三、曆史的啟迪：黨內民主監督必須製度化、法製化

三、曆史的啟迪：黨內民主監督必須製度化、法製化

總結曆史，回顧過去，我們得到這樣的啟示：發展黨內民主，健全黨內監督，既靠教育，更靠製度。在建立“教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係”中，製度是核心。以製度監督權力的行使，從宏觀方麵說，是將黨的主張和全體黨員的意誌，通過民主程序上升為黨的法規，建立限製權力行使的監督機構、監督製度和機製；從微觀上說，通過與權力相對應的責任在製度上的確認，抵製權力在行使過程中的每一個環節上可能發生的濫用，使權力被控製在合理的界限之內。用穩定健全的製度來推進黨內監督的民主建設，使之不因領導人的更迭而存廢，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。製度化的黨內監督，就不會受到黨的領導人的直接幹預或破壞，還能在組織內外贏得廣泛而有效的民主資源和支持力量。黨內監督的製度化帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。

鄧小平在《黨和國家領導製度的改革》的講話中深刻地闡述了製度建設在黨和國家建設中的地位和作用。他說，“要有群眾監督製度，讓群眾和黨員監督幹部，特別是領導幹部。”“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織製度、工作製度方麵的問題更重要。這些方麵的製度好可以使壞人無法任意橫行，製度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反麵。”他在總結“**”的教訓時一針見血地指出：“不是說個人沒有責任，而是說領導製度、組織製度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種製度問題，關係到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”他在回答意大利記者奧琳埃娜·法拉奇關於如何避免“**”這類曆史悲劇重演時強調：“這要從製度方麵解決問題。……我們這個國家有幾千年封建社會的曆史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法製。現在我們要認真建立社會主義的民主製度和社會主義法製。隻有這樣，才能解決問題。”

黨的十四屆四中全會通過的《加強黨的建設幾個重大問題的決定》，對製度建設的重要性和地位作用作了充分的強調，提出“以完備的製度保障黨內民主”的目標和任務。黨的十六大報告中明確提出要加強對權力的製約和監督，要求“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、製約有效的權力運行機製，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”我們黨比以往任何時候都更重視製度建設，我們的黨內監督比以往任何時候都更需要進行製度化建設。

健全黨內監督，當然首先要建立健全黨內生活中的各項監督製度。實踐反複證明，製度的可行性、規範性和約束力，決定著監督工作的質量和效果。沒有以製度為載體的民主是靠不住的民主，沒有以製度為載體的監督是軟弱的監督。健全黨內監督製度是一個動態的過程。它不僅指規則製度的從無到有，從少到多，更是指製度規則的推陳出新，補充完善。因為曆史總是在不斷向前推進的，在一個時期內被認為是比較完善的規章製度，隨著時間的推移和環境的變化，也會日益暴露出它的不足，或者會跟不上形勢的發展而顯出其滯後性，或者與環境格格不入，需要不斷的修改補充。因此建立健全黨內監督製度至少包括三個方麵：一是改革那些存在嚴重弊端、基本上不適合新時期需要的原有製度或體製，如實際存在的家長製和領導幹部職務終身製；二是進一步完善那些基本適合而在某些方麵還有不健全、不完善之處的原有製度或體製，如黨的代表大會製度、黨的委員會製度、集體領導製度和選舉製度等；三是新建一些原來沒有而改革開放新時期又迫切需要的製度或體製，如黨內領導職務的任期製度和彈劾罷免製度等。製度的建立健全是加強黨內監督，使黨內監督製度化法製化的前提條件。

