（四）中國共產黨地方黨委引導社會組織的方式與途徑的經驗分析

由於在中國政治層級中，地方黨政部門直接麵對社會治理壓力，出於社會穩定的需要，不少地方已經進行了社會治理探索。一些地方形成了黨委、政府與社會合作治理的關係，並產生了一種以治理為導向的新型基層社會組織。在治理壓力下，H市政府主要是政法委通過推動建立治理導向型組織“平安協會”，同時黨政聯合來吸納企業單位與地方精英，從而進行公共產品輸出與社會治理。北京、上海、廣東、巫縣等地也在進行社會管理體製改革的探索，尋求一種黨、政府、社會組織共同合作、各負其責的社會建設體製、方式與途徑。

目前地方黨的社會組織工作，主要包含在黨的社會建設之中，有學者總結了三個模式：“一是黨委主導的大推動體製，以巫溪、信陽為代表，具有社會管理成為當地黨委和各級黨組織的頭等大事、在黨委領導下建立大一統的社會管理體製、各級黨組織形成相應的考評責任機製等基本特征。二是黨政一體的大協調體製，以北京、廣東為代表，具有在黨委領導下形成黨政統一的社會管理戰略部署、建立新的社會管理領導及執行體製、整合體製資源、以新體製為核心建構自上而下的社會管理格局等基本特征。三是依托民政的大社會體製，以上海、深圳為代表，具有黨委政府高度重視、成立社會管理領導小組、依托民政部門力推管理體製改革並整合資源及力量、注重發展社會組織、發育社區、建構政社合作體係等基本特征。”根據以上三種形式，地方黨委引導社會組織發展的方式與途徑也蘊含其中，相應地也存在三種形式：黨政一體的社會組織工作體製、以政為主的社會組織工作體製與黨委主導的社會組織工作體製。

1．黨政一體或以黨領政的社會組織工作體製

北京、廣東等地把黨對社會組織的領導職能和政府對社會組織的管理職能結合起來，通過成立新的機構或整合原有機構，實現黨政對社會組織的一體化管理。這些地區黨委通過體製創新、擴容與改造，依托發揮群團組織與體製內影響較大的社會組織的作用，明確發揮社會組織的自治功能，實行以社管社，推動黨的社會組織工作的開展。

（1）地方黨委新建業務管理機構，實施對社會組織的領導

北京形成了社會建設領導小組及其辦公室與社會工委、社會辦“一個協調平台+兩個支撐點”黨的社會組織工作的領導體製。北京於2007年成立了中國共產黨北京市社會工委、市政府社會辦——“一班人馬、兩塊牌子”，整合了政府資源，建立了專門的領導機構。2008年初北京市又成立了社會建設工作領導小組，組長由時任市委書記劉淇擔任，市長郭金龍任第一副組長，領導小組共有38個成員單位。領導小組辦公室設在市委社會工委、市社會辦。北京市委社會工委（市社會辦）內設6個業務處室，原屬於北京市發改委的“行業協會和市場中介組織發展辦公室”與北京市政府辦公廳下屬的“社區辦”，都劃歸到該機構，並建立了北京市社會建設信息中心、北京社會心理研究所所屬事業單位。同時，區縣都建立了社會辦。該機構的一項重要職能是負責社會組織建設、管理和服務工作的宏觀指導，擬訂並組織實施社會組織建設的規劃和政策措施，協調推進社會組織改革和發展工作。擬訂並組織實施社會組織黨建工作的規劃和政策措施，協調指導各區縣、各有關單位開展社會組織黨建工作。

2011年廣東建立有統一規劃和協調能力的專門領導機構——中國共產黨廣東省委社會工作委員會，統領社會組織工作。在省、市、縣三級設立專職社會建設部門——社會工作委員會（以下簡稱“社工委”）。由4位省領導出任主任和副主任，使社工委有很強的統籌、協調和決策能力。省社工委建立決策、執行既相對分離又相互協調的社會工作運行機製，省社工委負責研究和統籌處理社會工作中的重大問題，成員單位按照委員會的決策和部門職責分工做好貫徹落實工作。其具體職責幾乎包括了社會領域的各類問題。實際上，中國共產黨廣東省社工委的具體工作主要是圍繞六個方麵：一是社會體製改革，二是社會組織工作，三是社工隊伍建設，四是人口服務管理，五是城鄉公共服務，六是省社工委的自身建設。

