第16章 在敘述聯邦政府之前必須先研究各州的過去 (4)

新英格蘭的美國人沒有給地方法院設置檢察官②，而且我們也應該看到，隻設置一名檢察官對他們來說也很難辦到。若是隻在縣城設置一名檢察官，在鄉鎮卻沒有他的助理，比起地方法院的成員他能更熟悉全縣的情況嗎？而若是在每個鄉鎮都給他設置助理，就意味著將行政和司法大權都集中在他一個人身上。並且，都是習慣產生法律，而英國的立法從來沒有類似的規定。

所以，美國人把偵訊權與起訴權分開，就像在分設其他一切行政職務時一樣。

大陪審團的成員必須按照法律將本縣可能發生的各種犯罪行為通報給他們所服務的法院③。有些重大的瀆職罪，交給相應的高級檢察機關起訴④。對違法者的懲處，通常是由財務官員來執行，也就是負責收納被處的罰款。所以，鄉鎮司庫一旦查出違法事件，大部分他都可以自己直接起訴。

不過，美國的立法十分重視個人的權益⑤。這也是我們在研究美國的法律時常常碰到的主要原則。

美國的立法者覺得，雖然不能過於相信人的忠誠，但他們確信人都是有理性的。

所以，為了保障法律的順利執行，他們總是關注私人權益。

於是不難想到，不管製定的法律條款對全社會如何有利，若是個人得不到一點實惠，那誰也不願去做原告。所以，形成一種默契，就不會動用法律了。

①比如，一個鄉鎮拒不任命財產估價員，則地方法院就可任命，而經選舉產生的鄉鎮行政官員仍保留其作為民選官員的所有權利。參見前引的1786年2月20日法令。

②“為地方法院設置”，是因為普通法院設有一名執行某些檢察任務的官員。

③比如，大陪審團的陪審員有向地方法院通告道路的情況的責任。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第308頁。

④比如，縣的司庫未能提交財務報告。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第406頁。

⑤比如，維護不好的道路使某人的車輛毀壞或身體受傷時，此人可以向地方法院起訴，請求負責維修這段道路的鄉鎮或縣賠償損失。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第309頁。美國人的製度讓他們走上了這種極端。在這種情形下，美國人就不得不鼓勵檢舉，使檢舉人依據某些條件分得一部分罰款①。

這種不惜敗以壞風尚為代價來保證法律執行的辦法顯然是有害的。

當然，縣的行政官員之上的官員就隻有統治權，而沒有行政權了。

美國行政概況聯邦各州之間在行政製度上的區別——越往南方，鄉鎮當局的活動越不充分，越不積極——官員的權力愈大，選民的權力愈小——行政權從鄉鎮轉向縣——紐約州、俄亥俄州、賓夕法尼亞州——可在全聯邦運用的一些行政原則——公職人員的選舉與職位的終身性——無等級製度——司法手段應用於行政上文提到，在認真研究新英格蘭的鄉鎮和縣的組織之後，再概述聯邦的剩下部分。

每個州都有鄉鎮並實行鄉鎮自治，但是每個州的鄉鎮和新英格蘭的鄉鎮並不完全一樣。

越往南走，鄉鎮的自治程度就越低，鄉鎮的官員職責和權限就越少，居民對鄉鎮事務的影響與其他地方相比，也不那樣直接，召開鄉鎮居民大會的時間就越少，而大會討論的問題的範圍也就較小。所以，民選官員的權力較大，選民的權力較小，鄉鎮的自治精神也就越差②。

這種差別在紐約州開始出現，而到賓夕法尼亞州就已經非常明顯，若你尚未去過西北地區，還不會對這種區別感到詫異。建立西北諸州的大部分移民來自新英格蘭，他們將故鄉的行政習慣帶給了第二故鄉。俄亥俄州的鄉鎮同馬薩諸塞州的十分相似。

前文提到，在馬薩諸塞，鄉鎮手裏掌握著公共行政的大權。人們的利益和眷戀的集

①當有敵人入寇或發生暴亂時，如果鄉鎮的官員玩忽職守，不向民兵提供必需的物資和軍需，鄉鎮可被處以200～500美元（等於1000～2700法郎）的罰金。

十分明顯，光是這樣的規定，沒有人會有興趣，也不想去做原告。所以，又補充了規定：“所有公民都有權告發相似的罪行，並分罰金的一半給檢舉人。”參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第236頁：1810年3月6日法令。

