第17章 在敘述聯邦政府之前必須先研究各州的過去 (5)
美國人在把立法機關分成兩院時，從未想過將其中的一個建成世襲的，另一個建成選舉的。他們也不曾想讓其中的一個成為貴族的機構，另一個成為民主的代表。他們的目的也不是令前者支持政權，令後者支持民意和人民的利益。
將立法權力分開，從而抑製了國會的活動，還建立了審查法律的上訴法院——這正是美國現行的兩院製帶來的唯一益處。
隨著時間的推移和經驗的積累，美國人發現，能帶來這種好處的司法權分割，還是一種急切的需要。在整個合眾國裏，隻有賓夕法尼亞州曾第一個想要建立單一的議會。
在人民主權原則的邏輯推理的驅動下，富蘭克林本人也同意了這項方案。可是不久，賓夕法尼亞州卻不得不修改法律，而成立了兩個議院。這樣，司法權分散的原則得到了承認，因此人們以後就能想到，必須使立法權分屬多個立法機構，這是一個早被證明的真理。這個幾乎不被古代的共和國所知的真理，就像無數的偉大真理一樣，剛一出世之時曾被很多現代國家所誤解，但最終還是作為如今政治科學的一項公理而被傳播開來。
①在馬薩諸塞州，參議院不擔任任何行政工作。
②例如在紐約州。州的行政權美國一個州的州長——他在立法機構麵前的地位——他的權利和義務——他對人民的依靠州長是州的行政權的代表。
我用“代表”這個詞，並不是出於隨意。實際上，州長正是行政權的代表，可他隻行使他所擁有權力中的一部分。
這位被稱為州長的最高官員，既是立法機構的顧問，又是它的主宰者。否決權是他的武器，能夠隨意裁撤或至少延遲司法機構的行動。他向立法機構說明本州的需要，提出他認為足夠滿足這些需要的有效方法。他是立法機構對同全州有關的所有活動所作決定的當然執行者①。當立法機構休會時，他不得不采取各種恰當的措施，以避免出現**和意外危險。
全州的軍事大權由州長掌握。他既是武裝力量的首長，又是國民軍的司令。
當人們依法同意的州的權威遭到否認時，州長可以率領州的武裝部隊鎮壓**，恢複正常的社會秩序。
最後，除因指定治安法官②而間接地參與地方的行政工作外，州長並不參與鄉鎮和縣的行政工作，而治安法官經他委任之後，他也無權罷免。
州長由公民選舉，通常隻能選任一到兩年，這樣就把他置於常常受到選他的大多數選民的嚴密監視之下。
美國的行政分權的政治效果政府集權和行政集權之間存在的差異——在美國，行政不集權，但政府卻相當集權——行政的極端分權在美國引起的不良後果——這種做法對行政工作的益處——監管社會的行政人員比不上歐洲的正規、文明和有學識，但他們的權力卻比歐洲行政人員的大——這種做法在政治上的益處——在美國，國家意識表現在各個方麵——被管理者對政府的支持——社會情況愈民主，就愈需要完善地方組織——原因“集權”是目前人們慣用的一個詞，但通常來說，還未曾有人給它下個精確的定義。
事實上有兩種性質十分不同的集權，對此必須分辨清楚。
某些事情，比如，製定全國性的法律和本國與外國的關係問題，是和全國各地都休戚相關的。
①事實上，有時州長也不執行立法機構通過的議案。一般是在立法機構投票表決一項議案的同時，便指定專人去執行。
②在許多州，治安法官並不是由州長任命的。
而某些事情，就像地方的建設事業，則是國內的某一地區所特有的。
我把前一類事情的領導權集中在同一個地方或者同一個人手中，這樣的做法叫政府集權。
而把第二類事情的領導權以同樣方式集中的做法叫行政集權。
這兩種集權在某些地方界限不清，但從整體上來觀察它們各自管轄的對象時，就很容易把它們區分開來。
明顯地，如果將政府集權與行政集權相結合，那它就能獲得無限的權力。於是，它就會令人習慣於長期地完全不敢表達自己的意誌，習慣於在所有問題上或天天表示服從，而不是在一個問題上或隻是暫時地表示遵從。所以，它不但能用自己的權力製伏人民，還能利用人民的習慣來駕馭人民。它首先把人民彼此孤立起來，然後再逐個擊破，讓他們成為順民。
這兩種集權彼此吸引，相互幫助，但我決不認為它們是不能分開的。