（2）構建與依托樞紐型社會組織工作機製，實施黨的社會組織工作

依托樞紐型社會組織來貫徹與實施社會組織體製與政策創新。一是社工委主導建立樞紐型社會組織工作體係。北京市探索突破雙重管理體製，北京市社會建設工作領導小組認定了一批“樞紐型”社會組織。這類社會組織是以人民團體為骨幹的社會組織，使其對同類別、同性質、同領域的社會組織進行聯係、管理和服務，充當政治上的橋梁與紐帶、業務上的發展龍頭、日常管理上的平台。北京市已經認定36家市級、208家區縣級、68家街道級樞紐型社會組織，能夠覆蓋了85%的市級社會組織。在政社分開、管辦分離的背景下，北京通過這些聯合性組織，聯係和帶動其他社會組織一起開展工作、共同發展業務。如中關村社會組織聯合會聯係中關村高科技領域的協會商會64家，覆蓋會員企業2萬餘家，涉及電子信息、生物醫藥、創業投資、技術交易等諸多領域；北京農民專業合作社聯合會已聯係本市較大規模農民專業合作社、農村專業協會200多家，在提高農民組織化、帶領農民致富、發展農村經濟方麵具有優勢。同時，北京市已將原有134家社會組織業務主管單位，減少為以各人民團體為骨幹的25家大型聯合組織服務管理“樞紐”（吳輝：《改革黨對社會組織的領導體製研究》中國井岡山幹部學院學報2014年第1期），其中到2014年初87% 的社會組織納入市總工會、團市委、婦聯等“樞紐型”社會組織服務管理。

廣東提出實施樞紐型社會組織工作體係建設。2011年7月，中國共產黨廣東省委、省政府出台《關於加強社會建設的決定》強調，“構建樞紐型社會組織工作體係，強化工青婦等群團組織的社會服務功能，團結、聯係、吸納更多同類社會組織參與社會建設。”對此，共青團廣東省委製定了《廣東省共青團樞紐型社會組織綜合改革試驗區（中山）建設總體方案（2012—2015年）》，廣東省總工會製定了《廣東省總工會關於構建樞紐型社會組織工作體係的指導意見》。2013年廣州市社工委率先認定了廣州商業總會、廣州市誌願者聯合會、廣州市軟件行業協會、廣州市科技類社會組織服務中心等16家為第一批樞紐型社會組織。中山市社工委目前共認定了中山市青年誌願者協會、市慈善總會、市文學藝術界聯合會、市清風自遊人公益服務中心、市職工服務類社會組織聯合會等7家樞紐型社會組織，同時把中山市私營企業協會、中山市環境科學學會、中山市小欖鎮商會、中山市家庭教育指導師協會等6家社會組織列入首批樞紐型組織培育計劃。在探索中，工會、婦聯、共青團、科協、社科聯、工商聯等人民團體與聯合性社會組織配合民政部門與社工委，分別服務管理青年婦女兒童、行業協會、科技社團、社科類社團、民辦非企業單位和公益慈善類社會組織。政府其他各部門逐步不再行使主管部門職責。廣東把社會組織的業務主管單位改為業務指導機構。

二是構建樞紐型社會組織的黨建機製，來推動社會組織黨建工作。

中國共產黨北京社工委實施了樞紐型社會組織的黨建工作機製——“3+1”工作模式。“3”是指在“樞紐型”社會組織中建立黨建工作委員會、社會組織聯合黨總支、社會組織工作部門三個機構，“1”是指定期召開一次本領域社會組織工作交流會議。市科協、市殘聯、市僑聯、市社科聯等共12家“樞紐型”社會組織建立了黨建工作委員會。

地方黨委依托樞紐型社會組織推進社會組織黨建工作，起到了“摸清家底”的作用，了解了社會組織的需求，基本掌握了各類別的社會組織的人員素質、專業水平等重要內容；而且，通過健全黨組織，政府主管部門同各類社會組織之間的關係更加密切，同時為各類社會組織之間的交流提供了平台。

