第三章 黨員民主權利與黨內民主監督_四、黨員民主權利的行使與保障

四、黨員民主權利的行使與保障

1．為黨員行使民主權利提供必要的渠道

黨章及其它黨內法規規定了黨員的民主權利，隻是表明黨員的權利具有了黨法黨規上的依據。要使黨員的這些權利變成活的權利，除了樹立黨法黨規的權威，嚴格按照黨章辦事以外，還必須為黨員行使權利提供方便、快捷和相對固定的渠道，如了解黨內事務的渠道、參與決策的渠道、批評建議的渠道、檢舉的渠道、請求罷免的渠道，等等。如果黨員享有權利，但是沒有機會、沒有地方行使，那這些權利隻不過是些空權利，和沒有差不了多少。鄧小平曾指出：“無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在於發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風。”這裏所謂“發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風”，就包括為黨員和群眾行使民主監督權利提供切實的渠道。

黨員行使民主權利的渠道主要有選舉，參加各種會議，參與黨內事務，參與討論、表決和決策，參與幹部推薦、考核和評議等。因此，在當前的情況下，要保證和拓寬黨員行使民主權利的渠道，就應當努力做到以下幾點：（1）實行黨務公開，讓黨員對黨內事務有更多的了解和參與。由於黨是執政黨，從事國家行政管理的公務人員多是黨派出去的幹部，因此，黨員對黨員領導幹部的了解和監督也需要通過政務公開、廠務公開和村務公開等渠道。（2）大力推行黨內民主選舉、民主考核、民主推薦、民主評議領導幹部等製度，使廣大黨員把好權力賦予這一關，真正選出品質好、能力強、信得過的領導幹部。（3）健全黨員大會、黨代表會議等會議製度，使黨員經常有機會參與黨內重大問題的決策。（4）建立健全黨內監督的機構和製度，特別是舉報製度、彈劾罷免製度，保證黨員行使好監督權。（5）完善黨委會、常委會製度，保證班子內部監督渠道的暢通，落實黨委委員、常委的各項權利。

黨員行使民主權利的渠道，實際上也就是黨內各項具體的民主生活製度，但它不是指書麵上的、僵死的製度，而是指那些在通行的、在起作用的實實在在的做法、習慣和慣例等，即那些活的製度。需要注意的是，寫在文件上、書本上的製度與現實中正在運行的情況經常不一致。應該說，這是當前黨內製度建設的難點，當然也應該成為加強黨內製度建設的著力點。

在實際的黨內生活中，有些地方的黨組織為黨員行使民主權利創造了一些新渠道。中共河北省海興縣委試行了“兩公開，一監督”製度，即公開辦事製度、公開辦事結果、接受群眾監督，收到了很好的效果，受到了黨員群眾的歡迎。北京、河北、內蒙等地試行了公開選拔領導幹部製度，為黨員行使知情權、選舉權與被選舉權、監督權提供了渠道。1988年，中組部批準浙江省椒江市作為實行黨的代表大會常任製的試點。其具體做法是：每屆黨的代表大會全體會議每年開會一次，聽取黨的委員會的工作報告，決定黨的重大問題。黨的代表大會代表經常參與黨內監督事宜。黨的代表大會常任製早在八大就提出來了，其具體模式至今尚未成型，但隨著黨內民主的發展，黨的代表大會常任製必然逐步成熟起來。

