第二章 中國共產黨執政方式曆史考察_二、建國後黨的執政方式的形成與曆史演進

二、建國後黨的執政方式的形成與曆史演進

中華人民共和國的成立，標誌著中國共產黨在全國範圍內執政地位的確立，也標誌著我們黨從一個革命黨轉變為執政黨。從1949年到1977年，28年的執政實踐，黨的執政方式在曲折中發展，在探索中前進，先後經曆了形成、調整和曲折發展等幾個主要階段。

（一）建國後黨的中心任務轉變與黨的建設新要求

中國共產黨通過領導武裝鬥爭，推翻了舊政權，建立了人民民主專政的新政權，成為領導和掌握全國政權的執政黨，黨的中心任務也發生了根本性轉變。俄國十月革命勝利後，列寧曾在蘇共領導社會主義革命和建設的過程中，明確指出：“我們應當同過去訣別，著手進行真正的經濟建設，改造黨的全部工作，使黨能夠領導蘇維埃的經濟建設，取得實際的成就。”列寧這一深刻思想實際表明，無產階級政黨在革命取得成功後，掌握了全國政權，成為社會主義革命和建設事業的領導核心，這時候，黨的中心任務就不再是原來的打破舊的生產關係、推翻舊政權，而是轉變為解放生產力，發展生產力，建立和完善新型社會主義生產關係，全麵開展經濟和社會建設，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，努力為實現社會全麵進步和人的自由全麵發展以及保證人民生活幸福而奮鬥。

黨的中心任務轉變，堅持以經濟建設為中心，必然要求黨和國家各項工作自覺服從和服務於這個中心，必然要求黨的一切活動，都要切實代表社會先進生產力的發展要求，代表先進文化的前進方向，代表最廣大人民的根本利益。根據黨的中心任務轉變對黨的建設提出新要求，列寧曾就無產階級執政黨建設問題提出了一係列基本原則，譬如：首先，執政的無產階級政黨必須堅持和正確實現對國家政權的領導。列寧認為，“黨是直接執政的無產階級先鋒隊，是領導者”，“國家政權的一切政治經濟工作都由工人階級覺悟的先鋒隊共產黨領導”。隻有堅持黨在國家和社會生活中的領導地位，無產階級才能順利有效地進行經濟、政治和思想文化等各方麵的建設。無產階級執政黨必須正確實施對國家政權的領導，“黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導，不是象目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的幹預。”列寧所說的“總的領導”，就是指政治領導，即黨的領導靠它的政治戰略和策略的正確，而不是對日常具體事務的幹涉。其次，無產階級政黨在取得政權後，首要的根本任務就是進行經濟建設。列寧認為，對無產階級執政黨來說，“提高勞動生產率是根本任務之一”。進行經濟建設單靠勇敢的精神是解決不了的，它需要做複雜的組織工作，需要科學的精神和管理藝術，這就要求不斷改進黨的領導方式和方法，以適應經濟建設的需要。第三，執政黨要始終同群眾保持密切聯係。列寧強調，無產階級政黨奪取政權需要群眾的支持和擁護，進行社會主義建設同樣需要群眾的支持和擁護。“先鋒隊隻有當它不脫離自己領導的群眾並真正引導全體群眾前進時，才能完成其先鋒隊的任務。”列寧認為，執政黨最嚴重最可怕的危險之一就是脫離群眾。第四，執政黨要發展黨內民主，加強黨內監督。列寧指出，黨執政以後，應該從“戰鬥命令製”向“工人民主製”過渡，擴大黨內民主，充分發揮全黨的積極性和創造性。為防止執政地位變化帶來的黨內一切不良現象的發生，必須加強黨內監督。第五，執政黨必須注重黨員質量。列寧指出；“我們的黨是執政黨，因而自然也就是公開的黨，是加入之後就有可能掌權的黨”。因此，那些追求地位的人，那些想從執政黨的地位撈取好處的人，甚至敵對分子，都千方百計想混進黨裏來，執政黨黨員手中掌握著一定的權力，權力的腐蝕性是很大的。為此，執政黨必須嚴格要求黨員，確保黨員質量。等等。應該說，這些原則為共產黨執政奠定了重要的理論和實踐基礎。