（3）實施激勵機製

北京市社會建設工作領導小組辦公室利用社會建設專項資金，以項目申報的方式，向社會組織購買社會公共服務。2013年主要圍繞社會基本公共服務、社會公益服務、社區便民服務、社會管理服務、社會建設決策研究信息谘詢服務五方麵、45個類別購買500個公共服務項目。2014年將麵向北京地區各級各類社會組織購買500項社會公共服務項目，與去年相比，購買服務項目方向增加了社會治理體係和治理能力現代化等方麵的內容。2015年北京市社會建設工作領導小組辦公室繼續使用市級社會建設專項資金，向全市社會組織購買500個服務項目——以滿足社會需求、解決社會問題為重點，主要支持擴大和新增公共服務、多元參與社會治理和社會公益項目。

2010年北京市設立市級社會建設專項資金用於購買社會組織服務。到2014年為止，共購買了1544個社會組織服務項目，總計投入2.53億元。已結項的1029個項目中，服務對象達789萬餘人次，開展活動78917場次，累計提供專業服務391萬小時。

廣東省中山市社工委認定的樞紐型社會組織一般有三方麵的政策扶持：第一是對被認定的社會組織，給予20萬元的扶持啟動資金，其中第一年安排10萬元，第二和第三年分別安排5萬元；對納入培育計劃的社會組織，一次性給予5萬元的培育扶持，培育期為一年。第二是以項目化

運作方式，引導和支持樞紐型社會組織樹立品牌意識，積極培育示範效應好、影響力大、帶動作用強的品牌項目。2014年中山市社會管理與創新專項資金資助三個樞紐型組織體係建設項目：團市委的“廣東共青團樞紐型社會組織綜合改革試驗區專項經費”200萬元、市婦聯的“溫暖之家”樞紐項目80萬元以及市文聯的“中山文聯文藝家活動中心社會文藝團體孵化培育發展項目”25萬元。第三是加快市級社會組織孵化基地建設，可供樞紐型社會組織進駐，基地將提供項目開發和能力建設服務。

繼北京、上海、廣東後，全國多個省份先後也以規範性文件方式，沿用北京模式來著力打造一批類似的“樞紐型社會組織”。在浙江的寧波、天津濱海新區、山東青島的黃島區、安徽的銅陵等地，也在探索類似的聯合性組織建設，尤其是在社區一級，大量的社區社會組織服務中心和社區社會組織聯合會等，豎起“樞紐”旗幟，逐漸成為趨勢。

2．以政為主、黨政分工的社會組織工作體製

上海黨的社會組織工作，強調政府推動。一是以社會組織全國創先爭優活動的開展的活動機製為例。按中央要求，民政部成立了全國社會組織創先爭優活動指導小組，辦公室設在部民間組織管理局，具體負責創先爭優活動的指導工作。上海市成立了民政部門主導的兩新組織創先爭優活動指導小組，統籌負責上海市新經濟組織和新社會組織的黨建工作，指導開展創先爭優活動。上海各級民政部門、社團管理部門落實專人負責具體組織指導工作。二是以黨代會報告與政府工作報告關於社會組織政策理念與舉措為例，上海市政府與上海市委的工作重點差異性大，分工明顯。2012年中國共產黨上海黨代會提出了培育發展社會組織，理順管理體製，加強分類指導，鼓勵支持各類社會組織參與社會管理。2013年上海政府工作報告，加以明確提出了加快社會組織孵化基地建設，健全公益項目創投和招投標機製，推動社會組織完善內部治理結構和規章製度；加大社會工作領軍人才和專業機構培育力度；試點誌願服務記錄製度，建立誌願服務激勵機製。上海的一些政策理念與思路是領先於其他各地的探索。

（1）黨政分工的探索——政務與黨務的功能定位

從社會領域黨建探索，黨的社會工作機構職能變化反映了黨政在社會組織發展中的定位，即是以分化出一個黨的機構承擔社會組織發展職能還是以政府機構為主來承擔社會組織發展工作。

