第三章 中國共產黨執政方式的現狀分析_三、目前黨的執政方式需要改進的主要問題分析

三、目前黨的執政方式需要改進的主要問題分析

（一）執政理念上存在誤區

長期以來，黨的執政方式存在著一些需要改進的突出問題，比如國家權力過分集中在黨的手裏，黨政不分、以黨代政，黨的執政方式缺乏法製規範等等。這些問題的存在，固然有曆史和現實的原因，但首先和廣大幹部的執政理念有關。不少幹部在執政思想理念上存在著諸多誤區，這些誤區主要表現在：

第一，把黨的領導和執政理解為黨可以對國家機關直接發號施令，可以對國家權力直接進行指揮，或認為共產黨執政就是一切由黨決策，國家機關隻負責落實和執行。

我國是一個有著二千多年封建曆史的國家，封建主義思想在人們頭腦中根深蒂固。封建社會實行高度集權的政治統治，國家權力結構單一，封建皇帝作為國家權力的代表，居於權力係統的最高位置，以所謂“聖旨”的名義對下發號施令，一切官府衙門和社會各個方麵隻能“奉旨承辦”，不得有任何違抗。封建皇權具有高度的權威性和統一性，權力指向明確，權力運行單一，上級要求下級絕對服從，下級心安理得、心悅誠服地接受服從。這就是封建社會政治專製體製的典型特征。由於這種體製和模式在我國運行時間太久，積澱太深，以至成為一種政治文化和思維定勢從而對我國人們的思想觀念產生著廣泛深刻的影響。正如一些學者所言，“中國是背負著沉重的曆史包袱走向近代社會的，中國共產黨領導的新民主主義革命和社會主義革命雖然改變了封建製度，從製度層麵根本否定了傳統政治文化，但作為觀念形態和社會心態的傳統政治精神，並沒有隨著社會關係和社會製度的變遷而徹底消失。相反，作為一種內隱的深層結構為社會心理所凝聚，在新製度的實現形式、具體操作程序、黨的執政方式、人們的思維方法、行為模式、價值判斷等方麵仍可見舊的政治精神的陳跡”。

中國共產黨人是用馬克思主義科學理論武裝起來的，深知主權在民、權力是人民賦予的道理，但在代表人民運用權力以及在運行權力的具體方式上卻依然受著傳統政治理念的影響。比如黨在執政後依然實施一元化的領導方式，一方麵當然是受當時社會政治條件限製和前蘇共執政模式的影響；另一方麵，就是黨在奪取政權後、在全麵執政的條件下缺乏對政黨執政一般規律和政黨執政科學方式的全麵係統探索，仍然按照傳統的政治思維模式思考、認識問題，認為執政就是領導，領導就是執政，把領導和執政混為一談，既然黨是領導者，是執政黨，自然可以對國家一切事務作決定、下指示，也可以對國家政權直接發號施令，甚至可以直接幹預、指揮國家政權。而且更重要的是，長期以來，全黨上下普遍認同這種觀點，接受這種理念，認為這是天經地義、理所當然的，因而在政治實踐中也往往運用自如，得心應手。正是因為有這樣的政治理念作基礎，所以當我們黨提出“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”，以及“大政方針在政治局，具體部署在書記處。隻有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組”等執政原則時，才在實踐中得到了不折不扣的執行。

第二，把黨領導、掌握國家政權理解為黨可以代替國家機關直接行使國家權力。

早在改革開放初期，鄧小平就明確提出，要著手解決黨政不分、以黨代政的問題，實行黨政職能分開。但時至今日，這一問題依然未能很好解決，究其原因，除了和我們現行政治體製和領導體製有關外，就是和許多幹部的思想認識有關。在不少幹部看來，黨既然領導、掌握國家政權，除了可以對國家政權發號施令、直接幹預指揮國家政權外，還可以直接代替國家機關行使國家權力；並且認為，黨在社會各層麵、各領域都擁有十分健全的組織體係，機製有效，建製完整，完全可以承擔起運行國家權力的職能。