新中國成立，中國共產黨執政，我黨麵臨的形勢和任務同樣發生了根本性改變，特別是生產資料私有製社會主義改造基本完成後，黨的主要任務就是領導國家經濟建設。對此毛澤東曾明確強調，我們進入了這樣一個時期，就是我們現在所從事的、所思考的、所鑽研的，是鑽社會主義工業化，鑽社會主義改造，鑽現代化的國防，並且開始要鑽原子能這樣的曆史新時期。“適合這種新的情況鑽進去，成為內行，這是我們的任務。”在這種情況下，繼續采取革命戰爭年代行之有效的領導方式執掌政權，已經不能完全適應甚至不適應執政的需要，如何采取新的方式執政就成為擺在全黨麵前的一個重大課題。為此，建國初期，我黨對領導體製進行了一係列調整，力圖糾正黨政不分、以黨代政的一元化傾向，理順黨政關係。當時，以毛澤東為代表的黨的第一代領導集體，也是想極力通過民主和法治的軌道，來實現黨對國家政權和社會的正確領導，並著力實現共產黨執政與人民民主製度的有機結合，從而走出一條既不同於西方議會民主道路，又有別於斯大林集權政治體製模式，完全中國化的社會主義民主政治的新路。與此同時，黨和國家其他領導人周恩來、董必武、鄧小平等也察覺和意識到現行黨政不分、以黨代政、權力過分集中的體製弊端及其所帶來的嚴重危害性，從而提出了解決這一問題的正確思路。但是，所有這些探索和努力都沒有落實到改進黨的領導方式和執政方式的製度層麵上來，因而都沒有取得真正實效。特別是毛澤東晚年指導思想上發生錯誤，使這種探索完全偏離了正確軌道，這主要表現在對國家政權和社會全麵實行黨的一元化領導，在黨和國家政權的關係上實行以黨代政，黨政不分；在黨和社會的關係上，采用“大民主”的群眾運動方式，試圖通過“大民主”方式來監督國家機關和廣大幹部等等。實踐的結果走向了良好願望的反麵，也給中國社會主義建設帶來了嚴重損害。因此，曆史的經驗告訴我們：高度集中的計劃經濟體製必然要求人治的權力運作方式與之適應，而高度集權的人治又不可避免地要走向官僚主義，從而背離社會主義民主法治的目標。這一點需要我們永遠引以為戒。

（二）建國後黨的執政方式的形成與曆史演進

1、1949年到1956年：黨在全國範圍執政後執政方式的基本形成。

建國初期，黨在領導恢複和發展國民經濟的同時，也著手加強政權建設，並積極探索在全國範圍執政後黨的執政方式問題。1949年，中國人民政治協商會議第一次會議通過的《共同綱領》和《中央人民政府組織法》，確定由中國人民政治協商會議全體會議行使全國人民代表大會職權，成立了被賦予履行國家權力機關職能的中央人民政府委員會，並由中央人民政府委員會組織國家最高行政機關政務院、國家軍事最高統轄機關人民革命軍事委員會、國家最高審判機關最高人民法院和國家最高檢察機關最高人民檢察院。1949年10月，中共中央宣傳部、新華總社發布《關於凡屬政府範圍的事由政府頒布的通知》強調，在中央人民政府成立後，凡屬政府職權範圍的事，應經由政府討論決定，由政府明令頒布實施，不要再如過去那樣有時以中國共產黨名義向人民發布行政性質的決定、決議或通知。1950年4月，周恩來在《發揮人民民主統一戰線積極作用的幾個問題》中指出，黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹，黨不能直接向群眾發命令，一切號令應該經政權機構發出。1951年11月，黨中央在《關於在人民政府內建立黨組和組建黨委會的決定》中再次強調，黨政之間不是隸屬關係，黨的領導是通過黨的路線、方針、政策及在政權機關由擔任公職的黨員發揮作用來實現的。如果把黨對國家的領導作用看作是黨直接執掌政權，管理國家，實際上就否定了國家政權機關的職權，這是對執政黨地位的錯誤理解。1951年9月，董必武在華北第一次縣長會議上更明確地說：“黨領導著國家