在馬薩諸塞州的法律中，類似的補充規定屢見不鮮。

有時，法律不是以這種辦法鼓勵個人去檢舉公職人員的，而是以此鼓舞官員去懲治個別人的對抗行為。

比如，某個居民接到通知後拒不參加一條大道的修築工程，道路管理員有權揭發此人。若是此人被罰，道路管理員可獲一半罰款。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第380頁。

②參見《增訂紐約州法令集》第4編第11章《鄉鎮的權限、職責和特權》第1卷第336～364頁，阿爾巴尼，1829年版。

參見《賓夕法尼亞法律選編》中的“治安員”“財產估價員”“收稅員”“濟貧工作視察員”“道路管理員”等條款，以及《俄亥俄州一般性法令集》第412頁：1834年2月25日有關鄉鎮的法令。對鄉鎮的各種官員，如“鄉鎮文書”“濟貧工作視察員”“遺孤財產保管員”“護青員”“財產估價員”“鄉鎮司庫”“道路管理員”“治安員”，都有具體規定。

合中心是鄉鎮。可越往南方各州走，鄉鎮就不再是這樣的集合中心了。在這些州，教育還不十分普及，因此培養出來的人才很少，能勝任行政工作的人則更少。所以，離新英格蘭越遠，行政工作幾乎全都轉移到縣裏。縣變成了主要的行政中心，成為介於普通公民和州政府之間的權力機關。

我曾說過，在馬薩諸塞，由地方法院主理縣的事務。數名官員組成地方法院，但必須通過州長及其谘議會委任。縣沒有議會，由州立法機關投票表決它的預算。

但在紐約州這樣的大州，以及在俄亥俄州和賓夕法尼亞州，每縣的居民選出一定人數的代表，這些代表的會議就是縣的帶有代議製屬性的議會①。

縣的議會在一定範圍內向居民征稅，這一點跟真正的立法機關一樣。並且，它又行使縣的行政權，指揮鄉鎮的大部分行政工作，將鄉鎮的權力控製在比馬薩諸塞鄉鎮的權力要小得多的範圍內。

這就是聯邦各州在縣和鄉鎮的組織方麵表現出的主要區別。假如我一直研究到執行方法的細節上，還能找出更多的不同點。不過，我的目標不是講述美國的行政權。

我想我上麵講的，已經能夠說明美國的行政工作是以哪些原則為基礎的。這些原則得到不同的運用，其成效的大小也因地而異，不過它們的根本精神處處都是相同的。法律的內容不斷變化，法律的外貌也不斷變化，但給予法律以活力的依舊是同一種精神。

鄉鎮和縣，並不到處都是靠相同的方式建立起來的；但能夠說，在美國，鄉鎮和縣的組織均以同一思想為依據，即認為每個人隻在麵對與本身利益相關的事情時是最好的裁判者，完全可以以自力滿足自身的需要。所以，鄉鎮和縣隻負責照顧人們的公共利益。州僅僅統治，而不理行政。在應用這一原則時當然有例外，但也都不能反對這一原則。

這個原則產生的第一結果，是由居民自己選擇鄉鎮和縣的全部行政官員，或至少是從自己人當中選擇這些掌權的官員。

行政官員到處都是選舉的，或至少不能任意罷免，因而各處都不會產生等級製度。所以，幾乎有多少官職就有多少獨立的官員。行政權被分掌到數人手中。

既然各處都沒有行政等級製度，行政官員都是選舉產生並在任職期滿之前不得罷免，因此必須創建某種製裁行政官員的製度。於是就產生了罰款製度，以把下級機構及其代表納入法律的製約。在美國，從南到北，從西到東，都采用了此種製度。

可是，在所有的州中，采取緊急行政措施或懲治行政犯罪的權力，並不集中在同一個法官身上。

英裔美國人采用的治安法官製度，都是出於同一來源。雖然各州都存在這種製

①參見《增訂紐約州法令集》第1卷第11章第304頁，第12章第366頁；《俄亥俄州一般性法令集》第頁；1822年2月25日有關縣行政官員的法令。

參見《賓夕法尼亞法律選編》第170頁：“縣稅”和“征用”條。

在紐約州，每個鄉鎮各選一位代表，這個代表既參與本鄉鎮的行政工作，又參與縣的行政工作。度，但並不總是用於同一目的。

各地的治安法官都參與鄉鎮及縣的行政工作①：有時審理行政犯罪行為，有時親自辦理行政工作。不過在大多數州，重大的行政犯罪案件仍由普通法院來審理。

因此可知，實施行政官員的選舉和任期未滿以前不得罷免的製度，都沒有行政等級製度，把司法手段用於下級的行政部門——這正是美國從緬因到佛羅裏達實施的行政製度的主要特征。

