二、曆史的回顧：黨內民主監督機製建設的實踐曆程和經驗教訓

我黨的黨內監督機製建設，隨同黨的建設，一起走過了80餘年的風雨曆程，經曆了曲折發展、波浪前進的過程。回顧這80多年所走過的道路，我們可以把它們粗略地劃分為五個階段：

1．建黨初期和大革命時期

這一時期，黨內民主初步確立，黨內監督初現端倪，開局呈現良性、健康發展的態勢。建黨初期，黨就遵循民主集中製原則。1925年1月黨的四大在《對於組織問題之議決案》中指出，在黨內，應當“實行民主的集權主義”。1926年12月，中央局又提出“在黨和工會中試行德末克拉西（有限製的），放任同誌在工作中去學習”，即提出發揚黨內民主、調動黨員和黨的幹部的積極性問題。1927年6月中共中央政治局通過的《中國共產黨第三次修正章程決議案》明確規定了實行民主集中製原則。

雖然這一時期發生了陳獨秀右傾投降主義錯誤和“左”傾盲動主義錯誤，遭遇了大革命失敗，但是黨內的民主生活還是比較正常的，我們黨也比較重視黨內監督，許多問題在黨內可以正常討論，黨員對黨的領導人也可以批評監督。例如鄧中夏、瞿秋白對我們黨的主要創始人和領導人之一陳獨秀的批評就是很典型的例證。1927年蔣介石發動“四一二”政變後，我黨召開五大，大部分代表發言都對陳獨秀提出了嚴肅批評，陳獨秀也在大會上做了自我批評。正如前章所提到的，雖然陳獨秀此後仍然一意孤行，執行錯誤的投降主義路線，奉行家長製作風，對於黨內的批評意見進行抵製，例如，時任共青團中央書記的任弼時代表團中央提出政治意見書，批評他的右傾投降主義錯誤，他當麵將意見書撕毀。但總的來說，黨內仍然有討論的自由、批評的自由，民主氣氛比較濃。黨內問題能夠通過民主集中製解決，並允許黨員對黨的領導人進行批評監督，這對於後來糾正陳獨秀的錯誤做了思想上的準備。所以“八七”會議能夠在認真總結大革命教訓的基礎上順利解決問題。

在這一時期，1927年4月27日至5月10日召開的中共五大在我黨黨內民主建設中具有標誌性的意義。在這次大會上，黨把全麵發展黨的建設問題提到戰略地位。1927年6月1日，中央政治局舉行會議，討論和通過了依據五大精神所形成的《中國共產黨第三次修正章程決議案》，修改後的黨章明確規定“黨部的指導原則為民主集中製”。中國共產黨進一步把民主集中製原則寫入了黨章。在這個原則的指導下，修改後的章程規定：“按照民主集中製的原則在一定區域內建立這一區域內黨的最高機關，管理這一區域內黨的部分組織。黨部之執行機關概以黨員大會或其代表大會選舉，上級機關批準為原則；但特殊情形之下，上級機關得指定之。”“各級黨部最高的機關為：全體黨員大會及代表大會。”“全體黨員大會及各級代表大會選舉各級委員會。委員會在大會閉會期間為該級黨部最高權力機關，執行並指導黨務及政策。”修改後的黨章對黨的建設各個方麵都作了比較細致的規定，從而為黨的組織體製和製度體係的完善奠定了重要基礎。

早在大革命時期，我黨就注意加強黨內教育，以防止和糾正腐化現象。1926年8月4日，中國共產黨發布了第一個反貪汙腐化的文件——《堅決清洗貪汙腐化分子》的通告。這個通告發布於大革命的**中。當時，工農群眾運動蓬勃發展，為適應革命形勢的需要，黨的中央執委擴大會議確定，應當大力發展黨的組織。但一些投機分子乘大革命之機“也來敲CP（即中共）的門”，他們混入黨內後，繼而發生侵吞公款、化公為私等貪汙行為，敗壞了黨在群眾中的威望。為此黨中央發出這個通告，要求各地黨組織堅決清洗貪汙腐化分子，製止黨內腐化現象的發生。通告指出：“一個革命的黨若是容留這些分子（腐化分子）在內，必定會使他的黨陷於腐化，不特不能執行革命的工作，且將為群眾所厭棄。所以應該很堅決的清洗這些不良分子，和這些不良傾向奮鬥，才能堅固我們的營壘，才能樹立黨在群眾中的威望。”

2．第二次國內革命戰爭時期

這一時期黨內的民主監督理論有一定的發展，民主集中製原則再次得到確認，但從總體上說，這一時期黨內民主氣氛受到嚴重幹擾，黨內監督也受到削弱和破壞。王明路線在黨內占主導地位時期，這一狀況尤為嚴重。