2．為黨員行使民主權利創造必要的環境

為黨員有效地行使民主權利創造條件，除疏通一些必要的渠道外，還需創造一種適宜的環境。這裏所謂的環境是指有利於黨員行使民主權利的風氣、氣氛和局麵等。

黨員的民主權利不是為黨員個人謀私利的權利，因此，黨員行使自己的民主權利，一般不是為了謀求個人的利益，而主要是出於自己在黨內的主人翁地位和高度的政治責任感。一個黨員，隻有當他把自己生命的一部分或全部融入黨的事業的時候，才會對黨的工作關心、牽掛、盡心盡力，並喜憂隨之。因此，那些積極行使民主權利的黨員，特別是那些積極行使民主監督權利的黨員，並不是什麽“好事者”，而是真正合格的共產黨員。然而改革開放以來，人民的生活富裕了，個人私有財產增多了，自私自利的觀念也開始蔓延開來。有些黨員已經沒有“立黨為公”的思想；有些黨員利用職權為自己撈取一些好處，撈不著好處的也不願意“惹是生非”、幹預別人撈好處，無可奈何地、甚至心甘情願地放棄了自己在黨內的民主權利的黨員並不在少數。一個黨不怕自己的黨員對自己的組織和領導幹部“挑毛病”，就怕自己的黨員對黨內事務漠不關心；不怕自己的黨員積極行使民主權利，就怕自己的黨員甘願放棄權利。蘇共就是因為黨內離心離德而亡黨的。因此，我們必須知微見著、防微杜漸，使所有黨員都來關心黨內事務，使每個黨員都積極行使各項民主權利。而使黨員積極行使民主權利，除為黨員行使權利疏通渠道、提供保障外，很重要的一點就是為黨員行使權利創造一種寬鬆的、適宜的環境。

為黨員行使民主權利創造適宜的環境，首先要根除黨內的家長製作風，樹立民主的作風。根除家長製作風與樹立民主作風是一個問題的兩個方麵，因為二者是截然對立的。家長製是曆史非常悠久的一種陳舊社會現象，在黨的曆史上產生過很大危害。陳獨秀、王明、張國燾等人都是搞家長製的。“不徹底消滅這種家長製作風，就根本談不上什麽黨內民主，什麽社會主義民主。”在廬山會議上，張聞天在談到如何發揚黨內民主問題時講到，“主席常說，要敢於提不同意見，要舍得一身剮，不怕殺頭，等等，這是對的”，但“問題的另一方麵是要領導上造成一種空氣、環境，使得下麵敢於發表不同意見，形成生動活潑、能夠自由交換意見的局麵”。為此，張聞天提出黨的領導幹部首先要有民主的作風，戒除家長製的作風。然而，家長製的作風決不是輕易就能根除的。兩千多年的封建宗法製度和文化孕育了濃厚的“官本位”意識和頑固的家長製作風。鄧小平在1980年指出，在當前，不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限製，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關係。在20多年後的今天，鄧小平所批評的這種現象在一定程度上依然存在，這種家長式的人物在黨內還有一定的數量。從已經查處的腐敗案件來看，許多大案要案的主犯都具有家長式的作風。因此，要根除家長製作風，培養民主的作風，除了注重製度建設外，解決好“一把手”的工作作風問題是個關鍵。

其次，為黨員行使民主權利創造適宜的環境，要密切黨內的幹群關係。黨內的幹群關係平等、融洽、密切，會給黨員行使民主權利創造好的氛圍，黨員有什麽意見、建議和想法也願意對組織和領導幹部講。反之，如果黨內的幹群關係緊張，甚至搞成了“貓鼠”關係，普通黨員見到領導幹部就發怵，或感到反感、不友好，那黨員有什麽話就不敢講或不願講了。鄧小平對在黨內創造一種和諧的政治局麵非常重視，他在1977年曾強調：“我們要創造這樣一種政治局麵，在黨中央領導下，全黨、全軍和全國人民團結起來，既有統一意誌，又有個人心情舒暢，生動活潑，什麽問題都可以擺到桌麵上來，對領導人有意見，也可以批評。”密切黨內的幹群關係，一定要注意是在平等的基礎上密切工作關係。搞家長製的人也會密切幹群關係，如拉幫結夥，搞小圈子、利益集團，但那不是平等關係，也不是工作關係，而是君臣父子關係或幫派關係。鄧小平曾經特別指出，下級服從上級是一條組織原則，下級對於上級的決定、指示必須執行，但是不能因此否定黨內同誌之間的平等關係。“

