第二章 中國共產黨執政方式曆史考察_一、革命時期黨在根據地和解放區的執政方式

一、革命時期黨在根據地和解放區的執政方式

新民主主義革命時期，中國共產黨人把馬列主義普遍真理同中國革命具體實際相結合，走以農村包圍城市、最後奪取城市的道路，先後在廣大農村建立了許多革命根據地和解放區，並在這些根據地和解放區建立了人民民主專政政權。在領導建設革命根據地和解放區政權的過程中，中國共產黨對黨的執政方式問題進行了初步探索，積累了許多寶貴經驗。

（一）革命時期黨的中心任務是推翻舊政權

救亡圖存，挽救中華民族於水深火熱之中，是舊中國一切誌士仁人矢誌不渝的追求。中華文明曾長期領先於世界潮流，但是，當西方資本主義衝破封建統治的羅網，取得日新月異的進步時，中國卻在封建專製的統治下繼續閉關鎖國，致使國力日漸衰落。1840年鴉片戰爭，帝國主義利用堅船利炮打開了腐朽的清王朝大門，從此，古老的中國一次又一次遭到世界列強的侵略和欺淩，一步一步地淪為半殖民地半封建的社會，中國人民也從此遭受到了前所未有的摧殘和奴役。麵對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的剝削與壓迫，一代代中華兒女拋頭顱，灑熱血，前仆後繼，英勇不屈，從未停止過反抗和鬥爭。1911年，以孫中山為首的資產階級革命派，通過辛亥革命，推翻了統治中國幾千年的封建專製製度，打開了社會進步閘門，推動了曆史前進，解放了人們思想，民主共和的觀念由此深入人心。然而，由於資產階級的局限性和革命的不徹底性，辛亥革命依然沒有能夠改變舊中國半殖民地半封建的社會性質和人民的悲慘命運。

十月革命一聲炮響，給中國送來了馬克思列寧主義。追求真理的中國先進分子在苦苦探索中終於認識到，隻有走俄國人的道路才能救中國。1919年五四運動，拉開了中國新民主主義革命的序幕。1921年，在馬列主義同中國工人運動相結合的進程中，中國共產黨誕生了。從此，古老的華夏大地出現了以馬克思列寧主義為行動指南、以追求民族獨立和人民解放為己任的中國工人階級政黨。黨成立後，首先集中力量領導、發動和開展工農運動，同時，積極采取措施加強聯合孫中山領導的國民黨，大力推動國民革命運動，為北伐戰爭的勝利做出了應有貢獻。1927年，國民黨右派發動反革命叛變，中國共產黨衝破白色恐怖統治的高壓，在黑暗的舊中國，獨立高舉起反帝反封建的革命旗幟。以毛澤東為代表的中國共產黨人深入農村，緊緊依靠農民群眾，進行武裝鬥爭，開展土地革命，建設農村革命根據地，建立蘇維埃人民政權，開創了一條獨特的以農村包圍城市、武裝奪取政權的道路，從而在極其艱苦的條件下，把中國革命逐步推向**。1931年“九一八”事變，日本帝國主義侵略中國，中國共產黨首先發出武裝抗日號召，堅決反對國民黨政府采取的不抵抗政策，並在東北地區直接領導人民進行抗日武裝鬥爭。抗日戰爭時期，中國共產黨人始終站在抗日民族解放鬥爭最前線，黨製定的抗日救國綱領、全麵抗戰路線和持久戰方針，為爭取抗日戰爭最後勝利指明了前進方向。黨領導的八路軍、新四軍和抗日人民武裝，深入敵後，放手發動群眾特別是廣大農民，開展獨立自主的敵後遊擊戰，開辟敵後抗日根據地，建設根據地人民政權，為奪取抗日戰爭勝利發揮了重要戰略作用。抗戰勝利後，中國共產黨代表中國人民的根本利益，提出“和平、民主、團結”的建國方針，為建立獨立、民主、富強的新中國而奮鬥。為了不使中國再回到黑暗的舊世界，為了建立真正的人民當家作主的新中國，黨一方麵領導人民解放軍堅決反擊國民黨反動派的軍事進攻；另一方麵，在廣大農村解放區積極開展土地製度改革，廣泛動員農民群眾，鞏固革命成果，同時團結一切可以團結的力量，不斷建立、鞏固和擴大人民民主統一戰線，終於在1949年，徹底推翻了國民黨反動政府統治，奪取了新民主主義革命勝利，建立了人民政權，成立了中華人民共和國。