在一些州裏，開始見到行政權集中的跡象。在這條道路上走在最前麵的是紐約州。

在紐約州，州政府的官員對下級縣及鄉鎮的治理，有時可以稱得上是監督和控製②。有時，州政府的官員也成立一種審理上訴案件的上訴法院③。在紐約州，將司法處分看做行政手段的情況要比其他州少，但對行政犯罪行為的起訴權卻被少數人掌握④。

在其他某些州，也剛開始出現這種傾向⑤。不過從全局來看，仍可以說過度的地方分權，是美國公共行政的顯著特征。

關於州上麵我已經描述了鄉鎮及其行政，現在開始介紹州及其政府。

有關州的問題，我可以一筆帶過，而不必擔心人們會不明白。我所說的這些，都是寫在每個人都能讀懂的各州的成文憲法裏的⑥。並且，這些憲法本身都是以一個簡明

①即使在南部各州，由縣法院的法官負責辦理行政犯罪案件，也是這樣。參見《田納西州法令集》中的“司法製度”“稅收”等項目。

②比如，國民教育的領導權就已集中在州政府手中。立法機關任命大學的評議員，而州長和副州長就成為評議會的當然成員。參見《田納西州法令集》第1卷第456頁。每年大學的評議員視察各院校，向立法機關提交年度報告。評議員對學校的監督並非有名無實，尤其是因為高等院校為了讓自己能夠買賣和處理財產而必須具備法人（公司）資格，而法人資格需要有許可，但這種許可隻能依據評議會的申請由立法機關頒發。每年州要為專門設立的獎學基金支付利息，而這筆基金正是由評議員們提供的。參見《增訂紐約州法令集》第455頁。公立學校的負責人每年應向州主管教育部門送交學校工作報告。參見《增訂紐約州法令集》第631頁。

③若是某人認為自己受到學校管理委員（他是鄉鎮的官員）發布的文件的侵害，他可以向小學學監控訴，而小學學監的裁決是最終裁決，不允許再上訴。參見《增訂紐約州法令集》第487頁。

在紐約州的法律中也隨處可見，一些規定與我剛才作為例子引用的規定類似。但總體來說，這種集權化的傾向不強而且效果很小。在賦予州的主官們監督和領導下級人員的權限時，並沒有賦予他們獎懲下級人員的權限。一般不允許同一個人既負責發號施令，又有權製裁違抗行為。所以，他沒有製裁權，而隻有命令權。

1830年，一位學監在其提交給立法機關的年度報告中斥責學校管理委員沒有根據他的意思傳達他下發的總結。接著，他說：“若是再犯這種錯誤，我將依照法律規定，向管轄法院控訴他們。”

④比如，每個地方檢察官有權追索50美元以上的各類罰款，但以法律沒有將這項權限賦予另一個官員為限。參見《增訂紐約州法令集》第1卷第383頁。

⑤馬薩諸塞州也有行政權集中的若幹痕跡。比如，每年地方的學校管理委員會應向州辦公廳主任送交報告。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第367頁。

⑥可參見《紐約州憲法》。

而合理的學說為基礎的。

其中的大部分條款，已被所有立憲國家所采用，為我們所熟知。

所以，在這裏我隻作簡單的描述。將來，我再對我所介紹的一切進行評述。

州的立法權立法機構分為兩院——參議院——眾議院——兩個院的不同職能州的立法權歸屬兩院，通常稱第一個為參議院。

參議院一般是立法機關，但有時也成為行政和司法機關。

依據各州憲法的規定，參議院以各種不同的形式參與行政工作①，而它通常是在官員競選之時進入行政權領域的。

當審理一些政治案件時，有時在審理一些民事案件時②，它也享有司法權。

參議員的人數總不是很多。

另一個立法機關，一般叫做眾議院，它沒有任何行政權，隻在向參議院控訴公職人員時擁有司法權。

兩院議員的當選條件，在每個州幾乎都是一樣的。他們都是由同樣的公民，按照同樣的方式選舉出來的。

參議員的任期一般長於眾議員，是這兩者之間唯一的差別。前者通常任期兩年或三年，後者的任期則很少超過一年。

法律授予參議員以任期長和連選連任的特權的原因，是要在立法機關內保留一些已經熟悉公務以及能夠對新當選參議員產生有利影響的核心人物。