不論是擔負領導工作的黨員，或者是普通黨員，都應以平等態度互相對待，都平等地享有一切應當享有的權利，履行一切應當履行的義務。”其實，密切黨內的幹群關係不僅僅是有利於黨員行使民主權利的問題，它還有著更為深遠的意義。普通黨員是與黨外廣大人民群眾聯係在一起的，是溝通黨群關係的橋梁。因此，所謂密切聯係群眾，首先是密切聯係黨員群眾。如果黨的幹部和普通黨員之間的緊密聯係都不存在了，也就不用奢談什麽黨和人民群眾的密切聯係了。有人指出，蘇共的瓦解恰恰是從黨內幹群關係疏遠開始的。

再次，為黨員行使民主權利創造適宜的環境，要正確對待黨內積極的思想鬥爭。關於對待黨內思想鬥爭的態度，我黨曆史上曾經有兩種錯誤的傾向，一種是取消黨內積極的思想鬥爭，主張無原則和平的自由主義，另一種是機械的過火的黨內鬥爭。這兩種傾向都沒有正確處理黨內和革命隊伍內團結與鬥爭的關係，或隻講鬥爭，不講團結，或隻講團結，不講鬥爭，都犯了形而上學的錯誤。這兩種傾向都不利於黨員行使民主權利，特別是不利於黨員行使批評權等民主監督權利。第一種傾向容易導致“好人主義”、“關係學”等腐朽庸俗的風氣在黨內盛行，使一些黨員麵對錯誤的思想行為缺少正氣，使勇於批評的同誌陷入孤單。第二種傾向則容易對持不同意見者搞殘酷打擊，誤傷同誌，使家長製和宗派主義在黨內盛行起來，嚴重破壞黨內民主。因此，要堅決克服這兩種錯誤傾向，開展積極的、適度的黨內思想鬥爭。應該說，當前黨內積極的思想鬥爭開展得不算好，批評與自我批評在有些地方甚至變成了“表揚與自我表揚”。江澤民在分析黨內存在的一些消極腐敗現象之所以屢禁不止時指出，有的同誌“不能正確總結曆史教訓，把從嚴治黨同‘左’的做法混為一談，以為‘嚴’就是‘左’，對錯誤的東西放棄了批評和鬥爭”。

最後，為黨員行使民主權利創造適宜的環境，還要堅決懲治那些打擊報複批評檢舉者的人。黨員依據黨章行使批評、檢舉等民主監督權利，本是合理、合法、合乎正義的行為。特別是在當前情況下，這種為維護黨和人民利益而不計個人得失的行為更是難能可貴。然而，有的領導幹部卻不能正確對待別人對自己的批評，更不能容忍別人對自己的檢舉，本來是自己工作中存在失誤、錯誤，甚至有嚴重的違法犯罪行為，卻不允許別人批評指出，或者把問題暴露歸咎於檢舉、舉報者。有的領導幹部對批評過自己的人不提拔、不重用，甚至給小鞋穿；有的領導幹部對舉報自己的人進行打擊報複，甚至橫加迫害。這種現象如果得不到糾正，誰還敢行使民主監督權利？因此，我們黨必須對此類壓製、打擊、報複甚至迫害批評檢舉者的行為進行嚴肅查處，發現一個，處理一個，在黨內樹立起浩然正氣，為黨員行使民主權利創造良好的環境。江澤民指出：“對侵犯黨員民主權利，壓製黨員批評，進行打擊報複或誣告陷害的人和事，要認真查處。”

3．努力培養黨員的權利意識

黨員權利意識是黨員關於黨員權利的思想、觀點和心理。黨員的權利意識也與黨員行使民主權利的狀況密切相關。在實際的黨內生活中，經常有黨員不清楚自己有什麽民主權利，或知道自己有什麽權利但想不起來行使，或當自己的權利受到侵害的時候也不知道尋求救濟和幫助，這些都是權利意識淡薄的表現。

