有個客觀公正的評價，為接任者交清了家底，做到任上不做糊塗官，離任不交馬虎帳。而且，離任審計對上任、在任的領導幹部也是一種警示，使其一開始行使職權就能自覺樹立起接受監督的意識，為拒腐防變打好預防針。

其次，有利於加強對領導幹部的有效監督。為促進黨政領導幹部的廉潔自律，近年來黨中央、國務院采取了一係列措施，如通過建立個人收入申報製度、重大事項報告製度等，解決了不少問題，有力地推動了黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的開展。但是也必須承認，在實行這些製度的過程中，仍有一些自律意識不強的領導幹部虛與委蛇，存在的問題並沒有完全、徹底解決。比如，一些腐敗分子為達到以權謀私的目的，在財政收支或財務收支中往往造假帳，報假帳，搞帳外帳，隱瞞收入，虛列支出，虛盈實虧，自立章程，私設“小金庫”等。這些違反國家政策法規的弄虛作假行為既造成了國有資產的大量流失，又助長了不正之風和腐敗現象，必須予以堅決地揭露和處理。如果能把審計工作引入幹部管理，並把離任審計同年度審計結合起來，一方麵可以加大對領導幹部的監督力度，對那些意誌薄弱的人來講，確實能起到製約作用；另一方麵可以促使被審計單位及其領導針對審計中發現的問題，嚴格財務管理，從源頭上堵塞滋生消極腐敗的漏洞，促進領導幹部的廉潔自律。

再次，有利於發揮審計工作在幹部監督管理和黨風廉政建設中的積極作用。查處腐敗和促進廉政建設是審計法賦予審計機關的一項重要職責。實行領導幹部離任審計製度，可以使審計機關密切配合黨的組織、紀檢部門，利用其自身比較獨立、客觀的地位和精通查帳的特殊職能優勢，有效地查清領導幹部是否廉潔，財政收支或財務收支是否真實、合法。比如，可通過逐筆逐項審查帳目、原始憑證等資料，使各個單位在建房、購車、公款安裝住宅電話、公款購買通訊工具、吃喝招待等方麵的支出一目了然，從而解決其他監督方式所不能解決的問題。這樣，離任審計就可成為加強幹部監督管理的重要環節，在促進黨風廉政建設方麵發揮重要作用。

按照現行的有關政策法規，離任審計主要適用於兩類領導幹部。一是國有獨資企業、國有資產占控股地位或者主導地位的股份製企業中由政府任命的企業領導幹部，以及政府要求審計機關進行審計的企業領導幹部；二是縣（市）直屬部門和事業單位，鄉(鎮)黨委、政府的主要領導幹部。一般情況下，幹部管理、監督部門在每年年底之前提出下一年度的幹部考核計劃，並向本級審計機關提交領導幹部離任審計委托書，審計機關據此製定領導幹部離任審計計劃。審計機關在實施領導幹部離任審計時，重點是查明領導幹部所在部門、單位的預算或財務計劃執行情況，預算外資金收支和管理情況，債權債務情況，國有資產管理、使用、保值、增值情況以及領導幹部個人借用公款、使用公共財產的情況。審計機關審計結束後，如實、客觀地對領導幹部及其所在部門、單位的經濟狀況作出評價，出具審計意見書，送交委托審計的幹部管理、監督部門。未經離任審計的領導幹部，不得離任。審計機關在審計時，如果發現領導幹部對本部門、本單位違反國家規定的財政收支、財務收支行為負有主管責任或者直接責任，就及時向幹部管理、監督部門提出給予行政處分或紀律處分的建議；如果認為領導幹部負有主管責任或者直接責任重大，構成犯罪的，就移交司法機關追究刑事責任。

依據這樣的程序，近些年來，不少地方都對領導幹部離任審計作了有益的探索和實踐。盡管取得了顯著成效，但總的來說，這項工作目前還處於初始階段，還很不規範，需要不斷地加強和完善。

第一，抓緊研究製定領導幹部離任審計的具體辦法。可由審計署會同有關部門，根據黨政領導幹部的職責、目標、要求等，聯合製定領導幹部離任審計的具體辦法，明確規定領導幹部離任審計的內容、程序、報告方式、經費來源以及其他需要規定的事項，嚴格、準確地界定領導幹部所應承擔的經濟責任，分清哪些是領導幹部的直接經濟責任，哪些是間接經濟責任。

第二，嚴格規範領導幹部離任審計。可以考慮在實踐基礎上，不斷總結和完善領導幹部離任審計，做到依法審計，不走過場。要嚴格遵守審計工作程序，保守工作秘密。要把審計結果與經常性的幹部考察、考核結合起來，使之真正成為幹部使用、監督、獎懲的一個重要依據。要把領導幹部廉潔自律中所涉及的財政收支、財務收支問題納入審計內容，發揮審計監督的作用。對違反財政收支、財務收支製度的行為，審計機關要依法進行處理、處罰。構成犯罪的，要移交司法機關追究法律責任。要切實保證審計意見和審計決定的認真落實，對領導幹部離任審計中發現的傾向性問題，要及時向黨委、政府報告，以采取措施妥善解決。

第三，切實加強對審計結果的運用。離任審計能否發揮應有的作用，關鍵在於審計結果的正確處理和運用。過去，有些審計機關在搞領導幹部離任審計時，也費了很大的勁，但效果不明顯。究其原因，除了審計質量有待進一步提高外，審計結果報送製度不健全也是重要方麵之一。為此，必須建立健全審計結果報送製度。可以考慮，審計機關在將審計結果報送被審計單位和行將離任的領導幹部時，務必要按照幹部管理權限，將結果報送同級黨委、政府、紀委和組織人事部門。審計機關要按正常審計項目建立審計檔案，紀委要將審計結果作為備案材料歸入幹部廉政檔案，組織人事部門要將審計結果歸入幹部實績檔案，寫入幹部考察材料。同時，為了防止審計走過場，要建立健全審計責任製，明確審計小組和每個審計人員的責任。如果發現有不按規定嚴格審計的，必須追究有關人員的責任。在對審計結果的處理中，要做到客觀公正、實事求是，恰如其分地認定領導幹部的實績和經濟責任，避免“審計歸審計”、“審了也白審”，要使審計結果真正成為領導幹部使用、監督的重要依據。

第四，有關職能部門加強聯係，密切協作。領導幹部離任審計工作，應由紀檢監察機關、組織人事部門和審計機關共同負責，組織實施。有關部門隻有做到各司其職，各盡其責，密切配合，才能共同做好工作。鑒於這項工作的政策性很強，必須加強領導，健全組織，搞好協調，加強政策和業務指導，及時研究解決工作中遇到的問題，使之不斷完善提高。為此，要大大充實審計力量，並在經費上予以保證；要建立健全領導幹部離任審計聯係製度，定期召開聯席會議，交流情況，加強協作，發揮監督的整體效應。

（本章完）