第三章 黨員民主權利與黨內民主監督_二、黨員民主權利的曆史考察

二、黨員民主權利的曆史考察

1．從曆次黨章的相關規定看黨員權利的曆史發展

黨章是黨的根本大法，是最重要的黨內法規，黨員權利一般主要由黨章予以規定，因此，考察中國共產黨自成立以來曆次黨章的相關規定，就能比較清晰地把握黨員權利發展演進的曆史脈絡。

中國共產黨是在俄國十月革命和我國五四運動的影響下，在列寧領導的共產國際幫助下誕生的，是按照列寧的建黨學說和建黨原則組織成立的。因此，中國共產黨從成立時起就承認和奉行民主集中製的組織原則。雖然一大通過的黨的第一個綱領並沒有明確規定民主集中製，但在一些具體條文中還是體現了民主集中製的原則，如“我們黨承認蘇維埃管理製度”，“凡是黨員不超過十人的地方委員會，應設書記一人；超過十人的應設財務委員、組織委員和宣傳委員各一人；超過三十人的，應由委員會的成員中選出一個執行委員會”，“地方執行委員會的財政、活動和政策，必須受中央執行委員會的監督”1等。黨的二大通過的中國共產黨的第一個黨章雖然也未對民主集中製作出明確規定，但二大通過的《中國共產黨加入第三國際決議案》卻明確宣布“第二次全國大會議決正式加入第三國際，完全承認第三國際所決議的加入條件二十一條，中國共產黨為國際共產黨之中國支部”。而第三國際的加入條件之第12條即為：加入共產國際的黨，應該是按照民主集中製的原則建立起來的。在激烈的國內戰爭時代，共產黨必須按照高度集中的方式組織起來，在黨內實行象軍事紀律那樣的鐵的紀律，黨的中央機關必須擁有廣泛的權力，得到全體黨員的普遍信任，成為一個有權威的機構。隻有這樣，黨才能履行自己的義務。這是中國共產黨在黨的代表大會通過的文件上，首次確認民主集中製這一原則。在黨章中明確提出和確認民主集中製原則的，是黨的五大後、於1927年6月1日召開的中央政治局會議所通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》。《決案》專設“黨的建設”一章，其中第12條規定：“黨部的指導原則為民主集中製。”第13條規定：“按照民主集中製的原則在一定區域內建立這一區域內黨的最高機關，管理這一區域內黨的部分組織。”1928年7月黨的六大通過的黨章則明確地提出了民主集中製的根本原則。

由於黨在創建時存在著理論準備不足的問題，對民主集中製的理解和認識還比較膚淺，對於黨員權利對黨內民主的重要意義缺乏一定的認識，因此，六大及其以前通過的黨章以及修正章程並未對黨員權利作出專門的規定。盡管如此，

向。”（林尚立：《黨內民主：中國共產黨的理論與實踐》，第3頁，上海社會科學院出版社2002年版。）1《中國共產黨綱領》，1921年，中國革命博物館編：《中國共產黨黨章匯編》，第2—3頁，人民出版社1979年版。由於黨畢竟是承認和奉行民主集中製原則的，因此六大及其以前通過的黨章以及修正章程在它們的條文中還是包含了關於黨員權利的一些內容，甚至也有個別明確表明黨員權利的字句。如二大黨章第七條規定：“中央執行委員會由全國代表大會選舉五人組織之，並選舉候補委員三人，如委員離職時，得以候補委員代理之。”這一規定實際上是以承認黨員享有選舉權和被選舉權為前提的。二大黨章第二十四條規定：“本黨一切會議均取決多數，少數絕對服從多數。”這一規定則包含了對黨員表決權的認可。《中國共產黨第一次修正章程》第二條規定：“候補黨員隻能參加小組會議，隻有發言權與選舉權，但其義務與正式黨員同。”這一條表明，中國共產黨候補黨員隻享有發言權和選舉權，而中國共產黨正式黨員除享有這兩項權利外，還享有其他權利，從二大黨章的相關規定看，正式黨員起碼還享有被選舉權和表決權。關於候補黨員的權利和義務問題，《中國共產黨第二次修正章程》又作了一些修正，“候補黨員參加支部會議（遇必要時，得由地方執行委員會決定其參加地方大會，但無表決權）隻有發言權無表決權，但其義務與正式黨員同”。《中國共產黨第三次修正章程決案》除對候補黨員的權利義務作出規定外，還對候補中央委員、候補政治局委員的權利作出了規定：“候補中央委員得參加中央委員會議及擴大中央委員會議，隻有發言權而無表決權；但中央委員缺席時，候補委員臨時依次遞補，則取得表決權。”“候補政治局委員參加政治局會議時，隻有發言權而無表決權，正式政治局委員離職時候補政治局委員依次遞補。”黨的六大通過的黨章對民主集中製的根本原則作出了明確規定，指出“各級黨部對選舉自己的黨員，應作定期的報告”，這實際上是肯定了黨員在黨內的民主權利，承認了黨的領導機關的權力是來自於黨員的委托和授權，被委托者應向委托者負責並報告工作。總的說來，六大以前，黨員享有的權利還是比較少的，隻有選舉權、被選舉權、發言權、表決權、批評權等幾項，而且這些權利也主要是從黨章及其修正章程的有關條文中推定出來的。