所以產生這種思想認識，主要是一些幹部不了解政黨的功能和執政黨的基本職責，把執政黨作為政治組織要承擔的職能和作為公共權力承載組織的國家機關所承擔的職能混為一談。誠然，黨領導國家政權，執掌國家政權，但黨對國家政權的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導；黨執掌國家政權，主要是黨組織推薦黨的幹部依法進入國家機關擔任其負責人，黨通過他們以國家的名義掌握和運用國家權力，從而實現黨的政治綱領和執政目標。認為黨領導、掌握國家政權，就可以代替國家機關直接運行國家權力，這實際上是我們黨所以長期存在以黨代政在執政理念上的根源所在。

第三，認為黨隻有將國家政權直接緊緊地掌握手中，才是加強黨的領導，否則，就是放鬆和削弱黨的領導。

堅持和加強黨的領導，是任何時候都應遵循的基本原則，但如何才是加強黨的領導，長期以來有著許多不同的理解和認識。一些幹部思想深處認為，既然是加強黨的領導，作為執政黨，首先必須把國家政權直接緊緊抓在手裏，牢牢控製在手裏，而且越緊越好，越直接越好，否則，就是放鬆和削弱黨的領導，甚至可能失去黨的控製。應當說，這種思想認識的立場和願望是好的，是值得肯定的，但這種思想理念沒有科學認識如何才是真正加強黨的領導，沒有從根本上科學把握執政黨的領導職責和執政職能。

鄧小平早就指出，堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導；隻有改善黨的領導，才能加強黨的領導。“問題是黨要善於領

導”。按照政治學原理，領導是一種政治活動，領導也有其自身活動的客觀規律。正如有的學者所說，黨的領導，就其動態而言，“是黨對人民群眾、其他黨派及其成員加以引導、組織、率先示範的帶領性活動”；就其靜態而言，“是黨同人民群眾(以及其他追隨者)之間的一種特定的關係狀態，黨組織通過自己在社會的政治、經濟、文化等領域的事務中發揮著引導、組織、率先示範的活動，使自己相對於人民群眾和其他追隨者而言處於領先、率先、先行的地位”。在執政條件下，黨的領導首先是對全國各族人民的率先垂範、指引和帶領，同時當然也包括對國家政權和社會事務的領導，但黨對國家政權和社會事務領導的核心是政治領導，是對國家政治方向、政治原則和重大事項的決策和把握。這種情況下，黨的領導的加強與削弱就主要不是以黨對國家政權控製的鬆緊程度來衡量，而主要是以黨自身的先進性和黨在推動社會發展中所起的實際作用來衡量；更何況黨奪取和掌握國家政權並不是黨奮鬥的根本目的，黨奮鬥的根本目的是黨要通過掌握和運用國家政權為廣大人民謀利益，實現國家富強和人民幸福。這樣，黨掌握、運用國家政權的方式是否科學，國家政權的效能是否得到了充分發揮，是否做到和實現了“三個代表”，才是黨真正需要關注的，也才是我們考察黨的領導是否得到真正加強的一個重要因素。

（二）權力過多集中在黨組織手裏

國家權力過多集中在黨組織手裏，是社會主義國家共產黨執政的主要特征之一。權力過分集中，主要和國家政治體製和黨的領導體製密切相關。革命戰爭年代，黨為了保證軍事鬥爭勝利，根據當時形勢需要，黨提出在革命根據地和解放區實行黨的一元化領導。這種體製在當時無疑是必要的，也是正確的。但革命勝利後，黨在全國範圍執政，依然把這種領導體製保留下來，就給黨的執政方式帶來了許多問題和弊端。所以產生這種情況，主要是在長期革命鬥爭和解放初期社會主義建設實踐中，黨的一些領導人和廣大幹部，在思想上對這種高度集權的領導體製和模式有強烈的認同感，在行動上已經形成習慣，忽視了黨在執政前和執政後領導職能的不同，把黨的一元化領導方式的曆史必然性誤以為是永恒一貫的，缺乏對執政規律的科學探索，從而長期以來用領導革命的方式代替黨領導人民執政的方式。盡管從實行一元化領導開始起，黨就多次強調反對以黨代政，以黨治國，指出“黨包辦政府工作是極端不利的。政府有名無實，法令就不會有效。政府一定要真正有權。過去有些同誌以為黨領導政府就是在形式上直接指揮政府，這觀點是完全錯誤的。”而且鄧小平在四十年代就深刻指出，以黨治國的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，是使黨脫離群眾的最有效辦法。然而，數十年來，我們在解決和防止以黨代政問題方麵收效並不大，權力過分集中在黨的手裏，黨政不分、以黨代政，事實上比較嚴重地存在於黨的各級機關。正如鄧小平所說：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麽事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”。