政權，但這決不是說黨直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家政權看作一個東西”。“黨領導著國家政權，但它並不直接向國家政權機關發號施令。黨對國家各級政權機關的領導應當理解為經過它，把它強化起來，使它能發揮其政權的作用。強化政權機關工作，一方麵是黨支持政權機關，另一方麵是政權機關在受了黨的支持之後就會更好地實現黨的政策。”他還強調：“黨無論在什麽情況下，不應把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來。黨不能因領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身組織的職能。”

1953年，隨著計劃經濟體製的建立，黨開始逐漸強調加強對政府工作的直接領導。這年，黨首先在全國範圍內掀起開展反對分散主義和地方主義的鬥爭，提出“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”的領導原則。為了落實這一原則，同年3月10日，中共中央頒發了《關於加強中央人民政府係統各部門向中央請示報告製度及加強中央對政府工作領導的決定》(草案)。中央在《決定》中指出：為了使政府工作避免脫離黨中央領導的危險，今後政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，並經過中央討論和決定或批準以後，始得執行。政府各部門對於中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導。《決定》還規定，政府部門要向中央作定期綜合報告，一般應每兩周一次，某些部門經中央批準後可每月或兩月一次。今後政務院各委和不屬於各委的其他政府部門一切主要的和重要的工作均應分別向黨中央直接請示報告。

這個《決定》的實施，實際上造成了建國後黨開始過多幹涉政府事務甚至是以黨代政的狀況。對此，1956年，黨在八大上總結我國社會主義建設經驗教訓時，中央明確認識到黨委包辦政府事務是不適當的。同年9月，鄧小平在黨的八大上作《關於修改黨的章程的報告》時指出：“黨是階級組織的最高形式，指出這一點，在今天黨已經在國家工作中居於領導地位的時候，特別重要。這當然不是說，黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限。”接著他指出黨執政的具體方式是：“第一，在國家機關工作中的黨員，首先是由擔任負責工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統一領導。第二，黨必須經常討論和決定在國家工作中的各種方針政策問題和重要的組織問題，國家機關中的黨組必須負責在同黨外人士完滿合作的條件下，實現黨所作出的這些決定。第三，黨必須認真地有係統地研究國家機關工作的情況和問題，以便對於國家工作提出正確的、切實的和具體的主張，或者根據實踐及時地修正自己的主張，並且對於國家機關工作進行經常的監督。”鄧小平的這些觀點，體現了我黨在執政後對執政方式問題的科學探索。

應當說，這一時期，黨對國家機關的領導主要通過以下三種方式進行：一是在國家政權機關中建立黨組，由在國家政權機關中擔任負責工作的黨員所組成；黨組必須服從黨的統一領導。二是挑選和推薦黨員幹部和非黨幹部到政權機關中工作，並加強對他們的管理。三是對國家政權機關的工作提出政策主張，並且對國家政權機關的工作進行經常監督。這些工作思想實際上標誌著黨在全國範圍執政後執政方式的初步形成。