上海較早地建立黨的社會工作機構來探索社會組織黨建，同時注重政府部門對社會組織工作的自主探索。上海探索社會組織工作的實踐是全國領先。1999年上海市委組織部、民政局與社團局製定了《關於在社會團體中切實加強黨的工作的若幹意見》（滬委組〔1999〕 570號），成立了市社團黨建工作指導小組，協調、指導社會團體黨的工作。當時上海實行“雙重管理、三方負責”業務主管單位黨組織管理為主、登記機關予以積極配合、社會工作黨委（社會服務局）積極參與，多管齊下的社會組織黨建領導體製。在此基礎上，上海社會工作委員會承擔保證市委的各項決定在市委授權指導的社會工作領域貫徹落實，研究社會領域黨建問題等。上海市社會工作委員會（社會服務局）在各區縣也成立了相應的工作網絡。上海市黨的社會工作委員會，還主要是負責兩新組織黨建工作，作為市委的社會建設工作的政策谘詢、政策推動與執行的輔助機構。但上海市委賦予此機構主要是及時向市委提出加強和改進黨對社會工作領導的意見和建議，為市委提供決策谘詢；負責社會工作領域黨的宣傳工作、思想政治工作和精神文明建設，配合市委組織部指導區縣和有關部門做好黨的基層組織建設和黨員隊伍建設等工作；發現、引導、團結各類優秀人才；做好有關單位統戰工作，發揮民主黨派和無黨派人士在經濟建設和社會發展中的作用；指導、協調和支持有關單位工會、共青團、婦聯等群眾團體按照有關規定獨立開展工作；通過黨的基層組織，教育、引導和督促有關單位依法開展各類經濟、社會活動，遵守社會公德，建立社會誠信樹立良好的社會風氣。上海市社會工作委員會非常注重非公有製領域黨建。

社工委最早是上海先有的。2002年1月11日，上海市政府為上海行業協會發展署成立掛牌，作為協會業務主管部門；同日市委組織部批複同意成立中國共產黨上海市行業協會發展署委員會，明確市體改辦黨組指導發展署黨委日常工作，加強行業協會的管理和黨的工作。2003年8月，在黨政機構改革中，同步設立了中國共產黨上海市社會工作委員會，作為市委的派出機構並授權，負責全市社會團體、民間組織、非公經濟組織、民辦非企業單位黨的工作，以及相關的社區黨建工作指導、協調、研究和督查，從整體上對新經濟和社會領域黨的工作實行全覆蓋；2005年6月在市行業協會發展署、市場中介發展署的基礎上成立了社會服務局，明確社會服務局是為兩新組織提供公共服務的綜合協調機構。成立市社會服務局是市委加強新社會組織黨的建設、構築黨的社會管理工作體係的重大探索，希望通過力量整合，加強新社會組織在黨的建設和政府管理服務方麵的工作。但是此後又與市社會工作委員會黨委合署。2005年8月23日，中國共產黨上海市委常委會，專門聽取了關於本市社會組織情況的匯報，討論社會組織問題，明確要求構建黨的社會工作體係。

上海民政局局長馬伊裏認為，北京“社會工委”做得大的時候，上海做小了、做虛了。很多事情最早始於上海，但往往全國都在開始學的時候上海又回頭了。現在社工委如果再這樣做實下去，可能會有負麵的東西。在探索中，上海社會建設最早由上海社會工委來做，試圖做實，後來在社工委的基礎上建立了社會服務局，因為不想它隻在黨的係統裏，認為社會和政府這方麵要打通。但社會服務局廢除艱難，它和現有的法律相衝突，它的社會服務地位很難理順。2009年全國針對“兩新組織”進行體製改革，上海落實的時候又把“兩新”組織交回給民政局，社會工委又變回牽頭宏觀研究的部門。上海市委領導認為社會建設的實體部門還是放在政府機構。上海市民政局局長馬伊裏的解釋，“至於政府裏麵再設一個實體部門的探索，我感覺政府有意讓民政局來擔任這個角色，因為黨和政府的東西加在一起可能與現有一些法律法規衝突。所以在2009年我們的社會建設大會之後，格局就有點向這個方向走，我成為社會建設領導小組（成立於2009年，辦公室設在社會工作黨委）副主任。2009年到現在，社工委隻是討論問題、研究問題，不涉及微觀事務。我參與其中使得社工委能夠直接和民政局對話，討論的成果很快能在民政局得以實施。”“我認為社工黨委出思想、出文件都可以，但做得太具體則定位不明確，比如教育方麵的法規應由教育局做而不是社工黨委做。現在上海回歸到一個綜合協調、搞調研的過程，我們這個辦公室從成立到現在做了兩輪有關社會管理、上海建設的調研，去年7個調研題目裏有4個與民政相關，今年10個題目裏麵有6個，就是呈現這樣一個格局。”