改革開放後，隨著經濟和政治體製改革的不斷深化，實行黨政職能分開，理順黨政關係，科學劃分黨組織和國家機關的職能權限，應當說有了明顯改進。但不可否認，多年形成的問題積重難返，長期以來權力過分集中於黨組織的弊端不是一朝一夕所能解決的，更何況政治體製改革涉及國家政治權力的重新分配，和許多幹部的切身利益息息相關，當然也和廣大幹部的認識緊密相連，因此，直到今天，一些地方黨委大包大攬、權力過分集中的問題依然存在。這主要表現在：一是黨的機關重複設置本屬於國家機關設置的管理職能部門，一些黨委領導不在政府任職，卻分管政府工作。比如一些地方黨委機關直到現在還設有經濟工作部、農村工作部等，地方黨委機關普遍設有政法委員會；黨委宣傳部是黨的機構，但內設機構有相當一部分是直接管理政府事務的。一些地方黨委副職，在政府沒有擔任任何職務，但分管經濟、城市建設等屬於政府領導分管的工作。二是黨的機關大量包攬屬於政府機關職能範圍的行政事務，管了許多不該管、管不了、管不好的事情。由於黨的機關設置了許多政府職能部門，自然就要行使政府一些職能，代替政府管事。比如一些黨組織直接插手具體的經濟社會事務，黨的領導整天忙著跑項目、跑資金，招商引資，不亦樂乎；一些地方大大小小的行政事務，都要拿到黨委會上討論決定等等。三是有的地方黨委仍然習慣於用傳統的方式、方法組織、指揮人大、政府和政協工作，不注意發揮這些機關應有的職能作用。如有的地方黨組織認為人大僅僅是履行表決程序，因此必須按黨組織的意誌辦事；認為政府是黨委的執行機構，一切都要服從黨委決定；認為政協機關是擺設，需要了就用，不需要了就不用，就像一些人所說：“黨委揮手，人大舉手，政府動手，政協拍手”等等。四是由於黨內領導製度不健全，一些黨組織主要領導人作風缺乏民主，人治色彩嚴重，違背黨的組織原則，常常用書記辦公會代替常委會決策，用常委會代替黨委會決定重大事項，人為地將權力過分集中在黨組織手裏，特別是集中到黨組織主要領導者個人手裏等等。

權力過多集中在黨組織手裏，黨政不分，以黨代政，既不符合社會主義市

場經濟的發展要求，也不符合社會主義民主政治的發展要求，必然給黨的事業帶來嚴重危害。首先，權力過多集中在黨組織手裏，必然導致黨政職責不清，職能混亂，權責不統一，國家機關的職能作用得不到充分發揮，國家機關工作人員的積極性得不到充分調動；同時勢必造成整個國家政權運行混亂，致使國家內耗嚴重，效率低下，這種情況自然嚴重影響黨的領導水平、執政水平和執政績效。其次，權力過多集中在黨組織手裏，必然形成權力對黨組織肌體的腐蝕，從而使黨內產生大量官僚主義者，並由此導致黨逐漸脫離人民群眾，站在廣大人民的對立麵，最終必然動搖黨的執政根基。第三，權力過多集中在黨組織手裏，黨包攬一切，幹預一切，任何事情都要黨決定，必然使黨的組織陷入各種具體利益的糾紛和衝突當中，成為各種社會矛盾的焦點，這種情況下，黨自然無法形成強大的凝聚力和戰鬥力，當然就無法成為中國特色社會主義事業的領導核心，這也與黨本身要承擔的職能作用是完全背離的。第四，權力過多集中在黨組織手裏，必然使黨陷入紛繁複雜的具體行政事務，這種情況下，黨就難以謀全局，管大事，無法全力研究和貫徹落實黨的路線方針政策，更無法集中精力抓黨的建設，開展思想政治工作，做好黨員管理和群眾工作，最終必然損害黨的領導和黨的建設。