健全黨內監督，還要加強黨內監督製度的實施和落實。這是黨內監督製度化、法製化的題中應有之義，也是更為重要、更為關鍵的環節。“有令不行，有禁不止”，再好的製度也隻是一紙空文，沒有任何實際意義。而且相對於沒有規章製度來說，有了規章製度而不執行或者不嚴格執行，對黨的建設的傷害更大。因為它損害了人們對製度的期望，挫傷了人們對黨的建設的信心，對這種傷害的修補和還原需要更大的努力和更長的時間。對已有製度的執行不力、不嚴格，是我們黨內監督製度建設的薄弱環節。曆史上我們黨曾經製定過一些好的製度，但並未嚴格執行。黨的八大製定的關於執行民主集中製的一些好的規定，通過不久即棄之一邊，隨後就接連發生了失誤。十年文革中搞“假、大、空”更是失信於民。1980年《關於黨內政治生活的若幹準則》頒布實行，對加強黨內民主生活，健全黨內民主監督作了比較全麵而詳細的規定，具有十分重要的意義，但是它在實踐中的貫徹落實情況也是不盡如人意。以胡錦濤為總書記的新一代中央領導集體十分重視政策條例的貫徹落實工作，要求大力弘揚求真務實精神，大興求真務實之風，使各項工作“付諸實踐、見諸行動、取得成效”。《黨內監督條例》以製度建黨、製度監督為其最主要特征，如果能在實踐中得到不折不扣的執行，那對黨內監督建設、黨內民主建設具有十分深遠而重要的意義。嚴格執行黨內監督的各項製度措施，使已有的規章製度長期的、不懈怠的、真正的落實到現實生活中，是健全黨內監督不可忽視的關鍵環節。

因此，健全黨內監督的最主要任務，就是要根據形勢的發展和曆史條件的變化創造性地改革和完善黨內監督的各項規章製度，並嚴格執行這些各項規章製度，落實到實踐中，使它們真正起到應有的作用。

1．改革和完善黨的代表大會製度

黨的代表大會製度，是全體黨員通過自己所選舉的代表充分行使民主權利，決定黨內重大事務的製度，是黨內民主的一項根本製度，也是實現黨內監督的最基本形式和重要設置。它與選舉監督製度、保障黨員權利的製度等有著密切的聯係。因為黨員的選舉權和其他各項權利大部分都是在代表大會中得以體現和行使。代表大會製度的健全與否，對於黨內生活的民主化和黨內監督的製度化有著舉足輕重的影響。

加強黨的代表大會製度，首先，要強調黨的代表大會作為權力機關和監督機關的地位和作用。各級黨的代表大會，既是同級黨組織的領導機關，又是監督機關。它的地位和作用，是其他任何黨內會議所不能替代的。代表大會的代表是由全體黨員直接或間接選舉產生，是集中了全體黨員的意誌，代表全體黨員來行使黨員對黨的事務的領導和管理權利，他們享有決策權、選舉權、監督權等。根據黨章規定，“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的委員會。黨的地方各級領導機關是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責並報告工作。”黨的各級代表大會的職權，首先就是“聽取和審查同級委員會的報告”。“聽取和審查”的一個很重要的含義，就是監督、檢查同級委員會的工作情況。因此，黨的各級代表大會都應義不容辭地擔負起黨章所賦予的監督職責，發揮黨內監督機關的作用，使代表大會真正成為如鄧小平所要求的“成為充分反映群眾意見、開展批評爭論的講壇。”因此，代表大會對同級黨委工作報告的審議，必須是嚴肅認真的而不是敷衍了事的。應該實事求是地肯定工作成績，公正坦率地批評揭露工作中存在的問題，切實改變那種審議不深入、不嚴格，講成績多、講缺點錯誤少，唱讚歌多、敲警鍾少的局麵。黨的各級代表大會的代表要切實履行黨章和其他有關規定賦予自己的權力，不搞形式主義，不做橡皮圖章，真正行使對權力的監督製約作用。