在黨的曆史上，七大黨章第一次以專門條款的形式規定了黨員權利。七大黨章第一章第三條規定，凡黨員均有下列權利：（1）在黨的會議或黨的刊物上，參加關於黨的政策的實施問題之自由的切實的討論。（2）黨內的選舉權和被選舉權。（3）向黨的任何機關直至中央提出建議和聲明。（4）在黨的會議上批評黨的任何工作人員。事實上，七大黨章規定的黨員權利不止這些，它還對黨員的辯護權和申訴權作出了明確規定。七大黨章第十章第六十六條規定：“對黨的組織及黨員個人給予處分，須將處分的理由通知被處分者。凡被處分後不服者，均可進行辯護，並可要求複議及向上級機關申訴。各級黨委對於任何黨員的申訴書，須迅速轉遞，不得扣壓。”第六十七條規定：“開除黨籍，是黨內的最高處分。各級黨的組織，在決定和批準關於黨員黨籍問題時，應保持高度的慎重，仔細聽取本人的申訴和分析其犯錯誤時的情況。”辯護權和申訴權屬救濟性權利，在黨章中規定這兩項權利，表明我們黨對於黨員權利的保障問題已經開始重視。七大黨章在規定黨員權利方麵是一次巨大的進步，這表明中國共產黨的建黨思想和建黨理論已逐步成熟，對民主集中製特別是對黨內民主的理解較以前深刻了許多。在黨章中明確規定黨員的權利，對於發揚黨內民主、調動黨員的積極性具有重大意義。劉少奇在七大所作的《關於修改黨章的報告》中指出：“在黨章上規定黨員的這些權利，會提高黨員群眾的積極性與責任心，保障黨員群眾對於一切損害黨的利益的現象進行鬥爭。並且給黨以武器有效地來反對高傲自大的官僚主義、命令主義，來改善黨的領導者與被領導者之間的關係，並因此而來改善黨的各種工作。”

八大黨章是中國共產黨執政後的第一部黨章。八大黨章著重提出了執政黨的建設問題，強調要堅持民主集中製和集體領導製度，反對個

人崇拜，發展黨內民主和人民民主，加強黨同人民群眾的聯係。在黨員權利方麵，八大黨章對七大黨章所列舉的黨員權利進行了進一步的歸納，並在此基礎上增加了一些新的內容。八大黨章明確賦予黨員以保留意見權、申訴和控告權以及當黨組織對黨員作出處分或鑒定時的知情權，對保障黨員其他民主權利具有重要意義。尤其值得注意的是，八大黨章在第三條列舉完黨員的7項權利後，還明確規定：“黨員和黨組織的負責人如果不尊重黨員的這些權利，應當給予批評和教育；如果侵害黨員的這些權利，就是違反黨的紀律，應當給予紀律處分。”這是我們黨在黨章中首次規定黨員權利的保障條款，表明黨員權利問題已受到全黨的高度重視。