大革命失敗後，1927年8月7日中共中央召開會議，即八七會議，徹底清算了大革命後期以陳獨秀為代表的右傾機會主義錯誤，確定了土地革命和武裝反抗的總方針。黨在總結大革命失敗的教訓時，尖銳地提出必須發揚黨內民主、使黨的中央領導人受到黨員群眾監督的問題。會議指出，中央犯錯誤的原因之一，“便是黨內情形的不好”，“受不著群眾的監督，不向群眾報告，不提出黨的政策交一般黨員討論”。因此，“現時秘密狀態之中，需要最大限度的集權。但是集權製度不應當變成消滅黨內的民權主義”。會議強調要加強黨的民主監督，隻有這樣，才有助於黨的領導機關集思廣益，使之少犯或不犯嚴重的錯誤。1928年1月30日中央發出了關於組織工作的第三十二號通告，一方麵要求“一切權力與指導集中於各級黨部的黨委與執委”；一方麵指出“黨內要盡可能的實行民主主義”。發揚黨內民主的“意義是：1．要全體黨員參加黨的生活與了解黨的策略；2．盡可能的經過黨員群眾討論黨的各種實際鬥爭的策略；3．盡可能的實行指導機關由代表大會或黨員大會選舉”。通告要求黨的領導機關要實行“集體指導”，並且，“集體的指導仍須相當的分工”，這種分工“必須有相當的專門性質，然後才便利於工作之發展與執行”。這樣，黨提出並初步闡明了集體領導與分工負責相結合這一黨的領導工作中的正確原則。

1928年7月中共六大通過的中國共產黨黨章再次明確規定，黨的“組織原則為民主集中製”。其根本原則為：（1）下級黨部與高級黨部由黨員大會、代表會議及全國大會選舉之。（2）各級黨部對選舉自己的黨員，應作定期的報告。（3）下級黨部一定要承認上級黨部的決議，嚴守黨紀，迅速且切實的執行共產國際執行委員會和黨的指導機關之決議。黨員對黨內某個問題，隻有在相當機關對此問題未通過以前可以舉行爭論。

由於注意吸取大革命時期的教訓，在八七會議以後，尤其六大以後的一段時間裏，黨內民主集中製的貫徹情況比較好。但是此後，違反民主集中製的現象一再發生，甚至到了非常嚴重的地步。1930年6月至9月，李立三在實際主持中央工作時，推行“左”傾冒險主義方針，大搞“一言堂”，壓製黨內不同意見的發表，甚至對批評他的錯誤的同誌實行紀律製裁。比如，中共江蘇省委常委何孟雄在一次會議上尖銳批評李立三忽視主客觀實際情況的錯誤，遭到壓製和打擊。1931年1月六屆四中全會以後，王明在共產國際的幹涉下取得黨的領導權後，不顧中國國情，把馬克思主義教條化，把共產國際決議和蘇聯經驗神聖化，導致又一次“左”傾錯誤的發生。這一階段，以王明為代表的黨內主要領導人獨斷專行，剛愎自用，聽不得別人的意見和批評，黨的領導層內其他成員對他們隻有服從的義務，沒有監督的權利，完全喪失了民主的氣氛。更有甚者，他們對於黨內不同意見者，采取無情打擊、殘酷鬥爭的方法，甚至進行肉體消滅。如迫使瞿秋白一再檢討，致使其健康受到極大損害；對李立三每會必批，一直搞了三、四年。許多黨員被扣上各種罪名，受到關押、刑訊和殺害，嚴重損害了黨員的積極性和對黨的信任，並造成了黨內盲目服從、隨聲附和的不良傾向，使黨內生氣勃勃的馬克思主義創造精神不能得到發揮，黨內民主原則和黨內監督製度受到重創，給我黨和中國革命造成了極其嚴重的損失。

盡管黨內民主建設遭到破壞，但是黨在反腐倡廉方麵仍然取得了一定的進展。土地革命戰爭開始以後，隨著蘇維埃政權的逐步建立，黨的建設麵臨著一種新的情況，即某些黨員可能由於不能正確對待人民賦予自己的權力，以這種權力來牟取私利，以致發生腐化、官僚化的現象。為此，中共中央和黨的各級組織開展了反對貪汙腐化等現象的鬥爭。首先，中央向全黨多次提出，要“嚴格糾正黨員的腐化現象”，必須“嚴厲的防止腐化與墮落的傾向”。1930年9月26日中共六屆三中全會通過的《組織問題決議案》，在全黨範圍內再次強調，“要使每個黨員對於革命，對於一切組織行動負嚴格的責任，尤其要嚴厲的反對黨員中有官僚主義腐化墮落或比一般群眾處在特別優遇的地位的狀態”。其次，建立黨的監督檢察機構。1928年7月中共六大通過的黨章規定：“為監督各級黨部之財政，會計及各機關之工作起見，黨的全國大會，省縣市代表大會選舉中央或省縣市審查委員會。”據此，六大選舉產生了以劉少奇為書記的中共中央審查委員會。1934年1月中共六屆五中全會上，經過改選，董必武擔任了這個委員會的書記。1931年6月，由周恩來、陳雲等5人組成的黨內最高監察和紀律檢查機關——中共中央特別工作委員會宣告成立（1933年1月臨時中央遷往根據地後撤銷）。1933年9月17日，中共中央作出專門決議，規定“為要防止黨內有違反黨章破壞黨紀不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發生，在黨的中央監察委員會未正式成立以前，特設立中央黨務委員會，各省縣於最近召集的省縣級黨代表大會時選舉省縣級的監察委員，成立各省縣監察委員會”。中央特別委員會及省縣監察委員會的職責之一，即是檢查“官僚主義及腐化現象等，並與之作無情的鬥爭”。