其次，黨的代表大會，必須按照黨章的規定定期召開。馬克思、恩格斯和列寧都非常重視代表大會的定期召開。在共產主義者同盟和第一國際的章程中，規定每年召開一次代表大會。列寧領導的俄國社會民主工黨，執政前雖然作過年會製的規定，但客觀情勢使其無法做到。但是十月革命後，從1918-1923年召開了七大到十二大共六次代表大會，就是處於內戰和外國武裝幹涉時期也從未延誤過。我們黨自建黨時起就十分重視黨的代表大會製度建設。從1922年的二大到1928年的六大，曆次製定和修改的黨章都規定，黨的全國代表大會每年舉行一次，實踐中大體上也做到了這一點（從一大到三大都是年會製，三大到四大相隔一年半，四大到五大相隔兩年三個月，五大到六大相隔一年兩個月）。但是在此後的戰爭年代，這一點堅持得並不好。建國後的一段時期裏，我們黨也沒有恢複並堅持黨的代表大會定期召開的製度。比如六大到七大，相隔十七年；七大到八大，相隔十一年；八大到九大，相隔十三年。這種情況的發生，雖然不能完全排除革命戰爭等特殊客觀原因，但主觀上不重視也是一個重要因素。盡管期間也召開了不少黨的工作會議和擴大的中央全會，起到一定的發揚民主作用，但這種會議不能替代黨的代表大會，不能完全彌補全國代表大會不召開的缺陷。黨的八大曾對按期召開代表大會作了強調，但是現實中沒有得到很好的執行。實踐證明，代表大會不能定期召開，會損壞黨內民主生活的正常化，削弱黨內監督的作用。代表大會的定期召開，不僅會鞏固代表大會在黨內最高領導地位，也是黨內民主生活正常化的重要保證。

再次，在探討改革和完善黨的代表大會製度時，還有必要關注黨的代表大會常任製問題。從總體上說，黨的代表大會常任製對於改革和完善黨的代表大會製度，加大民主監督製度建設力度具有重要意義。黨的代表大會常任製早在1956年黨的八大就已經提出。鄧小平在八大上作的報告中指出，“代表大會常任製的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有製度所難達到的。”因此，鄧小平強調：“我們相信，這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展。”1958年召開了八大第二次會議。此後，由於“左”的指導思想的影響和其他複雜原因，這項製度的改革被中斷和擱置起來。九大是在事隔11年之後才召開。而且，受錯誤思想幹擾，九大通過的黨章不僅取消了黨的代表大會常任製，還把它改為每五年舉行一次。十一屆三中全會後，我們黨恢複了正確的思想路線和政治路線，在健全和完善黨的代表大會製度上做了大量工作，黨的代表大會常任製這一課題被幾次重新提出，呼聲甚高，但由於時機不成熟等多種原因尚無法實現。目前，關於黨代會常任製問題的討論和研究在不斷展開，一些重要的問題，包括黨代表在大會閉會期間的責任、黨代表本身如何受選舉他的黨員的監督、中央委員在全會閉會期間的任務等等，都在進一步的探討之中。一些地方已經開展了試點工作。

代表大會常任製是黨和人民保持緊密聯係的最好渠道之一，是把黨內監督的關口提前，加強事前監督的良好形式，而且它還可以減少選舉工作的負擔。代表大會在任期屆滿之前，可以隨時召開。代表大會每年開一次，會議也可

以開得更簡便一些。

2．加強集體領導製度

集體領導是黨的建設和黨內民主的重要問題，也是黨內監督的重要保證。它是指“凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要幹部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。”（《黨內監督條例》第12條）黨的領導的主體是集體，不是個人，所有重大問題，都應該由集體民主討論後作出決定，禁止個人獨斷專行。這裏所說的集體，主要是指黨的委員會和它的常委會。集體領導製度是防止個人專斷和個人崇拜、防止家長製的前提和有力武器。