回顧黨在民主革命時期二十八年的奮鬥曆程，可以清楚看到，中國共產黨作為中國工人階級的先鋒隊，從誕生之日起就是以中國先進生產力的代表走上曆史舞台的，黨的中心任務是推翻舊政權，建立人民民主專政的新政權。黨領導開展新民主主義革命，目的就是為了破除帝國主義在中國的特權，實現民族獨立，徹底消滅地主階級和官僚資產階級的剝削與壓迫，消滅舊的所有製關係，改變封建、買辦的生產關係，打碎建立在這種經濟基礎之上的腐朽的政治上層建築，從而確立以人民民主專政為核心的新的政治上層建築。隻有這樣，才能徹底改變舊中國的麵貌，真正實現人民解放和國家富強。也正因此，在新民主主義革命的進程中，中國共產黨自始至終、堅決徹底地同帝國主義、封建主義和官僚資本主義進行了不屈不撓鬥爭，代表了當時中國先進生產力和近代大工業的發展要求，代表了農業和手工業生產力要解放的要求，代表了廣大工人、農民、知識分子和其他人民的根本利益，從而贏得了廣大人民群眾的衷心擁護和愛戴。

革命時期黨的中心任務是推翻舊政權，必然要求這一時期的黨的建設也要圍繞這一中心任務展開。由於舊中國國情的特殊性、複雜性和革命的艱巨性，中國共產黨人曆經磨難，幾經摸索，終於把馬列主義同中國革命的具體實踐結合起來，總結、形成了指導中國革命走向勝利的毛澤東思想。毛澤東思想，既為中國革命指明了前進方向，同時也成為這一時期黨的建設的指導思想。毛澤東思想認為，舊中國經濟社會發展極不平衡，廣大農村地區反動勢力相對比較薄弱，這就為革命力量的生存、發展和壯大創造了條件。因此，中國革命必須從中國實際出發，必須在中國共產黨的領導下，到廣大農村開展武裝割據，建立農村革命根據地，走以農村包圍城市、最後奪取城市的道路。農村革命根據地，是中國革命的立足點和戰略後方，為此必須廣泛、充分發動群眾，全麵開展土地革命，打碎舊政權，建立人民當家作主的新政權。如何在根據地和解放區建立和鞏固新生的人民政權，無疑是民主革命時期擺在中國共產黨人麵前的重大課題。正是在這種情況下，年輕的中國共產黨人以馬列主義、毛澤東思想為指導，積極摸索組織、建立和領導人民政權的問題，探索無產階級政黨和人民政權的關係問題，探索黨和國家政權之間的職能劃分以及黨如何領導國家政權的方式問題等等，並在總結實踐經驗的基礎上，逐步形成和提出了一係列關於黨的領導體製和執政方式的基本觀點。這些思想觀點，不但成功指導黨鞏固、發展了根據地和解放區的人民政權、實現了新民主主義革命的徹底勝利，而且為黨後來在全國範圍順利執政積累了寶貴經驗。

（二）革命時期黨在根據地和解放區執政的主要方式

1、土地革命戰爭時期黨領導蘇維埃政權的主要方式

中國共產黨以革命根據地執政黨的身份，開始與革命政權建立持續廣泛聯係，是在黨的六大召開前後，全黨總結了過去鬥爭的經驗教訓，對進行反帝反封建、實行土地革命、建立工農民主政權的綱領有了初步統一的認識，隨著革命根據地的迅速發展和紅色政權的紛紛建立而逐步形成和發展起來的。1927年以後的十年土地革命戰爭，是我國紅色根據地工農民主政權的

星火燎原時期，以江西為中心臨近十幾個省的三百多個縣裏，先後建立了一大批從鄉、區、縣、省到中央的工農民主政權。其政權組織形式有革命委員會、蘇維埃公社和工農兵代表會議政府等，其中多數為工農兵代表會議及其產生的工農兵民主政府。比較規範和健全的政權形式是1931年11月，在江西瑞金成立的中央紅色革命政權――中華蘇維埃全國代表大會、全國蘇維埃臨時中央執行委員會、人民委員會和中華蘇維埃共和國臨時中央政府。這些在共產黨領導下分布於各紅色根據地的工農民主政權，雖大多數不夠規範、健全，但當時，它們卻在諸如貫徹執行黨的路線、方針和指示，組織群眾開展土地革命，鞏固和發展革命根據地成果，支援革命戰爭等方麵，發揮了不可替代的作用。中國共產黨也正是由此開始了領導革命根據地蘇維埃政權的執政實踐階段。