3．從遵義會議到五十年代後期

這是我黨黨內民主生活恢複正常並進一步得到發展，黨內監督建設健康發展的時期。1935年1月15日召開的遵義會議按照民主集中製原則解決了黨內的重大問題，從而從根本上扭轉了革命形勢，在危急關頭挽救了黨和中國革命。遵義會議以後，以毛澤東為核心的中共中央認真總結了黨的組織建設方麵的經驗教訓，提出了適合中國情況的方針。1935年12月中共中央政治局瓦窯堡會議作出了《關於目前政治形勢與黨的任務決議》，闡明了黨內鬥爭的新方針，堅決反對壓製黨內民主的錯誤做法。1937年5月蘇區黨代表會議進一步總結了有關的教訓，提出了“黨內生活之民主化，工作方式領導方式適合新條件的改造”問題。會議指出：“為著實現黨麵前的新的巨大的任務，要求蘇區的黨及每一個黨員的工作的積極化，活躍化；要達到這個目的，必須發展黨內的民主，而目前蘇區黨所處的客觀條件，允許我們大大地發展黨內民主。所以蘇區黨的組織應該在民主集中製的基礎上（這就是說：（1）各級黨的領導機關應該是選舉出來的；（2）黨的領導機關應該向黨員報告其工作；（3）下級服從上級；（4）少數服從多數鐵的紀律），實行黨內生活的民主化。”這是中國共產黨在總結以往黨內生活的經驗教訓基礎上提出來的。它表明黨的政治生活有了重大的進步。

這一時期，我們黨非常重視黨內民主和黨內監督問題，一方麵，長期在戰爭時期形成的黨內監督機製繼續發揮主導作用；另一方麵，我們黨開始探索適應執政黨建設特別是和平時期執政黨建設的黨內監督機製，逐步發展黨內民主監督，黨內監督建設取得巨大成績。毛澤東和著名民主人士黃炎培先生關於共產黨執政後如何避免“人亡政息”的曆史周期率的著名談話，就突現了黨的領導人對民主和監督問題的重視和思考。在談話中，毛澤東指出了民主建黨、民主建國的道路。

建國前夕，毛澤東在黨的七屆二中全會上，全麵地分析了革命勝利以後黨麵臨的政治、經濟形勢，並且提出了相應的方針政策，特別提出了關於執政黨建設的重要思想。他強調要防止黨內的驕傲情緒，繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風和艱苦奮鬥的作風。這樣就為執政黨建設指明了方向。

1956年9月，我黨召開了中國共產黨第八次全國代表大會，對新中國成立以後中國社會經濟發展做出了科學總結，對我黨黨內民主建設包括黨內監督的理論和實踐經驗作了科學總結，並在此基礎上，根據國家建設的內在要求作了進一步的深化和豐富。鄧小平在八大上作的《關於修改黨的章程的報告》中指出：“我們需要實行黨

的內部監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對我們黨的組織和黨員的監督。無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在於發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風。”報告對堅持集體領導反對個人崇拜、發展黨的代表大會製度等作了強調。此後，1957年春，鄧小平根據八大加強執政黨建設的精神，針對執政黨麵臨的問題，專門提出了黨內監督問題。他指出：“黨要受監督，黨員要受監督。”“憲法上規定了黨的領導，黨要領導得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監督，就要擴大黨和國家的民主生活。如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”他還指出，監督來自於三個方麵：“第一，是黨的監督。對於共產黨員來說，黨的監督是最直接的。”“第二，是群眾的監督。要擴大群眾對黨的監督，對黨員的監督。第三，是民主黨派和無黨派人士的監督。要擴大他們對共產黨的監督，對共產黨員的監督。”因此他指出，共產黨員要有三怕：一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派。