馬伊裏認為上海的回頭是比較理智的。這主要是因為上海的社會發展階段不同於其他地方的。正如上海勞動力價格低的時候已經過了，老百姓的自主意識越來越強，而且呈現多樣性。政府說要為人民做事情，但它非常糾結，因為所謂的“人民”已經多元化了。政府出台一個公共政策需要平衡的利益關係是非常複雜的。上海民政部門對社會組織的扶植以及一些先進理念的引進與應用是受到全國關注的，並且上海率先把兩新組織的工作交回給民政局，社工黨委又變回牽頭宏觀研究的部門。為什麽其他地方的民政部門的影響力小，就在於上海的社會發展階段所麵臨的問題及實踐都領先於其他地區。

馬伊裏認為黨的社會工作機構應該負責調研、建議，由政府具體推動社會組織各方麵建設。馬伊裏局長還是上海民政局黨組書記，同時負責社會組織黨建。針對社會組織雙重管理體製中存在的多頭管理、責任分散、管理力量不足以及社會組織黨建工作體製不順、行政色彩較濃等問題，2005年上海市委關於非政府組織專題會議和市委常委會上，提出了“以民管民”、“以非對非”的思想，要求探索形成一個按照中央精神、符合上海實際、具有特大型城市特色的非政府組織管理“平台”和辦法。2006年上海市民政局經過深入調研，在吸收了傳統樞紐組織——市社聯、市科協等實踐經驗的基礎上，提出了“樞紐式管理”。“樞紐式管理”就是在政府管理部門和社會組織之間設立一個組織載體，通過該載體服務和管理一個係統、一個領域的社會組織，行使一部分黨和政府授權或委托的職能，並把社會組織的需求、意見和建議向政府管理部門反饋，使其成為“加強黨建工作的支撐、完善雙重管理的依托、凝聚團體會員的載體和實現合作共治的平台”。

（2）政府的探索突出了多樣性

上海民政部門承擔支持、管理組織發展的職能，凸顯了創新性與靈活性。上海市購買社會組織服務最早可追溯至上世紀90年代的羅山市民會館案例，如今政府購買社會組織服務在上海推進政府職能轉移的背景下得到普遍推廣和進一步規範化，購買服務的範圍已發展到市、區縣和街鎮三級社會管理和公共服務各領域，年資金量數億元。

孵化器模式。建立孵化基地，引入支持性社會組織，培養社會組織承接公共服務的能力。自2004年開始探索以來，成立浦東公益服務園、上海市社會創新孵化園等孵化基地，使上海成為國內公益創業最旺盛的地方。在支持性組織引進與推動方麵，以NPI為代表的公益孵化器日趨成熟。NPI致力於做中國的“社會創新引擎”，以“助力社會創新，培育公益人才”為己任，旨在為初創期和中小型民間公益組織提供切實的支持。從2006年開始，NPI就率先在上海浦東運作“公益孵化器”。2007年NPI在上海浦東新區民政局支持下，率先運作“公益組織孵化器”，選擇發展潛力較大、領導人能力較強、項目可行性和創新性較高、預期社會效益可觀、與政府目標契合的公益組織進入孵化器，通過提供項目資助和場地設備資助，從財務管理、資金募集、人才培養、管理谘詢等方麵加強社會組織能力建設，最終使社會組織擁有一個較為完善的治理結構、一支社會使命明確和戰略規劃清晰的精幹高效團隊、一定的項目開發和可持續發展能力。這在一定程度上推進了社會組織規範化建設。2009年，NPI在北京進行登記注冊，並與西城區政府合作建立“公益組織孵化器”，取得良好效果。到2010年初，由NPI發起的恩派公益組織發展中心已在上海、北京、成都、深圳成功落地，並負責在當地拓展公益孵化器、公益創投、NPO能力建設等多項業務，在全國每年將孵化二十個左右的民間公益組織。全國幾大城市先後引入NPI的運作模式，表明這類明確定位為第三部門支持型機構的組織有著深厚的社會基礎和強大的發展潛力。