路易十四時期，法國曾出現了最強大的集權政府，致使人們可以認為隻有他一個人就能夠製定國家的法律，並有權解釋這些法律，對外代表法國和恣意妄為。他聲稱“朕即國家”，而且他總有道理。
可在路易十四統治時代，行政集權的情形卻大不如今。
現代英國政府的權力也不小，政府集權達到了它可能達到的頂峰：國家就如同一個獨立的個體在活動，它能夠隨意把廣大的群眾發動起來，集結自己的全部權力，並將它投放到它想去的任何地方。
50年來完成了如此宏偉大業的英國，並沒有實行行政集權。
對我個人來講，我無法想象一個國家沒有強大的政府集權可以生存下去，特別是會繁榮昌盛。
但我相信，行政集權隻能令它管理下的人民衰頹消沉，因為它在不斷消磨人民的公民精神。沒錯，在一定的時代和一定的區域，行政集權能夠把國家所有的可以使用的力量聚合起來，但這會影響這些力量的再生。它也許會迎來戰爭的勝利，但也會縮短政權的壽命。所以，它也許對一個人轉瞬即逝的偉大非常有幫助，但對一個民族的持久繁榮卻無濟於事。
再強調一點，在人們討論一個國家由於沒有實行集權而無所作為的時候，他們幾乎總指的是他們還沒有真正理解的政府集權。有的人一再強調，德意誌帝國從來就沒有讓它的力量產生可能取得的一切好處。我完全同意這個看法。可是，原因呢？因為全國的力量一直都沒有集中，因為國家始終未能讓全國人民遵守通行於全國的法律，因為這個有機整體內的幾個各自為政的部分總有權利或機會拒絕同全國最高當局的代表合作，甚至在與全體公民的利益相關時也是這樣；也就是說，是由於它沒有政府集權。這句話同樣適用於中世紀。所以，在中世紀，封建社會發生了各種苦難；行政權、統治權，都被分掌在許多人手中，被分割成許多部分。因為完全缺乏政府集權，卻最終妨害了當時的歐洲各國生機勃勃地向任何一個目標前進。前文已經提到，美國沒有行政集權，也不容易在那裏發現等級製度的蹤跡。
我認為美國的地方分權已經達到使任何一個歐洲國家不是感到不愉快，甚至是覺得無法忍受的地步；而且這種分權在美國國內也產生了一些不良後果。可美國的政府集權同樣達到了很高的水平。不難證明，美國國家權力的集中要比歐洲以往任何一個君主國家都高。每個州不僅隻設一個立法機構，而且隻設一個可以創造本州政治生活的行政機關；而且，通常也不準數個縣的議會聯合行動，以避免它們企圖超越自己的行政權限而幹涉政府的工作。在美國，沒有任何力量能夠反對每州的立法機關。不論是特權，還是地方豁免權與個人影響，甚至是理性權威，都阻擋不了它的前行，因為它代表著多數人，而多數人又覺得自己就是理性的唯一代言人。所以，它能夠隨心所欲，除了它的意誌外，再也沒有什麽東西能夠使它的行動受限。站在它一方並被它控製的，是負責用強力來迫使不滿分子就範的行政權的代表。
隻在政府工作的一些細枝末節處，還有著一些弱點。
美國的各共和州，不存在用來鎮壓少數人的常備軍，不過少數人直到現在還沒能發展到可以發動戰爭並讓州覺得必須建立一支軍隊的地步。州在同公民打交道時往往是利用鄉或者縣的官員。例如，在新英格蘭，由鄉財產估價員來計算稅額，由鄉稅收員征收計征稅金，由鄉司庫把收到的稅款移交州庫，由普通法院審理稅務糾紛。這樣的征稅辦法不便而且遲緩，常常會妨礙大量需要款項的政府工作。通常來講，凡和政府的生存有重大關聯的事務，都該由政府自己委任並可以隨時撤換的善於迅速處理工作的官員擔任；不過，像美國這樣創建起來的中央政府，總是傾向於按照需要去采取比較得力和有效的行動手段。
所以，並非像人們通常所講的，由於美國並未實行中央集權，新大陸的各共和州便將自行毀滅。可以說是美國各州的政府過於集權了，而並非是集權不夠。關於這一點，我以後再來論證。每天各級立法會議都在侵吞政府的這種或那種權力，如同法國的國民公會所做的一樣，試圖將一切權力控製在自己手中。可是，像這樣集中起來的社會權力卻經常易手，因為它是從屬於人民的權力的。它經常表現為缺乏理智和遠見，因為它可以為所欲為。這也正是它的危險之處。所以，能夠有朝一日讓它覆滅的，正是它的力量本身，而絕非它的軟弱無能。