權利意識表淡薄不隻表現在黨員身上，它是存在於我國公民觀念中的普遍問題。這個問題主要是由文化傳統造成的。傳統文化對於人們的思想觀念、行為習慣有著持久的影響。盡管我們對其中那些不合時宜的內容或者糟粕在主觀上想盡力去除，但這既需要時間，也需要方法。眾所周知，義務本位是我國傳統政治文化的一大特色，民眾的權利在統治者那裏很少被強調。這就造成了一方麵是統治者用之不竭的特權，一方麵是廣大勞動人民無窮無盡的義務。由於缺少權利實踐，我國人民權利觀念的發育受到了嚴重影響。就文化來說，雖然權利意識的強弱隻表明文化取向的不同，並不表明文化的優劣高下，但在實行市場經濟、民主政治的條件下，顯然權利意識強的文化具有較強的適應性。

改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國公民的權利義務觀念發生了比較明顯的變化。據“中國社會發展與公民權利保護”課題組的研究，改革開放以來，我國公民的權利意識日益增強，主要表現是自我意識的覺醒，人我界限日益分明，權利訴求的強度加大等。但是，也有一個缺憾，就是財產權利意識強於政治權利意識。調查顯示，人們對於“沒有機會對製定政策和法律發表意見”這一點，並不很在意，有超過一半的被調查者沒有不滿情緒，而對於“選人民代表時不知道候選人的底細”這一項，有36.8%的人表示不關心。以上雖是對普通公民的抽樣調查，沒有區分黨員與群眾，但是基本上也能反映黨員權利意識的現狀。

盡管從總體上講，黨的十一屆三中全會以來，廣大黨員的權利意識和民主意識不斷提高，參與黨內事務的願望不斷增強，但仍有不少黨員權利意識和民主意識比較淡薄。中共四川省綿陽市委組織部在2002年曾開展過一次關於黨員民主權利的專項調查。通過對涪城區近700個基層黨組織的調查發現，一些流動黨員、下崗職工黨員以及老弱病殘黨員維權意識淡薄，有的甚至嚴重脫離組織，而且這種非正常狀況在全市9個縣（市、區）中都不同程度地存在。

為促進黨員積極行使黨內民主權利，推動黨內民主的發展，應該加強對黨員權利意識的培養。首先，通過學習、宣傳和教育來培養黨員的權利意識。黨員權利意識的培養是個自發的過程，也是個自為的過程。學習、宣傳和教育對轉變觀念具有重要作用。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。中國共產黨黨員理應按照“三個代表”的要求不斷進行自我教育，提高素質，更新觀念。改革開放後，我國已連續搞了四次五年普法教育，教育的重點始終包括黨員和幹部，其中也包括黨內法規的教育。通過這些年的教育，黨員的法律意識、黨章意識和權利意識已經有所增強。其次，通過健全黨內民主集中製來培養黨員的權利意識。在當前，應重點實現黨內民主的製度化、法律化，把那些有利於黨員有效行使民主權利的製度固定下來，把有悖於黨內民主或不利於實現黨內民主的習慣做法改掉。隨著黨內民主製度的逐步健全和切實運轉，黨員的民主意識、權利意識必會增強。第三，通過對一些錯誤的傳統思想觀念進行批判來培養黨員的權利意識。這些錯誤的思想觀念包括官本位的觀念、權大於法的觀念、封建專製主義思想、特權思想和愚忠思想等。鄧小平曾經說過，“舊中國留給我們的，封建專製傳統比較多，民主法製傳統很少”。在我國，封建專製製度的結束還不到一百年時間，這些封建餘毒的影響是不可低估的，它們對於黨員權利意識的發育事實上構成了一種遏製。因此，深入地、係統地對這些封建餘毒進行批判和清理，必然有利於培養黨員的權利意識。