九大黨章和十大黨章，是兩部在非常時期通過的黨章。透過這兩部黨章，可以看到我們黨在建設過程中經受的嚴重曲折。九大黨章和十大黨章取消了八大黨章關於黨員權利的專門規定以及權利保障條款，隻是在第五條關於民主集中製問題上提到黨員有批評和建議權、保留意見權和越級報告權。九大黨章還修改了以往黨章關於黨的各級領導機關都由選舉產生的規定，規定“黨的各級領導機關由民主協商、選舉產生”。十大黨章基本上沿用了這一提法。規定黨的各級領導機關可以由民主協商產生，在實際操作中容易造成以民主協商取代選舉，不利於黨員民主權利的實現，實際上是削弱了黨員的民主權利。當然，九大黨章和十大黨章在有關黨員權利的規定上也有一些可取的內容，如兩部黨章都規定，“黨的各級領導機關要定期向代表大會或黨員大會報告工作，經常聽取黨內外群眾的意見，接受監督”，“黨員對於黨組織的決議、指示，如果有不同的意見，允許保留，並有權越級直至向中央和中央主席報告”，“要造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意誌又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局麵”。十大黨章還規定：“決不允許壓製批評、打擊報複。”但是總的說來，九大黨章和十大黨章在黨員權利的規定上是比較模糊的，不利於黨員在實際的黨內生活中充分行使民主權利。特別是這兩部黨章取消了七大、八大黨章規定黨員權利的專門條款，這不能不說是一個退步。鄧小平在1980年曾經指出：“九大、十大搞的黨章，實際上不大像黨章，黨員有什麽權利和義務，究竟怎麽樣才算個共產黨員，不合條件怎麽辦，都沒有規定好，需要修改。”

黨的十一大是在粉碎“四人幫”以後召開的，但由於當時曆史條件的限製，十一大未能從理論和指導思想上完成撥亂反正的任務。而“在指導思想尚未撥亂反正的情況下，十一大黨章不可能解決新的曆史條件下黨的建設的許多新問題”。在黨員權利問題上，十一大黨章沒有恢複七大、八大黨章以專門條款規定黨員權利的方式，而是基本沿用了九大、十大黨章的做法，但在具體規定上有一些發展，如增加了“決不允許任何人壓製批評和打擊報複。壓製批評和打擊報複的人，應當受到查究和處分”，“黨員對於黨組織的決議、指示，如有不同的意見，允許保留，並有權在黨的會議上提出討論”等規定，這反映出我們黨已開始吸取“文革”期間黨內民主生活遭受嚴重破壞的教訓，對黨員權利保障問題比較重視了。

黨的十二大通過的黨章，是我們黨曆史上的一部好黨章。黨章堅持了馬克思主義建黨原則，總結了建國以來黨的建設的正反兩方麵的經驗，清除了十一大黨章“左”的錯誤，繼承和發揚了七大、八大黨章的優點。黨章全麵總結了以往曆次黨章關於黨員權利的規定，在充分吸納、提煉和匯總的基礎上，以專門條款的形式規定了黨員的八項權利。黨章還規定：黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。十二大黨章對黨員權利的規定，無論在權利種類上還是在文字表述水平上都超過了以往曆次黨章，表明我們黨關於黨內民主的理論有了新發展，標誌著中國共產黨黨員權利體係初步形成，為以保障這些權利為基礎建立健全黨內民主製度提供了良好基礎。

從黨的十三大起，我們黨對黨章的修改主要采用通過修正案的形式，其目的是為了維護黨章作為黨內憲法的連續性、穩定性和權威性。黨的十三大通過的《中國共產黨章程部分條文修正案》、十四大通過的《中國共產黨章程（修正案）》、十五大通過的《中國共產黨章程修正案》和十六大通過的《中國共產黨章程（修正案）》，隻是根據黨內和國內形勢的變化，根據社會主義建設理論和實踐的發展以及黨的建設理論和實踐的發展，對總綱部分及部分相關條款作了一些修改，對於黨員權利則基本上沿用了十二大黨章關於黨員權利的規定。

從中國共產黨自成立以來曆次黨章關於黨員權利規定的情況中不難發現，黨章關於黨員權利的規定大致經曆了一個由少到多、由不明確到明確、由不係統到比較係統的發展過程，其間還經曆了一些挫折。七大、八大黨章關於黨員權利的規定已經比較係統，九大、十大黨章的規定又退回到建黨初期的水平，十二大黨章總結了以往正反兩方麵的經驗，對黨員權利作出了比較完備的規定。

黨章規定了黨員權利隻是意味著黨員依據黨章規定或說在名義上享有了這些權利，而並不一定意味著黨員在實際的政治生活中真的享受到了這些權利和能夠有效地行使這些權利。若了解黨員實際享有權利的情況，還需對黨員行使權利的狀況做一番曆史的考察。

