第24章 聯邦憲法 (3)

當然，不論是法國國王，還是美國總統，都需要受到作為一種指導力量的輿論的影響。在法國，這個力量不如在美國那樣明顯，沒有被人公認，沒有正式寫進法律裏麵，但是這種力量確實在法國產生著作用。在美國，這種力量通過選舉和法院判決來產生作用，在法國，這種力量則是通過革命來產生作用。盡管兩國的憲法不同，但是有一點卻是相同的，那就是輿論實際上都是具有統治作用的力量。所以，說到底，在兩國，法律的原動力都是一樣的，盡管在兩國，這個原動力的發展有過於自由和不夠自由的差別，而發展的結果又總是不一樣的。從本性來說，這個原動力實質上是共和主義的。所以我覺得，擁有國王的法國近似於共和國，要比擁有總統的美國近似於君主國的程度更甚。

在上麵的敘述中，我隻是著重指出了主要的不同點。如果要深入細節的內容，那麽對比的結果會更加令人驚訝。但是，這說得已經過多了，而我本來還想簡省些說的。

前麵，我已經指出，美國總統的權力隻能限於在他擁有的那部分主權之內行使，而法國國王的權力則可以在所有主權的範圍之內行使。

我能證明，盡管法國國王的統治權已經大得驚人，並通過無數渠道深入管理個人利益，但他在行使這項權力的時候又超過了其自然極限。

除了國王統治權的這種影響以外，我還可以指出任用大部分公職人員所帶來的後果。這些公職人員，基本都是代替國王行使行政權的。如今，法國公職人員的總數已經超過以往任何時期，多達138000人①，應該把其中的每個人都看做權力的一分子。相比之下，美國總統沒有任用公職人員的專權，而且他所任用的人數根本沒有超過12000人②。

可使行政權的影響增強的偶然原因美國擁有的對外安全——觀望政策——為數6000人的軍隊——隻有幾艘軍艦——雖然總統擁有大權，但是沒有行使的機會——有行使機會時，總統也很軟弱無力如果說美國的行政權沒有法國的行政權強大，那麽它的原因與其說在於法律，還不如說在於環境。

一個國家行使行政權的技巧和力量的機會，主要就在它跟外國打交道的時候。

①全國每年支付給這些人數眾多的公職人員的薪俸為2億法郎。

②每年美國在一本名叫《美國年度大事記》的年鑒中宣布公職人員的人數。這個數字是由該年鑒的1833年版摘來的。（第11卷，華盛頓）從上述就可以得知，法國國王雇用的人數為美國總統的11倍，而法國的人口隻比美國多150%。

美國的生存如果不斷受到威脅，它的重大利益如果每天都同其他大國的利益交織在一起，那麽行政權的威望將會隨著人們對它的期待和它自己的作為而提高。

不錯，美隊的統帥是總統，但是這支軍隊卻隻有6000名士兵。他也指揮艦隊，但是這支艦隊卻隻有幾艘軍艦。他主要管理聯邦與外國的往來事務。但事實上，美國沒有鄰國。它與世界的大部分大洲隔著汪洋大海相望，它獨霸海洋的還不是很強烈。它沒有敵人，它的利益隻是偶爾同地球上其他國家的利益發生衝突。

美國總統掌握的大權幾乎近似於王權，隻是沒有應用的機會。他擁有的權限，現在也隻能在極其有限的範圍之內行使。法律允許他強大，但是環境卻使他軟弱無力。

法國的情況與此不同，法國王權的力量是巨大的，其來自環境的要多於來自法律的。

在法國，行政權不斷地與巨大的阻礙進行鬥爭，並用強大的手段去克服這些阻礙。它不用去修改憲法，就能因為自己所處理的事務的廣泛性和所主要管理的事件的重要性，而增加自己的力量。

法律假如使它也像在美國那樣軟弱無力或是限製重重，不久，它的影響也會因環境因素而大大加強。

美國總統為了領導國務工作可以不需要在兩院取得多數一個立憲君主的建議如果不能得到作為立法機構的兩院的同意，他就不能進行統治，這在歐洲已經成為定論。

但是大家知道，美國曾經有好幾位總統在立法機構失去多數支持，但是並沒有被迫放棄權力，也沒有給社會造成嚴重的災難。

我聽見有人引用這個事實來證明美國行政權是獨立的，有力量的。但是，隻要仔細思索一下，我們就會發現，情況正好是相反的，這個事實隻能夠證明美國的行政權是軟弱無力的。

歐洲的一位國王，他需要得到立法機構的支持，來實現憲法給予自己的廣大無邊的任務。歐洲的立憲君主不僅僅是法律的執行者，他們還要想方設法使法律的執行完全符合自己的意誌，而法律如果有反對他們的地方，他們還能夠使法律無效。國王需要國會來製定法律，而國會則需要國王來執行法律。這兩個權力機關彼此缺了誰都不能生存，一旦雙方失去和睦，政府的車輪就會停止轉動。