土地革命戰爭時期，黨領導蘇維埃政權的主要方式是：

首先，通過黨團形式實現黨對蘇維埃人民政權的領導。1928年，中共六大通過的《蘇維埃政權的組織問題決議案》指出：“黨是蘇維埃思想上的領導者，應經過黨團指導蘇維埃。黨在各處蘇維埃中，均應有黨團組織，經過黨員所發表的言論，表示黨對蘇維埃工作上各種問題的意見。”“關於黨在蘇區的一切政策，必須經過黨團的活動，而成為各級蘇維埃政權的施政方針。”按照當時黨章規定，黨團擁有較大權力，可以自主處理或決定其內部事務，黨委在討論有關黨團工作的問題時，黨團應派出代表出席並享有發言權。如黨委與黨團意見不統一，應共同協商。如黨團有不同意見，可以向上一級黨委申訴，請求裁定。1930年7月，黨的全國組織會議進一步明確指出，蘇維埃的決議和法令，必須事先經過黨團討論和決定，然後由蘇維埃中的黨員向蘇維埃提出。即使蘇維埃的決議和法令需要修改或變更，也必須由黨團向蘇維埃提出，再提交有關組織或會議討論決定。可以看出，當時，黨主要是通過黨團來加強黨的影響，實現黨的政策，並監督黨員在蘇維埃中的工作，從而實現黨對蘇維埃人民政權的領導。

其次，充分發動群眾，依靠群眾，實現黨對蘇維埃人民政權的組織領導和建設。在領導創建蘇維埃人民政權的過程中，黨十分重視政權機關領導人的選舉工作，一方麵積極掌握進入政權係統領導幹部的提名權，如在黨章中規定，凡政權機關和其他群眾組織中各種職務的人選，應先經當地黨委同意後再由該組織的黨團提出，然後由蘇維埃政府任命。另一方麵又嚴格指出，蘇維埃組織必須經過群眾大會或代表會議選舉，絕對禁止由黨組織直接指派，並且要求在代表中盡可能引進非黨同誌參加。即“黨對於蘇維埃委員選舉可擬定名單，但不能直接向群眾提出，隻有在群眾中宣傳，使群眾自己接受這種意見，選舉出來。因此，決定黨員被選為委員，必須是在群眾中有威信而為群眾所信任的分子。”1930年，中央就蘇維埃選舉問題再次明確提出：“現在蘇區最緊急的任務，便是普遍的建立起蘇維埃政權與在已有政權的地方實行自下而上的改選。……最基本的選舉區域是各工廠作坊兵營，城區與鄉村；在這裏，黨要發動起最大多數以至全體的工農兵勞動群眾來參加建立或改選自己的政權的選舉。”不難看出，當時，黨十分重視群眾在蘇維埃政權建設中的作用。

再次，依靠法製手段領導和建設蘇維埃人民政權。中華蘇維埃共和國成立前後，黨領導有關方麵先後製定了憲法大綱以及刑事、民事、行政、土地、經濟勞動、文化、教育等方麵的法律法規，共計120餘部。據《中華蘇維埃共和國史》一書介紹，這些法律法規的製定和頒布，大致可分三種情況：一是由共產國際東方部代為起草，交由中共討論，最後由中華蘇維埃第一次全國代表大會討論通過，頒布實施，如《勞動法》、《土地法》、《地方蘇維埃組織法》等。二是由中共提出再提交蘇維埃代表大會討論通過的法律，如《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、《選舉細則》、《暫行稅則》等。三是由中華蘇維埃共和國中央執行委員會或中央人民委員會及中央人民委員會所屬各部、局製定、頒布的法律、規定和條例。這一類比較多。這些法律、規定和條例，涉及國家法、行政法、刑法和民法等，雖不夠健全、完善，但在當時無疑對鞏固、建設和發展新生的人民政權起到了重大作用，它也使我們黨在早期即注重對蘇維埃政權實行依法規範領導。

2、抗日戰爭時期黨領導抗日根據地政權的主要方式

抗日戰爭時期，隨著我國階級關係和社會主要矛盾發生變化，黨領導抗日根據地人民政權的方式有了新的發展。1937年，抗日戰爭全麵爆發，為了適應新的形勢，黨一方麵提出團結一切可以團結的力量，建立最廣泛的抗日民族統一戰線；另一方麵進一步深入發動群眾，不斷擴大抗日革命根據地，並在各根據地加強了對新興人民政權的建設。1940年3月，毛澤東就黨在抗日根據地如何執政問題作出明確指示，他指出：“在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統一戰線的。”因此，政府的構成人員“在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”這就是所謂的“三三製”政權結構。這種情況下，如何保證黨對根據地政權的領導，為此毛澤東指出，“必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。隻要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣淩人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模範工作，說服和教育黨外人士，使他們願意接受我們的建議。”毛澤東當時這一寶貴思想無疑為黨在抗日戰爭時期領導根據地政權提供了重要的指導性意見。

