第23章 聯邦憲法 (2)

在這兩種情形下，即當利害與理論相互對立之時，理論總是要敗給現實。最後，立法者采取了一種折中的方法，就是將理論上不可調和的兩種製度強行調和起來。

州獨立的原則在組建參議院方麵獲得了勝利，而國家主權學說則在組建眾議院方麵占有優勢。

每個州都會向國會推選兩名參議員，而眾議院的議員人數則按照人口比例來規定①。

①國會每10年就會重新規定一次各州應該推選的眾議院代表的人數。1789年，眾議院的議員總數為69（65）人，而到1833年就已經增加到240人。見1834年版《美國大事記》第194頁。

憲法規定每3萬人選1名眾議員，但是並沒有規定最低人數。國會覺得不應當隨著人口的增加而增加眾議員的人數。和這項限製相關的第一部法令，於1792年4月14日頒布。見斯托裏《美國法律》第1卷第235頁（3卷本，波士頓，1827年）。它規定每33000人中選出１名眾議員。關於這個問題的最近一部法令於1832年頒布，其中規定每48000人中選1名眾議員。有權力選舉代表的人口數，包括全體自由人和五分之三黑人。根據這樣的規定，紐約州現在有40名眾議員，但是隻有2名參議員；而在特拉華州有2名參議員，但是隻有1名眾議員。所以，特拉華州與紐約州在參議院是平等的；而在眾議院，紐約州的影響則是特拉華州的40倍。所以，如果控製了參議院的多數票，就可以使得眾議院的多數票無能為力，而這也是和立憲政府的精神背道而馳的。

這一切清楚地表明，要在參議院和眾議院之間合乎情理地將立法工作的每個部分連接起來是一件多麽複雜和困難的事情。

隨著時間的流逝，在同一個國家裏，總會有一些不同的利益產生，總會有各種各樣的權力出現。當它要製定憲法的時候，這些不同的利益和權力就會互相對立，成為任何一項政治原則想達成其一切效果的必然阻礙。所以，隻有在社會初步建立的時候，法律才能完全合乎邏輯。當你看到一個國家享有這種好處的時候，你千萬不要急著下結論，說它是明智的，而應當想到它還年輕。

在聯邦憲法製定以後的一段時期，英裔美國人之間仍然存在著截然不同的相互對立的兩種利益：每個州的各自利益和聯邦的全國利益。必須使這兩種利益相調和。

但是應該承認，至今聯邦憲法的這一部分並沒有產生人們最初曾經擔心過的不良後果。

每個州都還很年輕，彼此之間的關係也十分密切，有一樣的民情、觀念和需要。

因為大小或強弱而造成的差距，還不足以使它們的利益過於懸殊。所以，從來沒有見過幾個小州在參議院中聯合起來一起反對大州的提案。而且，表示全國意誌的法律條文擁有不可抗拒的力量，以至於麵對眾議院的多數表決時，參議院也沒有能力反駁。

除此之外，也不要忘記，美國的立法機構隻是在代表人民立法，而不承擔將人民組成一個單一國家的任務。當初建立聯邦憲法的目的，並不是要取消每個州的獨立存在，而是為了縮小這種存在的範圍。所以，立法機構在向第二級政權下放一項實權（而且不能再次收回來）時，事先就放棄了強製它們服從多數表決的意誌的習慣做法。有了這個規定，各州的影響力也就融入聯邦政府的影響力裏麵了，就沒有什麽反常的了。這隻是在確認既成事實，即對已經被承認的權力不能壓製，隻能扶持。

參議院與眾議院的其餘差別由州立法機關提名選舉參議員——由人民提名選出眾議員——對參議員進行二級複選——對眾議員進行一次選舉——兩種議員的不同任期——職權參議院與眾議院的不同之處，不僅表現在代表製度的原則方麵，也表現在選舉的方式、議員任期和職權差異等方麵。

由人民提名選出眾議員，而由各州的立法機構提名選出參議員。

一個是直接選舉的結果，另一個則要經過兩個階段的選舉才能產生。

眾議員的任期隻有2年，而參議員的任期則有6年。

眾議院隻有立法的權力，它所分享的司法權僅限於對公職人員的彈劾。參議院要對立法工作進行協助，審理眾議院向它提起訴訟的政治罪案件。同時，它也是全國的最高執行機構，總統締結的條約也要經過它批準才能生效。總統提出的法案和所頒布的任命，同樣必須經過參議院的同意才能最後生效①。