在美國，總統沒有權力阻止法律的製定，他對執行法律的義務也不能回避。他的誠摯熱心的合作，對推行政府工作無疑是有用的，但是也並非絕不可少的因素。他的所有重要工作，都直接或間接地受到立法機構的約束；而當他能夠完全擺脫立法機構的控製時，他幾乎也做不成什麽事情。所以，能夠使他同立法機構作對的，不是他的力量，而是他的軟弱。

在歐洲，國王與國會一定要和睦相處，因為兩者之間一旦發生衝突，可能就是很嚴重的；而在美國，這樣的和睦並非必不可少，因為他們之間不可能發生鬥爭。

選舉總統總統選舉製度的危險性隨著行政大權的擴大而增加——美國人能夠接受這種製度，是因為他們可以不需要強大的行政權——為什麽環境會有利於建立選舉製度——總統的改選為什麽不會改變政府的原則——總統的改選對下屬官員的仕途有何影響一個大國采用選舉的製度來確定行政權的首腦，其危險已經為經驗和曆史學家充分證明。

所以，我想以美國為例談一談這種危險。

人們所擔心的是因為選舉製度而產生的危險，會由於行政權所占的地位和它在國家中的重要性，以及選舉方式和當時國家的環境而有大有小。

人們指責國家首腦選舉製度的論據，是說對野心家而言，這種製度具有非常吸引人的誘惑力，會強烈地促使野心家去爭奪權利，從而，合法的手段經常不能滿足他們的需要，而當權力即將離開他們時，他們就會訴諸武力。

不難發現，行政權越大，誘惑力也就越大；覬覦者的野心越強烈，就越是不斷地有二流的野心家來支持他，因為這些二流野心家希望能夠在他們的候選人獲得勝利後分享權力。

所以，選舉製度的危險性將會隨著行政權對國家事務的影響的加強而同樣增強。

發生在波蘭的曆次革命不僅應當歸因於一般的選舉製度，而且還應當歸因於當選的官員成了一個大君主國的首領。

由此可見，我們在討論選舉製度的絕對好處之前，先需要解決一個問題，即了解一下有意采用選舉製度的國家的地理位置、國家的法律、國家的習慣、國家的國情和民意是否允許在這個國家建立這樣一種軟弱而又受到製約的行政權。在我看來，既然想讓國家的代表人具有強大的權力，卻又想用選舉的方法來產生這個代表人，這就是在表達兩種互相對立的意願。據我所知，要讓世襲的王權過渡到民選政體，可用的辦法隻有一個，那就是先對王權的活動範圍進行限製，再逐漸取消它的特權，最後使人民一步一步地習慣於即便沒有王權的幫助也能生活。但是，這樣的想法在歐洲的共和主義者身上卻從來沒有過。他們之中的許多人之所以憎恨暴政，是因為他們受到暴政的欺辱。廣大的行政權並未使他們受到損害，他們隻是攻擊暴政的起因，而並沒有察覺到將這兩者聯係起來的密切關係。

至今我還沒有看見過一個人願意冒著榮譽和生命的風險去爭當美國總統。由於美國總統的職位是短暫的，而且還要受到限製和製約。這就好比賭場上必須有大注的吸引，才能讓那些絕望的賭徒孤注一擲。至今，也沒有一個候選人可以激起人民的熱烈同情和過激情感，進而去支持他。其中的原因很簡單：因為他當上政府首腦後，也隻能使他的朋友們分享到很少的一點權力、財富榮譽，而且，他在國內的影響不大，沒有能力在他當權時左右本派人的事業成敗。

世襲君主政體有一個很大的好處：一個家族的個體利益跟國家利益永遠緊密相關，所以它在任何時刻都不會置國家利益於不顧。我不討論這種君主國的事務是不是要比共和國主持得好，但是不管是好還是壞，它總有一個人在盡力主持著。

而在選舉首腦的國家中要臨近選舉，甚至在選舉的前一段時間內，政府的車輪就好像自行停止轉動了。不錯，這個時候，能夠製定適當的法律，使選舉加速進行和立即進行完畢，可以不讓行政權出現空位；但是，即使這樣做了，立法者的苦心人們也不會理解，他們仍然會覺得行政權處於空位。