1957年2月27日，毛澤東發表了著名的《關於正確處理人民內部矛盾的問題》一文，在文章中他提出了中國共產黨與資產階級和小資產階級的民主黨派“長期共存、互相監督”的口號。毛澤東指出，各黨派互相監督，“就是各黨派互相提意見，作批評。所謂互相監督，當然不是單方麵的，共產黨可以監督民主黨派，民主黨派也可以監督共產黨。為什麽要讓民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。”“主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更為有益。”我黨對黨內監督重要性的認識到達了一個新的高度。

這一時期，黨內監督在實踐中得到了充分的發展，表現出的特點有：

第一，成立了黨內專門監督機構。1949年11月，新中國成立後不久，黨中央就做出了《關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，在全國範圍內建立了黨的紀律檢查機構與製度，中央紀律檢查委員會書記由朱德擔任。1955年3月，為了適應社會主義建設和社會主義改革新時期的要求，加強黨的監督工作，中國共產黨召開全國代表會議，通過了《關於成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，在原有的各級紀律檢查委員會的基礎上成立黨的中央和地方監察委員會，擴大了專門監督機構的職權。中央監察委員會書記由董必武擔任。1956年八大通過的新黨章，對黨的監察委員會的設置、產生、任務和領導關係作了更為明確的規定。這一段時期黨內監督機構的組織逐步健全，職權和任務逐步擴大，但它的地位基本上是黨委領導下的一個部門，雖然上級監察委員會也可以領導、指導下級監察委員會的工作，但主要是隸屬於同級黨委。

第二，強調集體領導，反對個人崇拜。早在民主革命時期，我們黨就遵循集體領導、分工負責的原則。黨的八大再次強調，執政黨必須堅持民主集中製和集體領導原則，反對個人專斷和個人崇拜，發展黨內民主和人民民主，加強黨和群眾的密切聯係，防止脫離群眾，並把集體領導製度寫進了黨章。鑒於蘇聯共產黨內斯大林晚年破壞集體領導，大搞個人崇拜給黨的事業帶來嚴重損害的教訓，八大明確提出厭棄個人神化。

第三，重視發揮黨的各級代表大會和全委會的作用。1950年到1956年，我們黨共召開過5次中央全會、1次全國代表會議。為了要讓黨的各級代表大會真正“成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”，八大規定，黨的各級代表大會每年開會一次，黨的各級委員會要向其匯報工作，對其負責，決定重大問題。

第四，在一定程度上完善了選舉製度。特別是建國後逐步擴大了領導機關的選舉製，縮小了指令製的範圍。八大還對如何進行有效的選舉作了規定：黨的選舉必須能夠充分表明選舉人的意誌，黨的組織和選舉人所提出的候選人名單，應當經過選舉人的討論。選舉采取無記名投票的方式。並且切實保障選舉人有批評、不選和調換每一個候選人的權利。黨的基層組織的選舉在不可能采用投票方式的時候，可以采用舉手表決的方式，在這種情況下，應當采取按照候選人名單逐個表決的辦法，禁止采取全名單一次表決的辦法。八大還采用經過預選產生正式候選人的辦法。

第五，保護黨員發表不同意見的權利。毛澤東十分重視保護黨內不同意見，他對團結意見不同的人有過一段概括，他說：“所謂團結，就是團結跟自己意見分歧的，看不起自己的，不尊重自己的，跟自己鬧過別扭的，跟自己作過鬥爭的，自己在他麵前吃過虧的那一部分人。”在關於中國農村實現農業合作化的問題上，劉少奇、鄧子恢都曾與毛澤東有過爭論，提出不同意見，毛澤東視之為正常現象，並與他們協商討論。這個時期解決問題不是用“大批判”的方式，而是通過學習、討論、自我批評的方式。延安整風形成了從團結的願望出發，經過批評和自我批評，達到新的團結的優良傳統。

4．從1957年到1976年

這是黨內民主監督在曲折中前進的時期。這一時期，黨的建設的指導思想發生了偏差，黨內民主生活愈來愈不正常，黨內監督和人民民主監督受到削弱甚至破壞，以至無法開展，至“**”時，達到了極點，使黨和國家遭受了嚴重損失。

這一時期，黨內監督具有以下一些特點：

第一，黨內一些領導人的專權越來越嚴重。至“**”時，毛澤東個人專權達到了頂峰，黨內無法對其進行任何監督。“黨在麵臨著工作重心轉向社會主義建設這一新任務因而需要特別謹慎的時候，毛澤東同誌的威望也達到高峰。他逐漸驕傲起來，逐漸脫離實際和脫離群眾，主觀主義和個人專斷作風日益嚴重，日益淩駕於黨中央之上，”甚至毛澤東的每一句話都變成了真理。不但中央政治局常委會、政治局、中央委員會無法對毛澤東的權力活動進行任何製約，而且黨內沒有人敢向毛澤東提出批評意見。毛澤東的個人領導完全取代了黨的集體領導。這削弱甚至破壞了黨和國家政治生活中的民主集中製原則和集體領導原則。