2．黨員行使民主權利狀況的曆史考察

黨員民主權利的行使狀況實際上反映了黨內民主的狀況。黨員的民主權利行使得充分與否、受到的保障如何，既是黨內民主的核心內容，也是評價黨內民主程度高低的主要標準。縱觀中國共產黨80多年的曆史，黨內民主狀況的趨勢是越來越好。以黨員權利行使狀況的好壞為標準，可以將黨的曆史大致分為四個時期。

（1）初步發展期（1921—1935年）

這一時期黨員享有的權利較少，隻有選舉權、發言權、表決權等幾項。我們黨雖然以民主集中製作為自己的組織原則，但對民主集中製的理解還不夠準確，在實際的政治生活中過分強調了集中，忽視了黨內必要的民主。陳獨秀曾在黨內實行家長式統治，聽不進其他同誌的意見，給革命造成了重大損失。

1927年五大以後，《中國共產黨第三次修正章程》正式提出了“黨部的指導原則為民主集中製”，並對民主集中製的具體內容作了規定，強調了黨的執行機關必須通過選舉產生，地方黨組織對於地方部分問題有自行解決的權力等。黨的五大通過的《組織問題決案》提出“中央應該強毅地實行集體領導”。但由於當時陳獨秀仍是黨內主要領導，仍然搞家長製，地方組織的權利、黨委委員的權利和普通黨員的權利並沒有能夠真正落實。1928年，黨的六大通過的《政治決案》又重申了黨內要實行集體領導：“秘密條件之下盡可能的保證黨內的民主主義；實行集體的討論和集體

的決定主要問題。”但後來王明又搞“左”傾路線，壓製民主，嚴重侵犯了黨員的民主權利和人身權利。

這一時期，黨內的民主情形也並非“一邊倒”，實際上，黨內始終存在著以毛澤東為代表的正確的思想路線與“左”、右傾機會主義路線的鬥爭。雖然機會主義的思想路線特別是“左”傾機會主義思想路線總的看一直占據著上風，但黨內的正確思想並沒有熄滅。比如，在井岡山時期，毛澤東就提倡黨員行使批評的權利，並指出“黨內批評是堅強黨的組織，增強黨的戰鬥力的武器”。可見，毛澤東在那個時候就已對黨內民主監督的重要作用有了非常深刻的認識。

（2）健康發展期（1935—1957年）

1935年遵義會議後，我們黨開始在黨內推行集體領導原則。1937年5月的蘇區代表會議和1938年的六屆六中全會，普遍強調了集體領導並專門製定了有關集體領導的黨內法規，黨內的政治生活逐步走上了正常化的軌道，黨內的民主氣氛變得越來越濃厚。

從黨的六大到七大前夕的七年中，黨內外的情況和革命鬥爭的形勢發生了極大的變化。我們黨經過長期的革命鬥爭的鍛煉，在政治上、思想上、組織上和作風建設上都已經比較成熟。尤其在理論建設方麵，我們黨已初步形成了將馬克思列寧主義的普遍真理與中國革命的具體實踐相結合的毛澤東思想。在黨的建設理論方麵，以毛澤東為核心的中央領導集體，包括張聞天、王稼祥、劉少奇、任弼時、陳雲等，把馬克思主義黨的學說創造性地運用於中國共產黨的建設實踐，不僅具體地指導著實際工作，而且紛紛著書立說總結經驗，使黨的建設理論的學習、研究與宣傳出現了空前活躍的局麵。民主集中製作為黨的建設理論的主要內容也得到了比較深入的研究和總結，黨對黨內民主和黨員權利問題的認識比以前深入了許多。正是因為有了這樣的理論基礎，才出現了黨的七大黨章首次以專門條款的形式對黨員權利作出明確規定，從而實現了黨章在黨員權利問題上的突破。

七大黨章是在充分發揚民主的條件下製定的。七大黨章的製定過程也是黨員和黨員代表的民主權利得到充分行使的一個例證。七大黨章草案在七大會前經過了充分的準備、醞釀，廣泛征求了各地幹部的意見。在會上，全體代表對黨章問題，從5月21日至23日，共計三天，進行了專題討論。之後，黨章起草委員會又在此基礎上進行了討論修改。在會議期間，劉少奇還代表中央就修改黨章問題，先後作了兩次報告和一次討論總結。這種民主程序是過去幾次黨代表大會所沒有過的。