行政權②總統的靠山——總統的選舉和總統的責任——總統在其職權範圍之內的自由——參議院隻能監察總統，而不能指導總統——總統的薪俸在就職時進行規定——擱置否決權當時美國的立法者麵臨著一項難以完成的任務，那便是要創設一種既能依靠多數，又能有足夠的力量在自己的職權範圍之內自由行事的行政權。

為了維護共和製度，行政權的代表要服從全國人民的意誌。

總統是經過選舉產生的最高行政長官。總統的榮譽、總統的財產、總統的自由、總統的生命，都在不斷地要求總統正確行使自己的權力以回饋人民。而且他在行使這一權力的時候，並不是完全獨立的：參議院不僅在監督他與外國的關係，而且還在監督他如何用人，所以他既不能腐化自己，又不能被人腐化。

聯邦的立法者們已看到，如果行政權擁有的穩定性和力量不能大於每個州所給予它的穩定性和力量的話，那麽行政權就不能嚴肅而有效地完成自己的任務。

總統任期為4年，連選時可以連任。為了將來能夠連任，總統會熱心地為公共福利工作。

憲法規定總統是聯邦行政權的獨一無二的代表，並且防止他的意誌從屬於一個委員會的意誌，因為這既是一種削弱政府行動的做法，又是一種降低執政者責任的危險做法。參議院有權使總統的某些法令無法生效，但是不能強迫總統采取行動，也不能與總統分享行政權。

立法機構可以直接對行政權采取行動，但我們剛才已經說過，美國人總是想方設法不這樣做。當然，這種行動也可能會是間接的。

例如，兩院都有取消公職人員的薪俸的權力，可以以此來剝奪他們的一部分獨立；而法律的主要製定者就是兩院，又會使得公職人員對兩院是否會逐漸將總統按照憲法授予他們的那部分權力拿走的問題表示擔心。

這種受製性的行政權，就是共和製度固有的缺陷之一。美國人一直不能破壞立法機構想要控製政府的趨勢，但是他們卻使這種趨勢變得不那麽不可抗拒了。

①見《聯邦黨人文集》第52～56篇；斯托裏《美國法律》第199～314頁；憲法第一條第二、三項。

②見《聯邦黨人文集》第67～77篇；憲法第二條；斯托裏《美國法律》第315頁、第518～580頁；肯特《美國法釋義》第255頁。在任職之初總統的薪俸就已經被規定了，而且對他的任職期限也是有規定的。除此之外，總統還將擱置否決權作為自己的秘密武器，這種否決權可以使總統不讓那些可能會損害憲法授予他的獨立性的法律得以通過。但這也隻能在總統與立法機構當中形成不平等的鬥爭，因為立法機構如果要堅持它的方案，總是可以戰勝總統的抵抗的，但是總統有了擱置否決權，至少可以迫使立法機構重新考慮它的方案，而且在重新審議議案時必須有三分之二的多數人支持才能夠通過。

除此之外，擱置否決權也是向人民提出的一項呼籲。這樣一來，就使得如果沒有這項保障就可能在暗中受到壓迫的行政權有權提出申辯，可以讓人民聽取它申辯的理由。但是，立法機構如果仍然堅持它的方案，那麽它總能戰勝對它的抵製嗎？對這個問題，我的回答是：任何一個國家的憲法，不管它的性質怎樣，都必須要求立法者要依靠公民的良知和德行。在共和國中，這一點比較容易實行和被人看到，而在君主國，這一點就比較難以實行，並且總是被小心翼翼地掩蓋起來。但是，這一點肯定隻是存在於某一方麵。沒有任何一個國家的法律能夠預先定出一切，也沒有任何一個國家的製度能夠代替得了理性和民情。