第二，黨內監督製度遭到全麵破壞。我國的黨內專門監督機構是在同級黨委領導下進行工作的，因此，當黨的政治路線、黨內監督的指導思想錯誤時，黨內監督也不可能正常進行。文革期間，從中央到地方包括基層的黨組織完全癱瘓，黨內一切正常活動無法進行，因而黨內監督也根本無法進行。1969年，黨內專門監督機構被撤銷。

第三，把搞政治運動作為解決黨內問題、黨內監督的主要形式。例如1957年的整風反右派運動，1959年的反右傾運動，60年代中期的“四清”運動，直到十年“**”運動等。在進入社會主義之後，用大搞政治運動解決黨內問題不僅會衝擊日常的工作秩序，影響社會的穩定，而且往往會傷及許多無辜的人，造成冤假錯案，帶來很大的負麵影響。特別是文革運動，從表麵上看，這是一種群眾直接監督、直接參與黨內政治鬥爭的所謂“大民主”，但實際上，它根本不是真正意義上的民主，而是反民主，是對民主的破壞。從根本上說，政治運動主要是靠文件、命令來解決問題，而不是靠規章製度的自身良性運轉。這種方法不利於民主製度的建設，也不利於黨內監督製度的發展。

需要指出的是，盡管在這一時期，我黨在政治決策上出現了失誤，黨內民主生活不正常，但是，對於黨內民主監督理論的探索並沒有完全停止。在黨內民主監督，特別是尊重和保護黨內不同意見方麵，毛澤東作了精辟而獨到的論述，在我黨曆史上著名的“七千人大會”上，毛澤東關於領導者要善於聽取不同意見的見解，以及關於民主集中製的本質、多數人意見與少數人意見的關係等論述，時至今日，對現實仍然具有重大的指導意義。

5．黨的十一屆三中全會以後

以1978年黨的十一屆三中全會為起點，黨的民主政治生活和黨內監督體係由過去的長期不正常不健全狀態逐步恢複到馬克思主義的正確軌道上來。十一屆三中全會以來，黨中央高度重視、反複強調加強黨內監督問題，我們黨的黨內監督理論和實踐有了新的進展，取得了很大的成績。黨的十六大以後，黨內民主監督理論和實踐更有了很大發展。

首先，加強了對黨內監督重要性、緊迫性的認識。全黨在深刻總結執政以來的經驗教訓的基礎上，加深了對執政黨地位和作用的認識。中國共產黨是掌握國家政權的執政黨，黨的各級領導機關和領導幹部手中擁有很大的權力。權力的運用，必須要有有效的監督和製約作為保證。如果權力缺乏有效的製約和監督，就必定導致腐敗，造成決策和決策執行的失誤，從而危及黨的威信和執政地位的鞏固。

1979年1月中央紀律檢查委員會舉行了第一次會議，擬定了《關於黨內政治生活的若幹準則》，並於1980年十一屆五中全會通過。這一準則在總結以往經驗教訓的基礎上，對黨內監督的若幹具體製度作了較為詳細的規定，提出了黨內政治生活的12項準則，其中包括“堅持集體領導，反對個人專斷”、“發揚黨內民主，正確對待不同意見”、“保障黨員的權利不受侵犯”、“選舉要充分體現選舉人的意誌”、“接受黨和群眾的監督，不準搞特權”等。準則是黨內監督的重要依據，在黨內政治生活實踐中發揮了重要作用。1980年8月18日中共中央政治局擴大會議上，鄧小平作了《黨和國家領導製度的改革》的講話。他指出，黨和國家的領導製度、幹部製度上存在著五方麵的弊病，它們是官僚主義現象、權力過分集中的現象、家長製現象、幹部領導職務終身製現象和形形色色的特權現象。要解決這些問題，需要進行製度上的改革。因為“領導製度、組織製度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。他強調，對各級幹部的職權範圍和政治、生活待遇，要製定各種條例，“最重要的是要有專門的機構進行鐵麵無私的監督檢查。”在改革開放和社會主義市場經濟日益深化的當代，如果不加強監督製約機製，黨內的腐敗現象和各種不良風氣就難以避免，並且會越演越烈，這勢必會敗壞黨在群眾中的形象，破壞黨群關係、幹群關係。江澤民在十四屆五中全會上的講話中指出，“要加強黨內監督，健全對領導幹部自下而上、自上而下以及黨委內部的監督製度，”即對領導幹部進行全方位的監督。同時要拓寬黨內外監督渠道，發揮群眾監督和輿論監督的作用。黨內監督的重要性和緊迫性被提到了前所未有的高度。