2、1957年到1965年：黨的執政方式的調整發展。

1957年，反右派鬥爭開始，中央認為右派向黨猖狂進攻，目的是要向黨奪權，反對社會主義，所以把剛放下去的權力又重新收回來，並錯誤地批判了“黨不能直接發號施令”這一過去我們一再重申的正確觀點。1957年7月，毛澤東在《一九五七年夏季的形勢》一文中強調，地方政法文教部門受命於省市委、自治區黨委和省、市、自治區人民委員會，不得違反。1958年6月，中共中央發出《關於成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，明確指出：黨中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組，這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。由於黨強調領導一切，結果政府的一切事務都由黨委包攬，黨的組織行政化，以黨代政的執政方式便明確顯現出來。在這之後，特別是“大躍進”期間，中央在加強反對分散主義的同時，重新肯定“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”的領導原則，並提出“書記掛帥”口號。就這樣，各級黨委和黨的書記不僅管理政權機關的幹部和大政方針，而且采取分兵把口的方式，更加直接、具體地領導各行各業的行政工作，事無巨細，大大小小的事情都拿到黨委會上去研究、討論和決定，黨政不分，以黨代政的狀況日漸嚴重。

六十年代初，在國民經濟調整期間，黨的領導方式和執政方式也相應進行了一些調整。1962年1月，劉少奇在擴大的中央工作會議上對各級黨委包辦代替行政係統日常工作的狀況提出了批評。他指出，這幾年，黨建立和加強了對各方麵工作的領導，取得了成績。黨委領導一切是必須堅持的原則。但是，有些黨委，也發生了包辦代替行政係統的日常工作的缺點。為了應付這些日常工作，黨委就過多地增設書記。黨委包攬的事務越來越多，使行政係統不能發揮應有的作用，同時，也使黨委自己不能集中精力好好地研究黨中央的方針、政策，進行調查研究，總結群眾經驗，加強思想政治工作，加強對各方麵工作的督促檢查，把領導工作切實做好。這種狀況必須改變。同年3月，周恩來在一次講話中也強調指出，我們說黨領導一切，是說黨要管大政方針、政策、計劃，是說黨對各部門都可以領導，不是說一切事情都要黨去管。至於具體業務，黨不要幹涉，要信任他們。如果他們做不好，可以檢查，有意見可以講，但黨委的意見不一定都是對的。如果什麽都管，連發戲票、導演戲都去管，結果忙得很，反而把大事丟掉了。小權過多，大權旁落，黨委勢必成為官僚主義、事務主義的機構。在這種形勢下，同年7月，中共中央批轉了華東局《關於取消黨委分管書記名義的意見》，要求把應由黨委各部門辦的業務工作交給黨委各部門去辦，把應由政府辦的工作交給政府去辦，不要包辦代替，並取消了分管書記的名義。但是，這一調整工作隻在基層取得了一些效果，從整體上看，黨的執政方式在當時並沒有多大變化。

可以說，這一時期，我們在加強黨的一元化領導的口號下，不適當、不加分析地把一切權力集中於黨委，實際上等於把當時黨政職能不分、以黨代政的體製又向前推進了一步，應當說，這也是後來導致 “**“發生的一個重要原因。

3、1966年到1977年：黨的執政方式在曲折中發展。

1966年，“**”爆發，此後十年動亂，黨政機構合一，政府職能被取消，黨政不分，以黨代政，黨的一元化領導體製和執政方式完全走向極端。

“**”是我國社會主義現代化建設中的一場浩劫，它給黨的建設和國家經濟政治文化建設帶來了嚴重災難。整個“文革”期間，毛澤東個人集權走向了極端，“左”傾思想指導下的個人崇拜取代了黨中央的集體領導，黨的一元化領導和黨政不分發展到無以複加的地步。“文革”初期，先是成立了中央“文革”領導小組，直接隸屬於中央政治局常委，從而架空了中央政治局和中央書記處，成為隻聽命於毛澤東的實際指揮機構。1967年，從“一月風暴”開始，各地區、各部門在奪權過程中逐步建立了“革命委員會”，並用革命委