美國總統的地位與法國的立憲國王在哪些地方有所不同在美國，行政權就像其所代表的國家主權一樣，是有限製的和例外的——在法國，行政權就像是國家主權一樣，可以擴及所有事務——國王是其中之一的立法者——總統隻是法律的執行者而已——兩種權力的任期產生的其他不同——總統被束縛在行政權的範圍之內——國王在這方麵是自由的——雖然有此種種不同，但是法國更近似於共和國，而美國則更近似於君主國——再比較兩國依附於行政權的官員人數行政權對國家命運起著重大的作用，所以在這裏，我必須先詳細討論一下它在美國占有什麽地位。為了對美國總統的地位能有個清楚明確的認知，最好對比一下美國總統的地位和歐洲的一個立憲君主國國王的地位。

我在進行這種對比時，對權力的外在標誌並不太重視，因為這種標誌很容易轉移研究者的目光，對研究者很少有什麽引導作用。

當一個君主國慢慢變為共和國的時候，雖然王權實際上已經消失了很久，但是行政權仍然使國王保留著頭銜、榮譽以及財富。盡管英國人斬了一位國王的首級，把另一位國王從王位上趕走，但是他們在麵對這些君主的繼承人時，依然習慣於跪著談話。

另一方麵，當有些共和國落到獨裁者控製之下時，這個獨裁者的生活卻能依然簡樸，不慕虛榮，保持謙遜的作風，好像自己並沒有處於萬人之上。當皇帝們大權在握，對其他同胞的財產和生存進行專橫統治時，在談話中人民稱他們為愷撒，而事實上，他們卻又能屈尊到朋友家裏做客。

所以，應當揭開麵紗，深入探究其內部。

在美國，由聯邦和各州共同分享主權；而在法國，主權是一個不能分割的整體。

我覺得，美國總統與法國國王的最大、最主要的不同之處就是由此而來的。

在美國，行政權與其所代表的國家主權類似，是有限的和例外的；而在法國，行政權則與國家主權類似，可以擴及所有事務。

美國人有一個聯邦政府，而法國人則有一個全國性的政府。

這就是自然導致美國總統地位不如法國國王地位的一點原因，但不是唯一的原因。第二個重要原因，就是兩者所代表的主權有著不同的內涵。確切地說，我們可以把主權定義為製定法律的權限。

法國的國王，實際上就是主權的化身，因為法律沒有經過他的批準就不能生效。

同時，國王也是法律的執行者。

雖然美國總統也是法律的執行者，但是他並沒有實際參加立法工作，因為他同不同意並不影響法律的存在。所以，他肯定不是主權的化身，而隻是主權的代理人。

法國的國王不僅是主權的化身，還參加立法機構，並從中得到一份權力。他參與國會的一個議院的議員提名，並能夠以自己的意誌終止另一個議院議員的任職期限。

而美國總統是不參加立法機構的組建工作的，當然也不能解散立法機構。

國王與國會能夠分享法律的提案權。

但總統卻沒有這樣的提案權。

在國會的兩院中，國王都有一定人數的代表，在國會中這些代表解釋他的觀點，支持他的意見，使他的施政綱領獲得勝利。

總統不可以成為國會的議員，他的閣僚也與他一樣，均被國會排除在外。他隻能運用間接的方法使自己的影響和意見進入國會這個大衙門。

所以，法國的國王和立法機構的地位是平等的，沒有國王，立法機構不能活動；而離開立法機構，國王也不能活動。

而總統卻像是一個低級的和從屬的權力，被排除於立法機構之外。

總統在行政權上的地位好像與法國國王的地位很接近。但是即使在行使這項權力的時候，總統也會因為地位低下等重要原因而感到屈辱。

首先，法國國王的權力在任期上就比美國總統的權力優越。要知道，任期是權力的一項重要因素。人們隻會對長期存在的東西表明愛戴和敬畏。

美國總統是選任4年的一個行政官，而法國國王則是一個世襲的君主。

在行使行政權時，美國總統自始至終都受到一種忌妒性的監督。他可以締結但是不能批準條約，他可以提名但是不能直接任命官員①。

①總統雖然在任免聯邦官員時必須征求參議院的建議，但是憲法對此的規定卻含糊其辭。

《聯邦黨人文集》在第77篇中好像主張建立批準製度；但在1789年，國會卻以充分的理由宣稱：總統既然自己負責，就不應該強迫他任用沒有得到他信任的成員。見肯特《美國法釋義》第1卷第289頁。在行政權方麵，法國國王絕對是主人。

美國總統對自己的行動負責，法國法律則規定國王的人身是不可受到侵犯的。