2002年11月黨的十六大報告中明確提出要加強對權力的製約和監督，要求建立結構合理、配置科學、程序嚴密、製約有效的權力運行機製，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。以胡錦濤同誌為總書記的新一屆中央領導集體對黨內監督問題高度重視，多次強調要加強黨內監督製度建設，並以求真務實的態度，采取了一係列的措施。在中央的果斷決策和領導下，我黨的黨內監督專門法規《黨內監督條例》的製定列入了重要工作日程，並於2003年12月31日出台。2004年1月12日，在中央紀律檢查委員會第三次全體會議上，胡錦濤強調，要堅持以領導機關、領導幹部特別是各級領導班子主要負責人為重點，緊緊抓住易於滋生腐敗的重點環節和重點部位，綜合運用黨內監督、國家專門機關監督、群眾監督和輿論監督等多種形式，努力形成結構合理、配置科學、程序嚴密、製約有效的權力運行機製。我黨的黨內監督理論與實踐開始進入了一個新的時期。

其次，完善了黨內監督的法律法規。健全的法律法規是加強黨內監督的前提和基礎。要使黨內監督有法必依，必須先做到有法可依。十一屆三中全會以後，黨和國家不斷加大製定法律法規的力度，出台了一批規範黨員、黨員領導幹部行為的製度和法規。1979年中共中央、國務院製定了《關於高級幹部生活待遇的若幹規定》;1980年十一屆五中全會通過了《關於黨內政治生活的若幹準則》;1993年中共中央、國務院製定了關於黨政機關領導幹部廉潔自律的五項規定；1995年中共中央製定了《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》，並在此基礎上，2002年7月修訂通過了《黨政領導幹部選拔任用工作

條例》;1997年中共中央製定了《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若幹準則》和《中國共產黨紀委處分條例》，國家還製定了《國家公務員暫行條例》、《國家行政機關工作人員貪汙賄賂行政處分暫行規定》等等。這些條例加上黨章和其他有關規定，構成了新時期黨內監督製度的基本體係。

2003年12月31日，在我黨黨內監督曆史上具有裏程碑意義的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》正式頒布，從而結束了我黨沒有黨內監督法規的曆史。這是中國共產黨建黨82年、執政54年來的第一部黨內監督條例，也是國際共運史上第一部黨內監督條例。條例的頒布實施，標誌著中國共產黨的黨內監督從此進入規範化、製度化的新階段。

《黨內監督條例》從醞釀到出台曆經了13年之久。1990年3月12日，十三屆六中全會通過了《中共中央關於加強黨同人民群眾聯係的決定》，正式提出要製定黨內監督條例。十四大、十五大都一再重申擬定《黨內監督條例》。2002年11月，黨的十六大報告再一次明確提出加強對權力的製約和監督，為黨內監督建設進一步指明了具體方向。以胡錦濤同誌為總書記的新一屆中央領導集體果斷決策，將製定《黨內監督條例》列入了重要工作日程。2003年12月我黨第一部黨內監督條例誕生。

《黨內監督條例》以“發展黨內民主，加強黨內監督，維護黨的團結統一，保持黨的先進性”作為主線，對監督者的地位和責任、監督對象、重點、內容、方法等方麵作了明確而詳細的規定。《條例》在總結曆史經驗教訓的基礎上，根據黨內監督的現實需要，著眼於解決當前存在的突出問題，製定了比較完整的黨內監督製度體係，形成了規範、科學而實用的有約束力的黨內監督機製，解決了中國共產黨開展黨內監督的許多基礎性問題。《條例》把製度建設放在特別重要的位置，分別對集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監督、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理等10種監督製度作了具體的規定，從而形成了一個比較完整的監督體係。《條例》首次正式確立各級紀委為黨內監督的專門機關；首次以法規的形式確立黨內監督的重點對象是各級領導機關、領導幹部，特別是各級領導班子的主要負責人；重視權利與義務的平衡，既重視保護監督者的合法權益，又重視保護被監督者的合法權益；突出黨內、黨外監督相結合。《條例》特別單列一節“輿論監督”，對黨的各級組織和領導幹部正確對待並接受輿論監督，提出了明確要求。

第三，明確了黨內監督的重點對象是領導機關和領導幹部。因為黨的領導機關和領導幹部，特別是掌握決策權和其他重要權力的領導機關和領導幹部，能不能正確使用權力，關係著黨和國家的前途和命運，關係著社會主義事業的成敗去留。權力有多大，對權力的監督就應該有多大，否則就會失去平衡，就會出事。黨的十四屆四中全會決定指出：“黨內監督的重點是黨的各級領導機關和領導幹部。”黨的十六大報告再次強調：“重點加強對領導幹部特別是主要領導幹部的監督”。2003年初中央紀委第二次全會上，胡錦濤總書記明確表示，在黨風廉政方麵自己一定以身作則，誠懇地希望大家進行監督。並說中央政治局和中央政治局常委會討論這個問題時，大家都表示要從自身做起，接受全黨和全國人民的監督。這個表態贏得了現場熱烈掌聲。