社會組織托管模式。上海靜安區石門二路

社區文化活動中心引進社會組織，嚐試社會化運作。石門二路街道經過比較、考核，與上海華愛社區服務管理中心簽訂合約，每年支付一定管理費用，委托上海華愛社區服務管理中心運作管理街道社區文化活動中心。石門二路社區文化活動中心成立了管理委員會。管委會由街道、華愛和居民代表構成。管委會主任由街道黨群工作部長兼任。管委會下設辦公室，辦公室主任1名（由街道黨群工作部副部長兼任）、常務副主任1名（兼任文化活動中心主任）、副主任1名（由華愛委派，兼任文化活動中心副主任）。

3．黨委主導的社會組織工作體製

從縣級城市的探索看，重慶市巫溪縣形成了較為嚴密的黨委主導的社會組織工作體製。重慶市巫溪縣委書記鄭向東具有強烈社會創新意識並不斷推出新政，推動與實施“樂和家園”建設，即以黨的群眾工作為支撐、以社會建設為基礎、以生態文明為導向、以快樂和諧為物質的社會管理模式。

（1）黨委依托社會組織來實施樂和家園建設

地球村負責人廖曉義回到老家巫溪，由於其知名度，具備了與巫溪縣委書記接觸的身份與途徑。廖曉義留給縣委書記鄭向東一本書《東張西望：廖曉義與中外哲人聊環保藥方》，書中所闡述的樂和理念，與巫溪想做的或已經做的社會建設不謀而合。在這樣的背景下，2010年，巫溪縣委、縣政府與地球村合作，實施“樂和家園”建設。地球村的加入，一方麵導入公益精神和生態文明理念，帶來知識人才乃至市場信息等城市社會資源，調動居民與村民參與，擴大溝通渠道，並且從第三方的角度監督政府惠民政策的實施，從而提高城鄉社會品質和民主。另一方麵帶動了友成基金會等其他公益組織的參與，推動了文體、生計協會與樂和互助會的成立，激發了群眾的參與熱情。這種外來的社會組織成為黨委政府的得力助手，擴大了政府與民眾溝通的渠道，外援化為內力。

（2）縣委成立群眾工作部

由縣委副書記兼任部長，整合各項職能以及群眾工作的相關資源比如整合了民政、信訪、司法調解等一係列部門職能，統稱為“五三三”大群眾工作體係，即履行“群眾工作資源、聯係管理社會組織、解決熱點難點問題、監察群眾工作落實和調研政策方法”五項職能，設立民眾聯絡中心、民意調查中心、民眾服務中心三個中心，組建縣級群工部、鄉鎮群工站、社區（村）群工室三級網絡。

（3）黨委主導成立了樂和家園的組織載體

第一是搭建鄉村聯係會議，參與方包括村支部書記（召集人）、村委會主任、樂和互助會代表、縣有關部門的對口農村的幫扶單位、公益組織代表、駐村群工幹部等。在會議上，各方對村裏的一些公務進行深入討論，最後通過表決的形式促成實現。第二成立樂和互助會。當地群眾以無記名投票方式，選出信得過的民意代表組建了“樂和互助會”，以生產互助和生活互助為重點，與社會組織相融合，參與基層社會事務，享有公共事務決策的知情權、監督權和建議權等。協會負責人一般由黨員擔任，成員有離退休幹部、教師等，但沒有工資報酬。樂和互助會下麵有一個鄉村道德法庭叫“和事堂”，依托“七位一體”綜治平台，將矛盾化解在最基層。這個供老百姓平時說理的場所，調解了大量的群眾糾紛。其中，調解矛盾的團隊陣容強大，有老幹部、老教師、道德模範、家族長老等。