1942年9月，根據抗戰形勢發展和根據地工作需要，中共中央政治局通過了《中共中央關於統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關係的決定》。《決定》頒布後，各級黨組織統一調整了黨與根據地政權之間的關係，從而形成了抗戰時期並對後來產生了重大深遠影響的“黨的一元化領導”體製。

《決定》首先確立了黨在根據地的最高領導地位，明確了各級黨組織與同級其它組織是領導與被領導的關係。《決定》指出，黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。根據地領導的統一與一元化，應當表現在每個根據地有一個統一的領導一切的黨的委員會（中央局、分局、區黨委、地委），因此，確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區黨委、地委）為各地區的最高領導機關，統一領導各地區的黨政軍民工作。

《決定》同時要求必須維護政權機關的權威，反對黨包辦代替政權機關工作。《決定》強調，政權係統（參議會及政府）是權力機關，他們的法令帶有強製的性質。黨委與政權係統的關係，必須明確規定。黨委包辦政權係統工作、黨政不分的現象與政權係統中黨員幹部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正。為了落實“三三製”的政權體製，黨對政權係統的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事幹涉，代替包辦。下級黨委無權改

變或不執行上級參議會及政府的決定與法令，黨的機關及黨員應該成為執行參議會及政府的法令的模範。黨應當進行政治工作以提高參議會及政府的威信，黨的幹部與黨員違反參議會及政府法令時，黨的組織應給以嚴厲的處分。黨對參議會及政府工作的領導，隻能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。黨團在工作中不能強製黨外人士服從，如果黨團沒有說服參議會及政府的大多數因而黨團意見未被參議會及政府通過時，必須少數服從多數，不得違反民主集中製的原則。

按照《決定》建立和發展起來的“黨的一元化領導”體製，是抗戰時期黨領導根據地政權的基本方式。這種體製，在當時對加強黨的集中統一領導，對奪取抗日戰爭最後勝利無疑做出了重要貢獻。

3、解放戰爭時期黨領導解放區人民政權的主要方式

解放戰爭時期，隨著解放區麵積的不斷擴大，黨的執政經驗不斷豐富，黨在解放區的執政方式也有了新的發展和完善。抗戰勝利後，我們黨適時提出，聯合工農兵學商各被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數民族、各地華僑和其他愛國分子，組成民族統一戰線，打倒蔣介石獨裁政府，成立民主聯合政府。當時，黨領導、組織解放區人民政權的主要方式是成立人民代表會議，由人民代表會議選出其執行機構――政府委員會來行使政府的行政權力。隨著革命形勢迅速發展，出於軍事鬥爭和統一籌建全國人民民主政權的需要，1948年9月，中共中央召開會議要求適當縮小地方自治權力，在全黨全軍和各政權機關實行完全統一的政策，即將一切可能和必須集中的權力集中到黨中央。對此，1948年10月，黨中央在《對東北局在高幹會上關於政權建設發言提綱的修改意見》中指出，在政府中及一切群眾組織中工作的共產黨員，均須一律服從黨的領導，實行黨的領導一元化。當然，黨委不得直接命令政府及群眾團體，不得在行政上幹涉政府及群眾團體的工作，隻能指揮自己在政府及群眾團體中的黨組去實現自己的領導。同時，黨還必須在組織上保證政府政策法令的執行，下級黨委對上級政府的決定指示，應號召自己的黨員、幹部和群眾加以支持，不得反對或對之消極怠工，並應使黨員成為遵守政府政策法令的模範。在中央這一要求下，黨在解放戰爭時期所形成的領導人民政權的主要特征是，一方麵盡可能充分發揮各級政府自身的職能作用，另一方麵，黨的一元化領導體製有了更進一步加強。

（三）科學看待黨在民主革命時期的執政方式

黨在民主革命時期的執政方式，是黨在特定曆史條件下領導局部地區人民政權的形式和方法體現。為此，我們必須用曆史的眼光，以馬克思主義曆史唯物論為指導，全麵、科學、實事求是地認識和評價這一時期的黨的執政方式。