《黨內監督條例》首次以法規的形式確立了黨內監督的重點。《條例》第三條規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導班子和領導幹部，特別是各級領導班子主要負責人。”並規定了一係列的製約措施，其中有外部措施，如巡視製度、談話和誡勉製度等，有內部措施，有民主生活會、述職述廉製度、集體領導製度等，彌補了長期以來一直存在的製度缺陷的不足，抓住了問題的要害。在實踐中，從十四大以來，我們黨不斷加強對領導機關和領導幹部的權力製約和監督，加大懲治腐敗的力度，查處了一批大案要案，懲處了一大批違法犯罪的領導幹部，包括高級領導幹部。這表明了我黨反對腐敗、淨化黨風的決心，表明了我黨加強黨的建設的決心和信心。

第四，重新建立並健全了黨內專門監督機構。黨的十一屆三中全會，建立了以陳雲為書記的中央紀律檢查委員會，並在全國建立各級黨的紀律檢查機構，正式恢複了黨的紀檢係統。同時擴大了黨內專門監督機構的職權，提高了它的地位。《黨內監督條例》首次正式確立各級紀委為黨內監督的專門機關。紀委在黨委統一領導下，專司黨內監督的權力。從領導關係而言，中央紀委在中央委員會領導下工作，地方紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下工作；從職責劃分而言，紀委作為黨內監督專門機關，在對黨員領導幹部行使權力進行監督乃至查處違紀犯罪案件上有相對獨立性。

為了改革和完善紀檢體製，加強黨內監督，黨中央還完善了兩項重要製度和措施：派駐機構的管理改革和巡視製度的完善，從橫向和縱向兩個方麵強化黨內監督機構的作用。一是中央紀委監察部向各中央機關派駐人員，並實行統一管理，以加強對各中央機關領導班子及其成員的監督。2004年5月27日，中央紀委監察部宣布從2004年8月起全麵實行對派駐機構的統一管理，將原來派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委監察部直接領導。這是中央紀委監察部根據2001年黨的十五屆六中全會關於“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理”的決定作出的。對派駐機構實行統一管理，有利於派駐機構保持相對的獨立性，增強其權威性，強化派駐機構的監督檢查職能，逐步完善對權力的監督製約機製。二是設立巡視組，對省、自治區、直轄市進行巡視，加強對省級領導班子及其成員的監督。建立黨內巡視製度是1990年黨的十三屆六中全會提出的。1996年，中紀委六次全會上重申了這一製度，並將它作為加強黨內監督五項製度之一。黨的十六大後，巡視工作製度化、規範化、經常化建設步伐不斷加快。十六大報告明確提出：“改革和完善黨的紀律檢查體製，建立和完善巡視製度”2003年8月，中央紀委、中組部組建了巡視工作辦公室和巡視組，下派巡視組到地方，計劃用四年左右的時間，對全國31個省、自治區、直轄市巡視一遍。這是中央加強對地方黨政領導班子監督的一個重大舉措。

80餘年的風雨曆程中，中國共產黨的黨內監督建設曲折發展，究其原因複雜多樣。

其一，受我國傳統社會思想文化的影響。我國是一個有著兩千多年封建專製傳統、小農經濟綿長而豐厚的國家，專製的政治文化傳統根深蒂固，沒有經曆資產階級民主的訓練。王權思想、獨裁和特權思想、家長製作風等嚴重腐蝕普通群眾甚至黨員幹部的世界觀、人生觀、價值觀，民主意識和民主習慣難以養成，這不能不影響黨內製度建設。毛澤東在1928年11月寫給中共中央的報告中就指出：“封建時代獨裁專斷的惡習慣深中於群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時掃除不淨”，因此，在革命運動和政治實踐中實行民主原則並不容易。“由於我們的國家是一個小生產的家長製占優勢的國家，又在全國範圍內至今還沒有民主生活，這種情況反映到我們黨內，就產生了民主生活不足的現象。這種現象，妨礙著全黨積極性的充分發揮，同時也影響到統一戰線中、民眾運動中民主生活的不足。”《關於建國以來黨的若幹曆史問題的決議》在總結“**”之所以發生並持續十年之久的原因時分析道：中國是一個封建曆史很長的國家，雖然我黨在反封建鬥爭中養成了優良的民主傳統，但是長期封建專製主義在思想政治方麵的遺毒仍然不是很容易肅清，各種曆史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以製度化、法律化，或者雖然製定了法律，卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中於個人，黨內個人專斷和個人崇拜現象滋長起來。