重慶巫溪縣黨委引導社會組織的發展的方式與途徑特點：一是黨委推動；二是黨委選擇與外來型社會組織合作，自上而下推動內生型社會組織建設。三是依托社會組織，進行社會建設。

4．探索與經驗的評析

從地方經驗來看，以黨為主還是以政為主引導社會組織發展的模式各有利弊。北京、上海與廣東強調黨的整體社會工作的創新，從體係層麵進行布局。縣級城市巫溪，從微觀操作層麵，注重構建黨和社會組織的具體合作。判斷地方經驗，一是從社會組織發展的總體經濟、政治、文化水平，其開放程度、對外交流的水平以及地理環境特點。二是從其地方發展戰略規劃以及黨政領導層的思想開放程度與治理能力水平等方麵來觀察。從扶持社會組織發展需要兩個階段來看，第一階段需要黨委動員，搭建框架，協調各方。黨委實施戰略布局，推動政策供給。第二階段政策具體規劃與執行，就需要政府承擔實施。北京、廣東處在第一階段，上海已走在第二階段。

第一，中國共產黨需要從黨的社會組織工作的角度明晰：黨在社會組織發展的每一個階段的角色定位與相應的政策供給。

一是當前社會組織黨建需要圍繞著黨的社會組織工作的整體政策與體製構建的角度去運作。黨的組織嵌入不是以其政治性來統合其社會性，而是從微觀方麵依靠黨員的先鋒模範作用和黨組織自身的組織優勢，從宏觀方麵為社會組織發展提供戰略性、支持性政策與製度。

在領導革命與建設中，黨確立了在各類組織中建立黨的基層組織。中國共產黨十八大確定，基層黨建的重要任務就是全麵推進各領域基層黨建工作，擴大黨組織和黨的工作覆蓋麵。當前基層黨建工作中存在著要在每個社會組織裏建立基層黨組織的傾向。有學者就指出，“要全麵理解‘全覆蓋’的涵義：這種‘全覆蓋’不僅是黨組織的‘物理上的’覆蓋，更重要的是黨組織的影響力和功能上的覆蓋；如果建立的黨組織沒有影響力，不能得到民眾的認同，這種覆蓋隻能是形式上的覆蓋。其次，這種影響力的覆蓋當然要靠黨組織自身活動的有效性，但黨在此過程中要注意發揮其他主體的法定功能和積極性，如中介組織、行業協會和社會組織等的作用，黨在這些組織中保持其影響力並不是通過幹擾和破壞它們的功能或屬性來實現的。”

二是黨的社會組織工作體製構建需要明確機構設置目標的可行性與階段性。上海社工委僅做宏觀的調研、建議，其功能較為單一，很可能轉化為黨委的政策研究部門，有學者也指出上海“社工委能夠集中優勢開展黨建工作，但由於與被領導的社會組織業務不存在天然的聯係，社工委同社會組織的關聯度不足。從這個意義上說，黨務與業務脫節，黨務如果不能起到促進業務的作用，也難以發揮黨組織在社會組織的影響力、凝聚力、創造力和戰鬥力。”北京、廣東的黨政一體模式，又存在另外一個可能，社工委轉化為一個行政管理機關，其政黨社會化的改革取向還是無法實現。有學者認為北京、廣東采用的新增設機構做法，承擔了從宏觀到微觀等社會建設諸多事務，與原有機構的重複、交叉等問題再次出現，特別是與社會管理綜合治理委員會。有人稱這是疊床架屋，是在原有機構起不到明顯作用的情況下，再設一個高配機構來解決，表麵上看，集中了力量，加大了工作力度，但職責交叉、機構重疊、多頭管理問題並未解決。國外的學者認為，北京的社會組織管理模式更受決策者青睞，其重點在於政府主導NGO的發展，通過非營利孵化器和政府采購公共服務來實現。伴隨北京模式的是協商式威權主義治理（consultative authoritarianism）在中國的興起，這種模式在試圖建立新的間接的社會控製機製的同時，尋求擴大公民社會的自主活動空間。