在我們黨內，長時期以來，由黨的集體而不是由個人決定重大的問題，已經形成了一個傳統。早在1928年黨便提出黨的領導機關實行集體領導與分工負責相結合的原則。在黨的曆史上，從遵義會議到社會主義改造時期，毛澤東、黨中央和地方各級領導機關一直比較注意實行集體領導，並在實踐中設計出了能夠實行集體領導的組織機製——黨委製。1948年9月毛澤東在為中共中央起草的《關於健全黨委製》的文件裏指出：“黨委製是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要製度。”“重要問題的解決，不是由黨委會議做決定，而是由個人做決定，黨委委員等於虛設。委員間意見分歧的事亦無解決，並且聽任這些分歧長期地不加解決。黨委委員間所保持的隻是形式上的一致，而不是實質上的一致。此種情形必須加以改變。今後從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區（軍分區或領導小組）、政府黨組、民眾團體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全的黨委會議製度，一切重要問題（當然不是無關重要的小問題或者已經會議討論解決隻待執行的問題）均須交委員會討論，由到會委員充分發表意見，做出明確決定，然後分別執行。”鄧小平在黨的八大上對這個決定的意義作了這樣的評價：“中央在一九四八年九月關於健全黨委製的決定，對於加強黨的集體領導，尤其起了重大的作用。……這個決定在全黨實行了，並且直到現在仍然保持著它的效力。……這個決定的重要意義，在於它總結了黨內認真實行集體領導的成功的經驗，促使那些把集體領導變為有名無實的組織糾正自己的錯誤，並且擴大了實行集體領導的範圍。”然而，1958年批評反冒進、1959年反右傾以後，黨的集體領導製度逐步出現了權力過分集中等現象和弊端，以致釀成了史無前例的“**”。黨的十一屆三中全會以後，根據“**”的教訓和黨的現狀，鄧小平把黨的領導製度改革列入重要議事日程，提出製度問題“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，提出“除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導製度。”以鄧小平為核心的黨中央在否定個人崇拜的同時，努力探索從製度上保證和完善黨的集體領導的途徑。為此，黨的十二大通過的黨章對黨的組織製度作了新規定，中央以總書記製代替主席製，明顯地改變了中央主席過分集權的現象，限製了總書記的個人權力，加強了對黨的最高領導人監督。黨的十三大作出了在黨的建設上不搞政治運動，而靠改革和製度建設的正確決定，同時確定，健全黨的集體領導製度和民主集中製要從中央做起。《黨內監督條例》專設一章“監督製度”，其中第一項製度就是“集體領導與分工負責”。

堅持集體領導，首先要堅持黨委委員對黨的重大事項有平等討論和發表意見的權利，以保證決策的民主化、科學化。黨委委員在討論問題、做出決定之前應當要了解討論的內容，在討論中有發表意見的權利，而不是到委員會去表個態，舉一下手，完成一個程序，而應該真正起到討論的作用。而且對於黨委會內少數人的不同意見，領導班子應當認真地加以考慮。《黨內監督條例》對此作了明文規定：“黨的各級領導理論聯係實際討論決定事項，應當充分發表意見，對於少數人的不同意見，應當認真考慮。”鄧小平在黨的八大上提出了實現集體領導的基本原則：“一切提到會議上的問題，都必須經過討論，並且進行個人商談，以便求得大多數的真正同意，而不應該倉促地進行表決，或者生硬地作出結論。同樣，在黨組織進行選舉的時候，候選人的名單也應該在選舉人中間進行必要的醞釀和討論。隻有這樣，黨內的民主生活才能獲得真實的保證。”2002年7月公布實施的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》規定，“黨委（黨組）討論決定幹部任免事項，必須有三分之二以上的成員到會，並保證與會成員有足夠的時間聽取情況介紹、充分發表意見。”與會成員“在充分討論的基礎上，采取口頭表決、舉手表決或者無記名投票等方式進行表決。對意見分歧較大或者有重大問題不清楚的，應當暫緩表決。”

堅持集體領導，要嚴格遵守議事規則和決策程序。程序雖然不能使決策一定科學化，但它是保證決策民主化的前提，有時甚至具有決定意義。過去，我們也多次強調要實行集體領導，防止“一言堂”，但就是屢禁不止。集體領導保證不了，“一言堂”也屢屢再犯，除了各種主客觀原因之外，沒有程序上的保證，無疑也是重要原因。《黨內監督條例》對程序問題十分重視，作了較為詳細的規定。首先，對於重大事件，包括涉及方針政策性的大事、全局性的大事、重要幹部的推薦、任免、獎懲等，都需要遵循一定的操作規則：“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”，也就是在民主的基礎上征求有關人員的意見，在一定範圍內醞釀一種或幾種方案，然後再上會正式討論，民主表決，作出決定。其次，黨的各級領導班子應當製定、完善並嚴格執行議事規則。第三，按照議事規則應當由集體討論決定的事項，必須列入會議議程。這實際上是讓大家對發表意見有所準備，也避免那種“突然襲擊”式地討論重大問題的現象發生。第四，對於少數人的不同意見，要認真考慮，並應當如實記錄主要理由；討論幹部任免事項，則有更嚴格的程序要求：應當如實記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況。第五，要進行表決。表決可以采用口頭、舉手、無記名或記名投票等方式。表決結果和表決方式應當記錄在案。