直至今日，部分黨員群眾中仍然自覺不自覺地受這種封建專製思想觀念的影響，比如，“官本位”的思想仍然存在。官員能上不能下、能進不能出的思想觀念嚴重製約著優秀人才的脫穎而出，成為選拔任用幹部機製上的巨大的思想障礙；人治觀念依然嚴重，解決問題不靠法律，而靠個人說了算的現象依然存在；依靠運動方式解決問題、治理危害仍然受到很多人的青睞；相對於製度建設來說，人們更寄希望於清官、好官來治理天下，更期盼“包青天”的出現；人們仍然時不時地喜歡用“父母官”來稱呼一方行政長官，把他們比作父母，並為他們履行職責為民辦事的行為而感恩戴德，很少去考慮這是不是其應該做的職務行為；受封建社會“反貪官不反皇帝，反皇帝不反皇權”的思想影響，在反腐敗活動中，部分群眾對腐敗的根源很少從製度上去探究。健全的黨內監督體製需要健全的政治文化土壤蘊育，專製的社會文化思想對民主觀念、民主製度的形成，對黨內監督體製的建立和健全起著消極的阻礙作用。因此，雖然黨曆來把消除封建專製傳統觀念的影響當作增進民主建設的前提來強調，但是傳統的思想不是說消除就能消除的，也不是短時間內就能消除掉的，這個過程漫長而艱難。

其二，共產黨政權建立的特殊性。共產黨成立於革命戰爭年代，共產黨領導的政權是依靠暴力革命，推翻舊政權而建立的。由於環境的惡劣和革命戰爭的需要，黨強調權力的集中和統一，強調自上而下的控製和監督有其時代和曆史的合理性。這是所有國家的共產黨建黨初期或在戰爭年代所具有的共同特點。正像恩格斯所說的：“為了進行鬥爭，我們必須把我們的一切力量擰成一股繩，並使這些力量集中在同一個攻擊點上。”他在總結巴黎公社失敗的教訓時還指出：“巴黎公社遭到滅亡，就是由於缺乏集中和權威。”列寧在俄國社會民主工黨建黨初期強調集中時也曾說過同樣精辟的話：“在黑暗的專製製度下，在流行由憲兵來進行選擇的情況下，黨組織的‘廣泛民主製’隻是一種毫無意思而且有害的兒戲。”“說它是一種有害的兒戲，是因為貫徹‘廣泛民主原則’的嚐試，隻會便於警察進行廣泛的破壞”。實踐證明這種集中和統一在特殊的時期是行之有效的和必須的。但是共產黨執政以後，國家進入和平時代，工作的重點轉移到經濟建設以後，高度集中的領導體製和戰鬥命令式的工作方法就不再適應形勢的要求。列寧在領導俄共取得革命勝利，國家進入和平建設後，就適時地調整了黨和國家的工作重點和方針政策，加強民主建設，取得了很大的成績。在我國，“解放以後，我們也沒有自覺地、係統地建立保障人民民主權利的各項製度，法製很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限製、批評和打擊，有時又重新滋長。”戰爭時期行之有效的各種製度和方法，包括高度集中的領導體製、命令式、運動式的管理方法等被認為理所當然地承襲下來，而沒有根據不斷變化的條件和黨的事業的發展，在實踐中及時加以調整並探索建立新的製度和方法，這是我國的民主建設和黨內監督機製建設屢遭挫折、進程緩慢的主要原因之一。

其三，社會主義運動的曆史太短。由於社會主義運動的曆史不長，社會主義國家的曆史更短，社會主義社會的發展規律有些已經比較清楚，而更多的還有待於繼續探索。特別是建國以後，由於我們黨是經過長期殘酷的戰爭後迅速進入社會主義曆史階段，對於如何在一個經濟文化落後的國家建設社會主義，缺乏充分的思想準備和科學研究。馬克思、恩格斯、列寧的科學著作是我們行動的指針，但是不可能給我國社會主義事業中的各種問題提供現成答案，需要我黨結合中國的實際情況加以探索。在探索的過程中由於沒有經驗可循，加上一些特定的社會曆史原因，就難免會出現失誤。這也是我黨的黨內監督機製曲折發展的客觀原因之一。

回顧黨的發展曆史，總結黨內監督體製的實踐曆程，我們不難得出這樣的結論：凡是黨內民主充分，黨內監督健全的時候，黨的決策就比較正確，革命事業和社會主義事業就能從勝利走向勝利；凡是黨內民主不充分，黨內監督不健全的時候，黨的決策就容易發生錯誤，黨就要走曲折的道路，社會主義偉大事業就會遭到損害。完善黨內民主製度建設，健全黨內監督機製，對社會主義事業和黨的事業至關重要。

（本章完）