三是還有學者對其中的一些方式方法與體製建設提出了疑慮，比如樞紐型社會組織的行政化、壟斷化與社會組織的社會化、自主性的矛盾問題。有學者就認為樞紐型社會組織既有自己的特定的利益群體代表，又要協調政府與所管理的社會組織的關係，如何促使樞紐型社會組織的自身發展與樞紐型橋梁角色的結合？如何增進草根組織與官辦組織的協調發展？在一定程度上，樞紐型社會組織的性質與定位將直接決定這場改革的價值與意義。北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍也提出疑問：樞紐型社會組織依靠原來的群團組織如工青婦、社科聯、殘聯等產生，這些組織原本產自政府體係，其自身的活力以及對社會領域建設的專業性到底如何？是否應當對他們做一個績效評估，看他們是不是能擔當得起社會組織的稱號？此外，樞紐性組織也是社會組織，那麽他們在承接政府資源的時候，勢必跟其他非樞紐型組織之間產生競爭關係，那麽如何避免樞紐型組織依靠自己的政府關係，而壟斷政府購買等資源？第二，地方經驗存在的局限。社會組織的政策創新、實施與推動還得靠地方黨委推動、頂層設計與黨政部門配合。

當前某些地方社會組織的探索與發展還是基於地方黨委領導認同。比如巫溪縣委群工部早從2009年謀劃建立，2010年6月正式獲準掛牌運作，但其聯絡工作最初隻限於網格單位，更限於中國現實政治中對結社的嚴格限製；試圖探索新群工模式，卻無如何聯絡基層社團的構想，也是廖曉義介入發動成立樂和協會後，群工部才正式在“信訪對個人”、“輿情對總體”之外建立起“聯絡對社團”的新型“黨與社團”的關係。巫溪縣委書記鄭向東賞識，發現可彌補由他個人主導的、始於2007年縣域社會管理體製改革（以網格體係創立為標誌）所欠缺的倫理資源，而從縣一級設立“樂和辦”及其宣化機構“樂和講堂”開始，漸次改造鄉村網格體係和群工聯絡模式，以樂和理念培訓另一個更早介入當地社會管理體製改革的Gon Go友誠基金會在當地的誌願者，逐村發動村民認識社群公益、組織協會，最終在2011年3月建立了鄉村樂和協會為中心的“四方共治”的合作治理模式和“大群工”模式，形成了所謂“樂和模式”的社會管理模式。

當一把手不再重視，或者離職的時候，過去的改革創新又恢複到原狀。隨著認同者離開或者注意力轉移，或者與其主持的其他項目、政策相矛盾，那麽社會組織就會受到忽視、排擠。從絕大數地方來看，如果社會組織缺乏上級黨政部門的關照或合作，其合作方的消極態度占多數。比如5·12地震固然為中國的各色NGO總體上創造了一個巨大的介入空間，地球村也得以通過“偶然”機緣參與到彭州大坪村的生態主義重建，但是，旋即為當地礦產資源開發矛盾、村委會的消極態度所阻而難以繼續。

基層創新能持續的很少，一般與領導人任職時間相同。這說明，現在麵臨需要創新的點比較破碎，同時也說明現在的改革創新缺乏整體推進與頂層設計，越來越難以在地方層次形成先進經驗，形成持久生命力。有學者指出，目前改革的格局是基層因解決問題的需要在不斷想方設法創新，中層卻往往出於穩定和部門利益的需要傾向於保守地維持現狀，中央有關改革的法律和文件在執行中常常出現梗阻，基層改革創新因為缺乏中上層支持而碎片化，無法形成普遍性的製度規則層麵的創新，也不像改革初期那樣能夠上升到省市級層次，然後上升到國家層次。其中，如何改變當前省部級部門越來越保守而無力推進改革的局麵，成為當前進一步在宏觀層麵推進改革的核心挑戰。當前經濟發展以GDP為中心還沒有得到扭轉。地方幹部選拔考核評價機製仍然是自上而下的運行邏輯，GDP主義色彩濃厚。盡管社會組織政策日趨完善，但是理念、政策與體製的形成與磨合，整體的配套體係建設是需要很長一段時間。

（本章完）