員會取代了原來的黨委和政府。革委會成員不是選舉產生的，而是由“文革”中的群眾組織推選產生的；革委會的中心職能是領導所謂的階級鬥爭，但由於當時地方各級黨委和政權機關基本處於癱瘓狀態，因而它就不得不承擔起管理社會經濟文化以及人民生活的職能。1968年3月，“兩報一刊”社論傳達毛澤東的指示：革命委員會要實行一元化領導，打破重疊的行政機構，精兵簡政，組織起一個革命化的聯係群眾的領導班子。從實踐情況看，革委會把過去黨在執政方式上存在的弊端發展到更為嚴重的程度，實際上是黨政不分，黨政合一，集黨、政、軍大權於一身的混合體。1967年12月，中共中央、中央文革發出《關於整頓、恢複、重建黨的組織的意見和問題》，提出在革命委員會中建立黨的核心小組，以充分體現和保證黨的一元化領導。此後，黨的核心小組成為革命委員會的領導核心。1973年8月，黨的十大通過的黨章肯定了這種黨政不分、黨政合一的所謂黨的一元化領導體製。黨章指出，無產階級政黨是無產階級組織的最高形式，黨必須領導一切，這是馬克思主義的重要原則。國家機關、人民解放軍和各個革命群眾組織，都必須接受黨的一元化領導。黨的一元化領導就是，黨在與同級各個組織的關係上，黨是領導一切的，不是平行的，更不是相反的。1975年，第四屆全國人大第一次會議通過的憲法進一步明確規定，全國人民代表大會“是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關”，這就把黨的一元化領導體製和執政方式用國家法律的形式確定下來。

可以看出，十年“文革”，黨的組織完全行政化、國家化，黨拋開、架空國家權力機關直接行使國家公共權力，直接向非黨組織和非黨群體發號施令，把國家和社會全麵整合進黨的組織體係和領導體係，顯然，這種情況不僅會導致黨的權力不恰當放大，而且會造成國家機關工作職能的嚴重萎縮，從而最終導致國家政權結構失衡和國家政治危機的發生。毫無疑問，這與政黨執政的科學方式是背道而馳的。

（三）建國後黨的執政方式的主要特點和啟示

總的來看，從1949年到1978年黨的十一屆三中全會召開前，黨的執政方式主要表現出以下特點：

第一，國家權力過多集中在黨組織手裏，各級黨委基本包辦了國家政權機關的工作，黨政不分、以黨代政情況十分明顯。黨政不分，以黨代政，黨對國家機關和整個社會實行一元化領導，這是革命戰爭年代黨在根據地和解放區執政的主要方式。建國後，黨的中心任務轉變，以國家建設為主，雖然黨不斷進行探索並試圖建立一套不同於戰爭年代的新的領導體製和執政方式，但實際上舊的那一套黨過多集中了國家權力、實行黨政不分、以黨代政的領導體製和方式依然頑強地生存下來，成為建國後28年裏黨基本的和主要的領導方式和執政方式。從1949年到1978年，黨幾乎把所有重要的國家權力都集中在自己手裏，按照“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”的原則，從宏觀到微觀，采取一竿子插到底的方式，不論中央還是地方甚至基層各級黨組織，不但決定本地區、本部門的重大問題，而且對其所管領域的各行業的具體工作也進行直接領導，黨包辦了太多本應屬於國家機關職權範圍內的事情，正如鄧小平所說：“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、幹預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑’”。這種狀況不僅影響了國家權力機關積極性的發揮，而且實際上大大削弱了黨的領導。