行政分權，在美國產生了幾種不同的結果。
在我看來，美國人幾乎把行政從政府中完全獨立了出來；在這個問題上，他們似乎違反了常識，越出了常規，因為即便在一些次要的事情上，全國也需有一個統一的製度①。
州沒有任命行政官員擔任其境內各行政區劃的固定公職，因而不能建立共同的懲罰製度，結果也就很少想到頒布全州統一的治安條例。然而，頒布這種條例，明顯是
①我覺得，即使代表州的當局不親自管理行政，也不應舍棄監察地方行政的權力。比方說，在每個縣裏指派一位州的官員擔任固定的職務，賦予他審理該縣及其所轄鄉鎮發生的犯罪案件的司法權。但若是不侵犯地方的獨立，就能因此建立統一的製度嗎？在美國，各縣都沒有派駐州官。在縣法院之上，也沒有任何司法機構，並且這些法院隻在接到應予懲治的行政性犯罪案件時才會臨時開庭。
必要的。歐洲人在美國總見不到這種條例。這種表麵上的紊亂外觀，最初會讓歐洲人覺得美國社會處於完全的無政府狀態；而一旦他們深入考察事物的本質後，就會發現原來的看法並不正確。
雖然有些事情關係到全州，但由於缺少管理它們的全州性的行政組織而導致無法統一進行。將這些事情交給鄉鎮或縣，由選舉產生的有規定任期的官員去辦理，結果不是一事無成，就是堅持不了多久。
歐洲的集權主義擁護者們堅信，由中央政府管理地方行政，比由不會管理地方行政的地方當局自己治理要好。這種看法，當地方當局無知，而中央政權有知的時候；當地方當局消極，而中央政權積極的時候；當地方當局慣於服從，而中央政權慣於工作的時候，可能都是正確的。我們甚至覺得，隨著中央集權的增強，就會加速這種向兩極發展的趨勢，也就是說，當一方權能日益加大時，而另一方卻日漸無能。
可是，當人民能和美國人一樣有知，關心自身的利益，並且習慣於思考自身的利益的時候，我認為這種情況就不會出現了。
相反，在這種情況下，我堅信公民的集體力量永遠能比政府的權力創造出更大的社會福利。
我承認，在某種情況下不易找到喚醒一個沉睡的民族的方法，去使他們產生他們從未有過的激情和知識；我了解，說服人們應該為自己的工作去努力也很困難；讓人們學習宮廷禮法的細節，通常比讓他們去修理公眾住房更能激起他們的興趣。
然而，我也相信，當中央的行政部門一心想要替代下級機構的自由競賽時，它就算不是在自誤，也是在誤人。
不管一個中央政府如何精明強幹，也不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節，不能明察秋毫。它無論如何做不到這樣，因為這樣的工作已經遠非人力所及。當它要獨自製造這麽多發條還要讓它們發動的時候，其結果要麽是不完美，要麽是徒勞無功地白白消耗自己的精力。
沒錯，中央集權容易促使人們的行動在表麵上保持一定的一致。雖然這種一致源自愛戴中央集權，但人們卻不明白這種集權的意圖在哪兒，就像信神的人膜拜神像而忘記了神像所代表的是哪個神一樣。最後，中央集權就會毫不費力地賦予國家的日常事務以秩序井然的外表，細致地製定出全國治安條例的細則，及時鎮壓小規模的叛亂、懲治輕微的犯罪行為，令社會維持既無實質的落後又無真正的進步的狀態，令整個社會永遠處於被官員們慣於稱之為社會安寧和秩序良好的昏昏欲睡的按部就班的狀態①。總之，中央集權保守有餘，而創新不足。當它引發社會產生巨大動蕩，或使社會
①我認為，以最集權的行政為被統治的人民提供社會安逸的最好代表是中國。我聽一些旅行家說：中國人有安逸而無幸福，有百業而無進步，有保守而無創新，有嚴謹的製度而無共有的品德。在中國人那裏，雖然社會仍然在前進，且前進得相當好，但決不是特別好。我覺得，一旦中國對歐洲人開放，歐洲人就會從它那裏得到世界上現存的最好的行政集權的典範。加速前進的步伐時，就會失去控製的力量。隻要它的各項措施都需要公民的幫助，馬上就會暴露出這架龐大機器的弱點來，立刻處於無能為力的狀態。