堅持集體領導，還要堅持少數服從多數的原則，防止權力過分集中。權力過分集中，以致於發生個人崇拜的現象在我們黨的曆史上有過沉痛的教訓，這也是我黨建設曆經曲折的重要原因之一。它使我們付出了沉重的代價。權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麽事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導往往因此而變成了個人領導。表現在現實中，在橫向關係上，行政、經濟、文化和群眾團體的權力過分集中於黨委領導機關；在縱向關係上，基層和下級的權力過分集中於上級和中央領導機關；在個人與組織的關係上，領導機關的權力過分集中於主要領導者即“一把手”手裏，從而形成“領導者個人高度集權”的權力結構。權力過分集中於個人或少數人手裏，“必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中製、個人分工負責製等等”。比如，有些領導淩駕於組織之上，把自己主管的單位變成可以任意支配的領地，稱王稱霸，致使集體領導徒有虛名，不講民主，隻講集中，不是少數服從多數，而是多數服從少數，名曰“黨委製”，實則“書記製”；有些領導搞家長製，不尊重黨員的民主權利，甚至不尊重下級的人格，大搞順我者昌，逆我者亡，“他們的權力不受限製，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關係”;有些領導搞形式主義，口頭上高喊要發揚民主，實際上不聽群眾意見，有時也講“先民主、後集中”，但“先民主”不過是擺擺樣子，走走過場，“後集中”則變成對民主的否定，不管對與不對，一錘定音；有些領導聽不得半點批評意見，根本不願接受黨員群眾的監督，聽到頌揚的話，眉飛色舞，笑容可掬，聽到逆耳之言，如坐針氈，勃然大怒，誰對他提了意見，就耿耿於懷、伺機報複；更有些領導大權在握，專橫跋扈，違法亂紀，貪汙受賄，最終滑入腐敗的泥坑。腐敗分子的墮落固然有其個人品質問題，但更為重要的是，過分集中的權力結構為腐敗和濫用權力提供了很大的“自由空間”，誘發有權者以權謀私的衝動。特別嚴重的是，由於權力過分集中，使得糾正腐敗的難度更大，付出的代價更高。例如，許多腐敗活動，在其初期，即已被群眾發現或舉報，但往往得不到及時的懲處和糾正，直到違法行為不可收拾，對國家和人民造成了巨大損失，才受到追究和製止。所有這些，其實都已嚴重破壞了黨的集體領導製度，影響了黨在群眾中的威信，削弱了黨的戰鬥力。

少數服從多數是我們黨的基本紀律，也是實行集體領導的保證。鄧小平反複強調：“重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票。”在對決定進行表決時，黨委委員一人一票，按多數人的意見定奪決定的去留。這裏尤其應當注意，黨委第一書記或黨委書記在黨委會中的地位和作用。在集體領導中，黨委會中的所有成員都是平等的，他們各自擔任的職務隻是相互協調的分工關係，沒有領導與被領導之分。第一書記或書記隻是召集人，他隻有一票表決權。因此，在黨委活動中，要注意第一書記或書記的意見不能淩駕於其他人之上，更不能由一個人說了算或者一個人的意見推翻集體的決定。隻有堅持集體領導，抓好對領導幹部特別是高級領導幹中的“一把手”的監督，我們的黨內監督才是真正抓住了關鍵。當然，我們反對個人集權，並不是否認書記應當具有較高的權威和威信，應當比其他的委員負有更大的責任。鄧小平指出：“集體領導也要有個頭，各級黨委的第一書記，對日常工作要負起第一位的責任。”書記的責任，就是主持、組織、協調黨委的工作，對處理黨委的日常事務負總責。