4．大力加強黨員權利的保障和救濟

在我們黨曆史上的某些時期，黨員權利是比較缺乏保障的。例如在“文革”時期，林彪和“四人幫”反黨集團在黨內政治生活中采取壓製、打擊、陷害的手段，動輒抓辮子、扣帽子、打棍子，使不少黨員的權利受到了侵犯。鑒於“文革”時期的教訓，鄧小平在1978年1

2月的中央工作會議上明確提出：“憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”1980年黨的十一屆五中全會通過的《關於黨內政治生活的若幹準則》，專章講了黨員權利的保障問題，明確規定：各級黨組織必須切實保障黨員的各項權利。侵犯黨員權利的行為，是嚴重違反黨紀的。1982年黨的十二大通過的黨章，在列舉完黨員的八項權利之後，明確規定：黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。可見，經過“文革”之後，我們黨對黨員權利的保障問題是格外重視的。這之後又經過十多年的摸索和醞釀，到1994年，中共中央製定了我們黨曆史上第一部關於黨員權利保障的條例——《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》。2004年，中共中央又對這部條例作了正式修訂。

《中國共產黨黨員權利保障條例》除對黨員享有的各項權利以及如何保障黨員權利的正常行使作出了比較明細的規定外，還對黨員權利的保護和救濟作出了專門的規定。如：要保護檢舉人和控告人。對檢舉人、控告人及檢舉、控告內容，應當保密。不準將檢舉控告材料轉給被檢舉、被控告的組織和人員。嚴禁對批評人、檢舉人、控告人歧視、刁難、壓製，嚴禁各種形式的打擊報複。黨員權利受到黨組織或黨員侵犯時，可以向黨的各級委員會、紀律檢查委員會提出控告，黨的各級委員會、紀律檢查委員會要按照《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》所規定的程序和方法進行處理。黨員在黨內所享有的各項權利受到黨外各種組織或個人的侵害時，可以向各級黨組織請求幫助和保護，黨組織應采取措施，與黨外有關組織或個人聯係協商，提出建議，要求停止侵害，保障黨員權利的正常行使，等等。此外，《條例》還專門規定了對侵犯黨員權利行為的懲處以及相關的程序和責任。

黨員權利的救濟是指當黨員行使權利的行為遭到非法限製或黨員的權利遭到侵犯時，黨員能夠通過訴諸組織獲得幫助。權利的救濟是與權利同樣重要的東西，在現代法治社會，權利能否救濟，是權利製度發達與否的一個重要標誌。中國共產黨黨章規定了黨員的請求權、申訴權和控告權，這些實際上就屬於救濟性的權利。也就是說，當黨員的其他權利（主要是民主權利）受到侵犯時，黨員可以通過行使這些權利向黨的上級組織直至中央來尋求幫助，從而使那些基本的權利得到維護。如果黨員不享有這些救濟性權利，那麽當黨員的民主權利受到侵害時就無法尋求上級組織的幫助，黨員權利也就失去了保障。根據《中國共產黨黨員權利保障條例》的解釋，黨員的請求權是指黨員在政治、工作、學習等方麵遇到重要問題，需要黨組織幫助解決的，有權向各級黨組織直至中央提出請求；黨員的申訴權是指黨員對於黨組織給予本人或其他黨員的處分、鑒定、審查結論或其他處理不服，有權逐級向黨組織直至中央提出申訴；黨員的控告權是指黨員的各項合法權益受到黨組織或其他黨員的侵害時，有權向上級黨組織直至中央提出控告。這些權利的規定，無疑對保障黨員享有的其他權利起到了重要作用。當然，在實際的黨內生活中，有時還會發生領導幹部之間互相包庇的現象，這給黨員行使請求、申訴、控告等權利帶來很大的不便。從目前情況看，完善黨員權利的保護和救濟製度，關鍵是要建立健全具體的、具有可操作性的程序和細則，公開黨內申訴、控告案件的處理過程和結果，加大上級監督、群眾監督和輿論監督的力度，真正建立起黨員權利的保護和救濟機製。