新中國成立後，人民當家做了主人，無論是黨內民主還是人民民主都具備了較好的實現條件。建國初期，為防止腐化、純潔隊伍，我們黨連續發動了整風運動、整黨運動和“三反”運動。“三反”運動是典型的群眾運動，采用自上而下和自下而上相結合的方法，充分發動普通黨員和群眾，要求黨員幹部既要做到深刻的自我檢討，也要虛心接受群眾的批評，誰也不能例外。應該說，普通黨員和群眾的民主監督權利在這一時期得到了比較充分的行使。但是，把搞運動作為黨內監督的一種實現形式卻值得認真探討，因為運動稍有失控就會造成一部分人權利的泛濫和另一部分人權利的遭踐踏甚至被剝奪。

總起來說，從遵義會議到社會主義改造時期，是我黨曆史上黨內民主生活比較正常的一段時期。鄧小平對此有過高度評價。他說，在這段時期，“黨中央和毛澤東同誌一直比較注意實行集體領導，實行民主集中製，黨內民主生活比較正常”。黨內民主生活比較正常，為黨員充分行使民主權利疏通了渠道，這不僅有利於調動和發揮每個黨員的積極性主動性創造性，有利於做到正確決策，而且也有利於強化黨內監督，防止個人專斷和腐敗現象發生。

（3）曲折發展期（1957-1976年）

1957年後，黨內的民主生活出現了一些波動。1957年反右鬥爭中，我們黨錯誤地打擊了一批勇於提出批評意見的人，造成了反右擴大化，這給正常的黨內批評帶來消極影響，黨員的批評權等民主監督權利的行使在一定程度上受到了限製。1959年廬山會議後，在全國範圍開展了反右傾鬥爭，造成“反右以後不發言”的不正常局麵。鄧小平曾經指出：“從一九五八年批評反冒進、一九五九年‘反右傾’以來，黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人淩駕於組織之上一類家長製現象，不斷滋長。”“黨內討論重大問題，不少時候發揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數人匆忙作出決定，很少按照少數服從多數的原則實行投票表決。”

1962年七千人大會上，毛澤東特別強調了民主集中製問題。大會采取了民主的開會方法（先把報告草稿發下去，請到會的人提意見，加以修改，然後再作報告，報告的時候不是照著本子念，而是講一些補充意見，作一些解釋），會議開得很活潑、很成功，到會代表的民主權利得到了比較充分的行使。七千人大會後，黨內民主批評有所恢複。

“文革”開始後，黨內的民主生活日趨不正常，黨員民主權利的行使出現了比較混亂的局麵。一部分黨員的權利行使失去了限製，一部分黨員失去了作為黨員的權利，甚至自己的人身權利也受到了威脅和侵犯。

（4）恢複發展期（1976年至今）

黨的十一屆三中全會實現了我黨曆史上又一次偉大的曆史性轉折。而這次轉折的實現正是以發揚民主特別是黨內民主為條件的。1978年5月開始的關於真理標準問題的大討論，標誌著我黨黨內民主進入了恢複和發展的曆史時期。之後召開的中央工作會議和黨的十一屆三中全會，使黨內民主得到了進一步的恢複和發展。會議期間，大家敞開思想，暢所欲言，講心裏話，講實在話，積極地開展批評與自我批評，真正實現了毛澤東所提倡的“又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意誌，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局麵”。鄧小平在1978年底召開的中共中央工作會議閉幕會上的講話中講到：“我們黨多年以來沒有開過這樣的會了，這一次恢複和發揚了黨的民主傳統，開得生動活潑。”

十一屆三中全會以後，黨內民主出現了比較好的發展勢頭。十一屆五中全會，又製定通過了《關於黨內政治生活的若幹準則》，規定了“堅持集體領導，反對個人專斷”、“發揚黨內民主，正確對待不同意見”、“保障黨員的權利不受侵犯”等原則和措施。之後，我們黨又逐步恢複和健全黨的各級代表大會製度、黨內選舉製度、黨的組織生活製度、集體領導和個人分工負責相結合的製度、黨內監督製度，促進了黨內生活的民主化，為黨員行使民主權利創造了比較好的條件。由於思想有所解放，權利意識有所覺醒，權利救濟和保障製度初步建立，黨員行使民主權利的狀況比以前有較大的進步。

（本章完）