（三）執政方式缺乏法製規範

黨的執政方式存在各種問題，歸結起來主要是黨的執政方式缺乏法製規範。我國是一個曆史上缺乏民主法製傳統的國家，法製意識不強，法製觀念淡漠，社會法製不健全，人們缺乏嚴格依法辦事的行為習慣，是全社會的普遍現象。這種現象反映到黨內，反映到黨的領導體製和執政方式上，就是黨的執政方式缺乏法製規範。

黨的執政方式缺乏法製規範，主要表現在以下方麵：首先，黨的執政地位缺乏明確的憲法和法律規定。憲法確認中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，社會主義建設必須堅持黨的領導；同時憲法規定我國實行人民民主專政的憲政製度。但是，憲法沒有明確規定黨和國家權力的關係，也沒有明確規定黨在國家政權構成中的法律地位，隻是從黨的領導地位的一般原理中引伸出黨的執政權，事實上這是把黨與國家權力的政治法律關係，隱含在黨領導人民以及對國體和政體的規定當中，而不是從憲法和法律上明確賦予和規定黨的執政地位。這種情況與黨實施依法治國的基本方略是不相適宜的。

其次，黨的執政職能缺乏明確法律規定。作為執政黨，自然要掌握、控製國家政權，自然需要擁有對國家重大問題的決策權，對重大立法的提案權，對重要人事的推薦權，以及對國家權力運行的監督權等等。然而長期以來，黨的這些基本執政職能大都缺乏明確的法律規定。正是因此，多年來，黨在執政實踐中便可以隨意集中國家權力，可以隨意因時因地設置以黨代政的組織機構，可以隨意越俎代庖，大包大攬，可以隨意以任何方式指揮、命令國家機關去實現黨的某種意圖等等。比如目前黨的許多機關都設有各種各樣的領導小組，不能說任何領導小組設的都沒有道理，有的領導小組在特定時期、特定條件下的確能夠起到綜合協調、加強決策的作用，但確實有些地方黨委設置的領導小組太多太濫，而且許多領導小組的工作職能和工作方式太隨意，太不規範，致使正常的職能部門無法正常工作，嚴重影響了黨和國家工作的製度化、規範化和程序化。又如目前國家機關中的文化、廣播電視、新聞出版等部門，其機構本屬政府序列，但卻必須直接受黨委宣傳部的領導，許多工作首先要向黨委報告，向黨委負責；同樣，屬於政府序列的公安、司法等部門，在實際工作中也首先必須接受黨委政法委員會的領導，即使經人大選舉產生的法院、檢察院，在一些地方實際上也是由黨委政法委員會直接領導等等。再如人大對“一府二院”行使監督權時，由於黨政職能缺乏法律規定，常常和黨委發生撞車。因為人大依法對“一府二院”進行監督時，往往發現“一府二院”的許多決策實際上都是黨委做出的，最後這種監督就無法再進行下去。

第三，黨的執政活動和工作機製缺乏嚴格的法律規範。作為執政黨，黨的主張如何變成國家意誌，黨的建議如何向政權機關傳達，黨組織如何向人大推薦國家政權機關的主要人選，黨組織與人大產生意見分歧時怎樣協調關係，行政、司法機關向人大負責的同時，如何接受黨組織的領導，行政、司法機關和黨組織產生矛盾時如何調節等等，這些問題的解決目前在黨的執政實踐中普遍缺乏嚴格的法律依據和法律規範。

第四，一些地方黨組織在執政手段上依然主要依靠政策而不是依靠法律。過去，黨通過製定路線方針政策來統一全黨的思想和行動，這就導致了許多幹部常常把黨的政策作為工作辦事的主要依據。如一些地方黨組織在處理工作時首先看“紅頭文件” 是怎樣說的，而根本不管法律是怎樣規定的。對國家機關和社會事務進行領導時，主要依靠組織決定和領導講話，有的幹脆實行黨政聯合發文，根本不講法律規定。由於主要依靠政策而不講法律，導致一些地方黨委在處理同人大、政府以及政協的關係時，主觀隨意，方法簡單，不講程序，嚴重影響了黨組織在地方工作中的政治效力。等等。

上述問題的存在，程度不同地給黨的領導和建設帶來了許多消極影響，也程度不同地給黨的事業造成了許多不應有的損失，為此要求我們黨必須通過改革完善黨的執政方式切實加以解決。

（本章完）