堅持集體領導，還要執行責任追究製。對於應當經集體討論決定的事項而未經集體討論，也未征求其他成員意見，由個人或少數人決定的，除遇緊急情況外，應當區別情況追究主要責任人的責任。黨的各級領導班子成員不遵守、執行集體的決定，或未能按照集體的決定和分工履行自己的職責，給工作造成損失的，應當追究責任。這是對集體領導和分工負責製度的紀律保證。

3．建立健全選舉罷免製度

選舉製度是黨員行使民主權利，把黨內的領導權、決策權、管理權授予各級領導機關和領導人的基本途徑，是廣大黨員監督黨的領導機關和領導幹部的基本形式。健全黨內選舉製度，是加強黨內監督製度中最重要的部分之一。黨內隻有真正實行民主選舉，才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的強有力的領導班子。如前所述，馬克思恩格斯和列寧都非常重視選舉的監督作用，列寧曾說：“在自由的政治條件下，選舉原則可能而且必須居於完全的支配地位”，“俄國社會民主工黨第三次代表大會認為自己的任務是：通過一係列組織上的改革為以後的代表大會準備條件，以便在

黨內生活中盡可能真正實行選舉原則。”我黨的第八次全國代表大會對健全選舉原則作了詳細闡述。《關於黨內政治生活的若幹準則》第八部分“選舉要充分體現選舉人的意誌”對選舉則專門作了規定：“選舉要充分發揚民主，真正體現選舉人的意誌，候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀討論提出。”“不得規定必須選舉或不選舉某個人。個別有特殊情況的人，需要由組織上推薦選入的，也必須確實取得多數選舉人的同意。要堅決反對防止侵犯黨員選舉權利，使選舉流於形式，妨礙選舉人體現自己意誌的現象。”通過選舉，使選舉結果能充分體現選舉人的意願和意誌，改變領導人主導的形式性的選舉的傾向，避免和防止以任命或變相任命代替選舉的現象，是當前改革完善選舉製度的根本內容。

健全選舉製，還要逐步建立與之相配套的彈劾罷免製度。選舉製和彈劾罷免製是不可分割的一個整體，既然允許黨員群眾有權把某人選上去，就要允許黨員群眾有權把某人撤下來。因為黨員、群眾之所以要選舉某個人，是他們認為該同誌能代表他們的利益和意誌，符合當選的條件。但是，人是發展變化的，當選了，不等於就進入了“保險箱”。當選者在當選後可能變得更好，也可能變壞，或是在上任後才發現他不勝任領導工作。選舉人對他們應當進行監督，這種監督最有力的保障就是選舉人的彈劾和罷免的權利。隻有擁有這樣的權利，才能充分體現出黨和國家的領導幹部的權力是廣大黨員群眾授予的，當選者應該對人民群眾負責，為他們謀福利。彈劾罷免製就是使那些雖然當選，但對黨和國家，對人民不負責任，甚至造成嚴重損失的人，對那些無力勝任本職工作的人，由選舉人經過一定的程序把他們從領導崗位上撤下來。列寧指出：“任何由選舉產生的機關或代表會議，隻有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意誌的機關。這是真正民主製的基本原則。”從一定意義上說，彈劾罷免是比選舉更有效的一種監督方式。選舉一般幾年或一年才進行一次，而彈劾罷免可以不受這種限製。選舉時，一般是看候選人過去的表現或文字材料，而彈劾罷免是根據他任職後的實際表現。罷免可以使當選者時時想到他們的權力是人民授予的，應該全心全意為人民服務，正確行使人民授予的權力。從而使那些當選前一個樣，當選後另一個樣的人物不能長久留在領導崗位上。因此，選舉製隻有同彈劾罷免製結合起來，才是最強有力的監督。

《黨內監督條例》第三章專門設立了“罷免或撤換要求及處理”一節，規定黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委；黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。它確定了各級黨委和紀委的委員享有罷免或撤換要求的權利，是擴大委員監督權利的體現。這是建立健全黨內罷免製度的一個良好開端和重大措施，表明了我黨認識到罷免製度的重要性。