黨員權利的保護和救濟，實際上也是個黨內法治的問題。權利與法本來就有不解之緣。就法定權利來說，無法便無權利，無法更無權利的保障。然而，對於我們這個缺少權利觀念和法治傳統的國家來說，認識到這一點並不容易，或者即便認識到了，做起來也相當困難。以前，在發揚黨內民主和保障黨員權利的問題上，我們比較習慣於發號召、提要求，這當然表明我們黨有強烈的發展民主的政治意願。但是，隻有政治意願是遠遠不夠的，特別是在現代社會高度發達的經濟文化條件下，不依靠法治的辦法是不能夠解決權利的保護等問題的。在我們黨內，鄧小平比較早地意識到了這個問題。他早在1978年就指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不隻是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好。對於違犯黨紀的，不管是什麽人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。”在這裏，鄧小平不僅強調了黨內要嚴明黨紀，而且提出沒有黨規黨法，國法就很難保障的觀點，深刻指出了維護黨章等黨內法規對於維護憲法和法律權威的重要示範和帶動意義，這是很有洞見的。在一定程度上可以說，鄧小平在這裏實際上是提出了“以黨內法治帶動國家法治”或者“以依法治黨推動依法治國”的思想。這一思路與我們黨後來提出的“以黨內民主帶動人民民主”的思路，具有邏輯上的一致性。

黨的十五大以後，隨著依法治國方略的提出和我國法製建設進程的加快，理論界有人提出了“依法治黨”的觀點。但對於“依法治黨”中的“法”是指什麽法，說法不盡一致，有人認為應該指國家的憲法和法律，也包括黨內法規，有人認為不是指整個國家的法律體係和法律製度，而是指黨內法規和製度，以及按照黨內法規和製度建立起來的黨內秩序。另外，也有人認為把黨內規章稱為“法”不合適，容易混淆不同組織的界限和不同問題的性質，應采用“依規治黨”的提法。其實，無論“依法治黨”也好，“依規治黨”也好，其本意都在於將國家的法治原則移至黨內，強調黨內也要養成依法辦事的習慣。這些主張對於黨的建設是有積極意義的，對於黨員權利的保障來說，也是有積極意義的。

從黨內法治的思路出發，保障黨員的權利不受侵犯，首先要樹立黨章的權威。黨章是黨的根本大法。黨員的權利是由黨章所規定和認可的，當然不容侵犯。對於這一點，黨的各級組織和領導幹部以及黨員都應該是清楚的。如果黨章具有相當的權威，黨員依據黨章行使權利的行為一般是不會受到限製或招來麻煩的，這就說明黨章對於黨員權利的實現是具有潛在的保障功能的。因此，維護黨章的權威，對於保障黨員的權利具有重要的意義。樹立和維護黨章的權威，關鍵的是要嚴格按照黨章辦事。這主要是一項自上而下的工作。黨的各級領導機關和領導幹部應當率先負起責任，帶頭遵守黨章和其他黨內法規，以實際行動來證明黨章的不可侵犯性。其次，要嚴肅黨的紀律。黨員權利是受到黨的紀律的保護的，侵犯黨員權利的行為是要負紀律責任的，對此，《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例（試行）》都作了明確的規定。嚴肅黨的紀律，關鍵是要使每一次違反紀律的行為都受到應有的處理。意大利著名刑法學家貝卡裏亞說過：“對於犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性。……因為，即便是最小的惡果，一旦成了確定的，就總令人心悸。”對於黨的紀律處分來說，也是如此。不管是什麽人，隻要他侵犯了黨員的權利，且按照有關規定應當予以黨紀處理，那他就應該不可避免地受到黨紀處理。假如我們做到了這一點，那麽黨的紀律便會產生強大的約束力量，侵犯黨員權利的現象必將大大減少。

（本章完）