第二，在公共權力的運作手段上，黨采取政策和法律雙管齊下但更重視政策指導的方式。新中國成立後，黨領導人民很快製定了《憲法》和有關法律，並用《憲法》取代了《共同綱領》作為國家的根本大法，但由於曆史慣性的作用，黨在建國後相當長一段時期依然沒有把政策指導和法律施治很好結合起來，而是更多地強調政策指導和政策約束作用，甚至以政策代替國家法律。1958年，毛澤東說，法律這個東西沒有也不行，但我們有我們的這一套。我們的每個決議都是法，開會也是法，主要靠決議和開會。一年搞四次。不靠民法、刑法來維持秩序。在這一時期，中國共產黨雖然已經從革命黨轉變為執政黨，但執政方式卻未作由革命黨向執政黨的轉變，公共權力的運作手段也主要依靠政策而不是法律，並且後來—個時期越來越強調政策而忽視法律。到“文革”期間，則完全依靠政策而不再考慮法律。因為過度的集權往往使位於權力頂端的少數人具有超越任何約束的能力，並且也為個人意誌的隨意表現提供了可能，而法律正是個人權威和意誌得以實現的障礙，在公共權力政黨化的情況下，黨運作公共權力的法製手段自然就會被廢除，取而代之的是易於操作的政策。這樣，由於缺乏法律約束和規範，黨依靠政策運作公共權力時，必然會對社會實行十分嚴厲的思想控製，而思想控製又在狂熱的個人崇拜和迷信盲從當中找到了存在的理由，從而得到普遍的自覺維護，這反過來又加強了黨依靠政策運作公共權力的基礎。

第三，在公共權力授予機製上主要采取人大選舉與黨組織委任相結合但更重視黨組織直接委任的方式。在民主政治中，人民通過選舉將公共權力委托給他們的代表去行使，也可以通過選舉將公共權力收回，再轉授他人，因此，政治學的一般原理認為，人民民主選舉是現代民主政治中執政黨獲取合法性的最有效途徑。但是，由於我們黨最初權力的合法性來自於人民的暴力革命，人民授權是已有的前提，加之我們黨在長期革命和建設實踐中充分認識到，能否直接掌握公共權力，關係到黨的路線方針政策能否得到有效貫徹和落實。因此，在全國範圍執政後黨依然主要延用了戰爭年代對公共權力的授予機製，即由各級黨組織直接領導、控製和組織政權機關，政權機關的工作人員特別是各級負責人主要由黨組織直接委任。雖然黨在戰爭年代也曾嚐試通過民主選舉委托授予公共權力，尤其是1954年國家頒布憲法明確規定必須通過人民代表大會選舉產生國家機關工作人員，但這一法定的國家公共權力授予機製並沒有得到很好堅持，許多情況下人民代表大會選舉常常是有名無實，主要還是由黨組織直接任命或變相任命。“文革”期間，國家公共權力的授予機製與人民民主選舉原則更是相距甚遠，一些公共權力的授予根本無需得到人民承認。這種情況，一方麵是黨代表人民行使作為執政黨的權利，另一方麵則是黨過度使用人民授權而實際上對黨的執政合法性造成了極大損害。

這一時期，黨的執政方式也給我們留下了非常深刻的經驗教訓：

一是從革命黨轉變為執政黨，黨的中心任務發生了根本性轉變，這決不能隻停留在思想認識上，而要在政治路線、工作部署和執政行為等各方麵發生真正的轉變，否則，如果繼續延用革命黨的思維，堅持無產階級專政下繼續革命，要轉變黨在革命條件下形成的執政方式是很困難的。

二是革命時期黨的中心任務是推翻舊政權，因而這一時期黨在局部地區領導政權所形成的執政方式自然首先要為實現這一中心任務服務。但建國後黨在全國範圍執政，成為名副其實的執政黨，這時，黨就要探索、總結和運用政黨執政的一般規律，要按照政黨執政的科學方式領導、掌握國家政權，如果繼續信守在特殊條件下黨執政所形成的執政方式，必然給國家、人民以及社會主義建設事業帶來嚴重損害。

三是任何時候任何條件下都必須堅持黨的領導，這是毫無疑問的。但執政後黨如何領導，如何實現黨的領導，特別是黨如何科學地進行領導，如何正確處理黨與法的關係，等等，則是需要我們深入思考和研究的問題。建國後黨在一元化領導體製上反反複複，實際上是我們對這個問題尚未思考成熟的表現，為此需要我們在新的曆史條件下繼續探索總結。

（本章完）