4．保障黨員各項權利

黨的戰鬥力和活力，來自於每個黨員的積極性和創造性的充分發揮，而這種積極性和創造性的發揮，又與黨員正常行使自己的民主權利緊密聯係。黨員權利是黨章和其他黨內法規確認的黨員在黨內應當享有的權力和利益，其實質是每個黨員都享有的一種政治民主權利，是黨內民主的基礎。根據黨章和黨的各項規章製度的規定，黨員在黨內有發言權、知情權、選舉權、參與權、批評建議權、控告申訴權、罷免權等民主權利。保證黨員在黨內享有的各種權利不受侵犯是健全黨內監督製度的前提，因為黨員如果沒有這些權利，那麽黨內監督也就成為無米之炊、無水之源，根本無從談起。如果黨員權利受到侵犯而不被追究，那麽各項製度規定也隻是形同虛設，黨內監督也僅僅是掛在口頭上而無法落實。

當前在保障黨員權利方麵存在著一些問題，主要有：在一些地方和單位，黨內民主渠道不暢通；普通黨員、幹部對黨內事務參與度較低；家長製現象、壓製黨員批評和不同意見的現象、黨員權利得不到尊重的現象不同程度地存在；黨章規定的黨員在民主參與、民主選舉、民主決策、民主監督中的各項權利流於形式等。加強保障黨員的各項民主權利，不僅是加強黨的建設的重大課題，也是實現黨內權力製約、抑製腐敗行為的有效途徑。黨的建設經驗表明，一個單位重視保障黨員權利，這個單位民主氣氛就好，就充滿生機與活力，反之，則黨組織戰鬥力就不強，領導幹部發生問題也多。做好黨員權利的保障工作，對黨內監督意義重大。

加強保障黨員各項權利，首先，要認真貫徹落實黨章和其他黨內法規中關於保障黨員權利的規定，加強以黨章為核心的黨員權利教育，增強全體黨員的權利意識；其次，要強化和完善各項規章製度，包括黨務公開、民主議事、黨內選舉、領導幹部雙重民主生活會和民主評議黨員幹部製度等，保障黨員的知情權、參與和決策權、選舉和被選舉權、監督權等基本權利得到落實，使黨內民主得到充分發揚；再次，要建立健全保障黨員權利的責任機製。保障黨員各項權利是黨的各級委員會、紀律檢查委員會的重要職責，也是黨的各級領導幹部的重要職責，黨組織和黨的各級領導幹部在保護黨員權利方麵失職，必須追究該組織及其主要負責人的責任。

在保障黨員的各項權利中尤其要注意保護黨員發表不同意見的權利。黨內的不同意見是一個客觀存在的現象。討論任何一件事項，都有可能出現不同意見，而討論重大事項，不同意見更是不可避免。正因為有各種不同意見的交鋒和激蕩，才能在窮盡各種可能的基礎上，作出比較科學的決策。在黨內政治生活中，沒有也不可能有一貫正確的個人，隻有不斷地集中正確意見的政黨，才能永葆生命力。“黨內在思想上理論上有不同認識、有爭論是正常的。對待思想上理論上的是非，隻能采取擺事實、講道理、民主討論的辦法求得解決，決不能采取壓服的辦法。”（《關於黨內政治生活的若幹準則》）因此對黨員參與討論黨內重大問題，首先要保護其發表不同意見的權利，既使其意見受到否決，仍有保留權利。黨員甚至有權經過一定的民主程序，將自己的意見向黨的組織、上級或領導人提出。因為真理有時掌握在少數人裏。其次，對持不同意見的同誌不能進行打擊和人身迫害。這是黨內鬥爭的一條主要原則，也是黨內監督必須遵循的原則。《關於黨內政治生活的若幹準則》對如何正確對待黨員的不同意見作了專門規定：“發揚黨內民主，首先要允許黨員發表不同的意見，對問題進行充分的討論，真正做到知無不言，言無不盡。”“要嚴格實行不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主義’”“必須注意區別：反對某個同誌的某個意見，不等於反對這個同誌，反對某個領導機關的某個同誌，不等於反對這個組織，不等於反領導，更不等於反黨。”《黨內監督條例》鼓勵黨的各級領導班子成員在討論決定事項時，充分發表意見，對於各種意見和主要理由都要如實記錄。