首先，黨在民主革命時期的執政方式是革命戰爭年代黨組織、領導和建設人民政權的產物，這一時期的執政方式無疑首先是為實現這一時期的黨的中心任務服務的。民主革命時期，黨的中心任務是打碎舊的國家機器，徹底推翻舊政權，建立真正的人民當家作主的新政權，因而黨的一切活動都要圍繞這一中心任務展開，黨的執政方式也不例外。正是因此，這一時期黨的執政方式必然體現著戰爭年代的特點，必然和黨在這一時期不同階段的中心工作聯係在一起。譬如，中國革命的艱巨性和複雜性，需要有一個強大的具有嚴格組織紀律的黨的集中統一領導，即黨領導一切，以保證革命獲得成功，因而就有了黨的一元化領導方式。又如戰爭年代為了保證軍事鬥爭取得勝利，一個地區往往需要權力高度集中，以便必要時可以指揮動用一切資源以支援前線，這就不可避免要出現黨政職能不分、以黨代政的狀況。再如抗日戰爭初期，我們黨率先提出建立抗日民族統一戰線，團結一切可以團結的力量打擊日本侵略者，於是就有了抗日根據地人民民主政權“三三製”的組織結構體製。諸此等等，不一而足。這就是說，民主革命時期形成的黨的執政方式，必然深深打著戰爭年代政治和軍事鬥爭的烙印，必然體現著戰爭年代的特點和黨的工作要求，這點是不以人的意誌為轉移的。應當說，無論怎麽看，這一時期的黨的執政方式都為實現這一時期的黨的中心任務、為黨最終領導廣大人民贏得新民主主義革命的勝利做出了重要貢獻。

其次，黨在民主革命時期的執政方式為黨從理論上探索、總結和建立科學的執政方式提供了寶貴經驗。1928年，毛澤東在《井岡山的鬥爭》一文中就指出：“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是由於許多事情為圖省便，黨在那裏直接做了，把政權機關擱置一邊。這種情形是很多的。政權機關裏的黨團組織有些地方沒有，有些地方有了也用得不完滿。以後黨要執行領導政府的任務；黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”1940年，董必武進一步指出：“黨對政府的領導，在形式上不是直接的管轄，黨和政府是兩種不同的組織係統，黨不能直接對政府下命令。”他還說：“黨包辦政府工作是極端不利的。政府有名無實，法令就不會有效。政府一定要真正有權。過去有些同誌以為黨領導政府就是在形式上直接指揮政府，這觀點是完全錯誤的。”黨如何科學地領導政府，董必武說：“黨的構成分子――黨員，在政府機關中工作，同時就是政府工作人員的一員。黨和政府這樣就發生了有機的聯係。黨在政府中來實現它的政策，是經過和依靠著在政府工作的黨員和黨團。黨隻能直接命令它的黨員和黨團在政府中做某種活動，起某種作用，決不能駕於政府之上來直接指揮命令政府。”1941年，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中也深刻指出，“以黨治國”使政府的一切法令都是共產黨的法令，使政府的一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，使黨脫離了群眾，這實在是最大的蠢笨。為此他主張，黨要對國家政權采取指導與監督政策，並充分發揮政權機關的作用。黨的領導責任要放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事幹涉，不是黨權高於一切。這些觀點充分說明，黨在民主革命時期就對政黨執政的一般規律有了比較科學的把握。

再次，黨在民主革命時期在根據地和解放區執政的方式由於帶有明顯的戰爭年代特點和黨在局部地區執政的特征，自然就有許多不完善的地方。黨在民主革命時期的執政方式由於受當時環境和曆史條件所限，在如何組織、建設和領導人民政權方麵，無疑帶有許多嚐試和探索的性質，因而便不可避免地存在著許多有待改進和完善的地方。譬如關於根據地和解放區各級政權的權力主要集中在黨組織手裏，造成政府機關黨政職能不分、以黨代政的問題，雖然黨在早期就從理論上認識清楚了，但由於缺乏相應的製度建設，致使這個問題在整個民主革命時期都沒有得到很好解決。又如黨的一元化領導體製問題，毫無疑問戰爭年代為了保證革命成功，實行黨的一元化領導是完全需要的，但問題是，盡管黨在理論上已明確提出黨的領導應該是原則的、政策的、大政方針的，但在具體操作上卻很難將它與黨的一元化領導體製的實踐明顯分開。這一點即使今天也需要我們認真思考和研究。

（本章完）