隻要臨近選舉，行政權的首腦唯一考慮的事情便是即將開始的鬥爭。他不再前進，也不會提出什麽新的企劃，隻會懶洋洋地處理那些或許將要由另一個人來完成的工作。1809年1月21日傑斐遜總統（選舉前六個星期）寫道：“我現在已經這樣接近我的退職期限，所以我可以不再參加實際工作，而隻是提出我的意見。我覺得，讓我的後任自行采取他將實行和要負責的措施，是合理的。”（這段話出自傑斐遜致詹姆斯·門羅的一封信，見《傑斐遜文集》第9卷第243頁，紐約，1898年）而在全國，人們的所有目光都集中於一點：瞪眼看著即將開始的分娩的陣痛。

行政權管理國務的範圍越大，它的經常性活動也就越多，越有必要，那麽由此產生的危險也就越嚴重。在一個已經習慣於受到行政權統治或者好聽點說是治理的國家中，選舉必定會形成一次激烈的震動。

在美國，行使行政權時可以慢慢騰騰的而不受指責，因為這種行為本身就是軟弱無力，受到多重限製的。

當選舉產生新的政府首腦時，國家的內外政策方麵幾乎總是會出現一段動蕩時期。這就是這種製度的主要弊端之一。

而且，這一弊端的嚴重程度，會與授予當選首腦的權力的大小成正比。在古代羅馬，盡管執政官每年一換，但政府的工作原則卻始終沒有變化，因為元老院掌握著指導權，而且它是個世襲機構。在歐洲大多數的君主國中，若國王是選舉產生的，那麽在每次進行新選舉時，王國都要改頭換麵。

在美國，雖然總統對國務有很大的影響，但是他並不主持國務，壓倒所有的權力都掌握在代表全國人民的議員手中。所以，能夠改變政治準則的隻有全國人民，而不是總統個人。因此，在美國選舉行政權首腦的製度，就不會對政府的穩定性產生不利的影響。

但是，缺少穩定性畢竟是選舉製度一個固有的缺點，以至於在總統本來就已經很小的活動範圍之內，這個缺點仍然表現得十分明顯。

美國人想得很對，行政權的首腦為了更好地履行職務，承擔所有責任的重擔，就應當有充分的自由去親自挑揀下屬和隨意罷免他們，而立法機構則應該主要是監督而不是指導總統。但是，由此就會產生下列結果：進行新的選舉，所有聯邦官員的命運就好像處於懸而不決之中。

在歐洲的立憲君主國中，人們總是抱怨行政機關的小職員的命運時常決定於大臣們的命運。其實在選舉政府首腦的國家，這種情況就更為嚴重了。其中的原因很簡單：在立憲君主國，接任的大臣過不了多久就能上任，而行政權的主要代表並沒有改變，改革活動也限製在一定範圍內。所以，這種國家的行政權的變化就主要表現在末節方麵，而不是表現在原則方麵。在這裏，因為不是用一種製度去馬上代替另一種製度，所以不至於引起一場革命。而在美國，卻是每隔四年就會依法進行這樣的革命。

至於說這種立法會不會給個人造成不幸，我們應該承認，在美國，官員命運的不固定性還沒有產生曾經在別處出現的災難。在美國，自食其力地尋找生活出路就容易得像丟掉官職一樣。雖然丟官後有時會過不上舒適的生活，但是絕對不會因此而失去謀生之道。

在本節開頭我就說過，以選舉這一方式產生行政權首腦的危險性的大小，因采用這一製度的國家所處的環境不同而有所不同。

雖然行政權的範圍受到限製，它在法律上的地位也不夠強大，但是它對國家的對外政策的影響卻是極大的，因為除非由一個人經手，否則談判就不能開始並順利進行。

當一個國家的形勢越是不定和艱難時，它就越是需要有一項首尾一貫的堅定的對外政策。這種情況下，采用選舉製度確定國家首腦，也會更加危險。

美國人對全世界的政策是很簡單的，可以說別人不需要他們，那麽他們也不需要別人。他們的獨立從來沒有受到過威脅。

所以，在他們那裏，行政權的職能既要受到環境的限製，又要受到法律的限製。

總統可以經常改變他的觀點，但是國家不會因此遭殃或毀滅。

不管行政權首腦怎樣選舉，選舉之前和選舉的時候，就是全國的驟變時期。