在黨的建設的曆史上列寧對黨內不同意見的正確處理就給我們提供了寶貴的經驗教訓。毛澤東也多次強調要正確處理黨內不同意見，他在1962年“七千人大會”上講的“容許少數人保留意見”的話是具有遠見卓識的。把不同意見或反對派保留在決策層內部，是決策民主和科學的前提，是保證黨的正常民主氛圍、防止黨在方向上失誤的製衡力量。隻有允許不同意見的發表，才能形成黨內的內在製約，才能有穩定可言。

5．改革和加強黨內專門監督機構

對各級幹部的職權範圍和政治、生活待遇，要製定各種條例，“最重要的是要有專門的機構進行鐵麵無私的監督檢查”——這是鄧小平對黨內專門監督機構重要性的最好詮釋。如同維護法律的尊嚴需要有強有力的專門司法機構一樣，維護黨規黨法的尊嚴，同樣需要有強有力的專門黨內監督機構。黨內監督機構是實施黨內監督的最重要的組織實體。

1949年黨執政後，成立了專門的黨內監督機構——中央及各級黨的紀律檢查委員會，1955年為適應形勢的需要作了調整，改名為中央和地方監察委員會。黨的八大對黨的監察委員會的設置、產生、任務和領導關係作了規定。“文革”時期，黨內專門監督機構被取消。黨的十一屆三中全會以後，黨重新建立黨內專門監督機構，設立了中央和地方紀律檢查委員會。此後，根據形勢的發展，紀律檢查委員會的地位有了一定的提高。黨的十二大通過的《黨章》明確規定：黨的各級紀律檢查委員會由黨的各級代表大會選舉產生，“黨的中央紀律檢查委員會的第一書記必須從中央政治局常務委員會委員中產生。”這樣，就加強了黨的紀律，擴大了紀律檢查機關的權限。根據《黨章》賦予紀檢機關的職責權限，各級紀檢機關卓有成效地開展工作，增強黨內監督，為黨的健康發展保駕護航。2003年12月黨的第一部《黨內監督條例》頒布試行。條例首次正式確立黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，並規定了專門監督機構的作用、職責權限等，提高了黨內監督機構的地位，擴大了它的權限，增強了它的權威性。但是總的來說，黨內專門監督機構的作用仍然受到一定的製約和限製，主要表現在：一是專門監督機構雖然由同級黨的代表大會選舉產生，但受同級黨委領導，是同級黨委的一個下屬部門。因此它很難監督檢查同級黨委也即它的上級的工作，而這本應是它最重要的監督對象之一；二是受政治運動的影響，監督機構往往會成為運動中處理人的機構，影響其客觀公正地行使職權。這些與黨內專門監督機構的性質是不相符的，極大地製約了監督機構的作用，致使“鐵麵無私的監督檢查”常常停留在文件和理論中，很難付諸行動和實踐，造成了黨內專門監督機構監督不力和監督不到位的現象，表現為專門監督機構的事前監督和事中監督很少，大多為事後監督，即出了嚴重問題，在群眾的反映和上級紀委、黨委的幹預下，才進行事後的監督檢查。在近些年的實踐中，理應由專門監督機構啟動和完成的監督案件，包括許多涉及領導幹部的大案要案，許多“一把手”的嚴重腐敗案件，幾乎沒有一件是同級紀委主動查處的。這充分說明了黨內專門監督機構的軟弱無力。

健全黨內專門監督機構的職能和作用，最重要的是改革黨內專門監督體製。首先，增強黨內專門監督機構的獨立性。黨內專門監督機構由同級黨的代表大會產生，隻對其負責。應當將現行的紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導改為由上級紀委直接領導。中央既然已經對派駐機構的管理進行了改革，將派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委監察部直接領導，那麽，地方各級紀律檢查委員會改由上級紀委直接領導的改革，也應當是順理成章、呼之欲出的。其次，提高紀委的地位，增加紀委的權力。比如，紀委應當有權了解同級黨的決策機關、執行機關的情況；有權參加同級黨委的會議；有權向同級黨的代表大會負責任地報告同級黨的決策機關、執行機關及領導成員遵守黨紀、自覺接受監督的具體情況等。

（本章完）