第15章 在敘述聯邦政府之前必須先研究各州的過去 (3)

這19種官員一般說來彼此之間並無隸屬關係。這些官員中的每個人的職權範圍都由法律來規定。在允許的範圍內，他們是完成本職工作的全權主人，隻承認鄉鎮的權威。

假使把視線轉移至鄉鎮的上級，也不容易看到行政等級的痕跡。有時，縣的官員對鄉鎮或其行政委員作的決定⑤也進行修改，但總的來說，縣的行政官員無權領導鄉鎮官員的行動⑥，前者隻能在與全縣有關的事務方麵來指揮後者。

鄉鎮的行政官員和縣的行政官員，在為數不多的預定事項上要同時向州政府的官員匯報他們的處理結果⑦。不過，州政府並不派專人去視察他們的政績，去製定全州性

①參見《鄉鎮官員》，尤其是其中講到的行政委員、財產估價員、收稅員、文書、道路管理員等職務。

比如，在這些數量龐大的官員中，一些人不向州提出理由就不得在禮拜天外出。這些人專門負責監督法律的執行情況，是鄉鎮的“十戶長”（Tithingmen）。

參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第410頁：1792年3月8日法令。

行政委員負責編製選舉州長的選民名單，向州的選舉辦公室匯報投票選舉的結果。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第488頁：1796年2月24日法令。

②比如，行政委員有權指定可以堆放垃圾的場所，指定可以防範鄰鄉侵犯本鄉鎮利益的某些商品交易場所，下令修築排水溝。

參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第193頁：1785年6月7日法令。

③比如，在發生傳染病期間，行政委員必須處理公共衛生問題，並聯合治安法官采取必要的防治舉措。

參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第539頁：1797年6月22日法令。

④我說“幾乎”的原因是，鄉鎮生活中的許多日常事務，都是由治安法官自行處理或協同縣裏的官員處理。比如，各種許可證或執照，都是由治安法官發放的。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第297頁：1787年2月28日法令。

⑤比如，對獲得鄉鎮行政委員發給的品行優良證明書的人頒發表揚狀。若是行政委員拒不發給這種證明書，那當事人可以向縣法院的治安法官申訴；法院判決後即可頒發表揚狀。參見《馬薩諸塞法令匯編》第2卷第186頁：1808年3月12日法令。鄉鎮有權製定細則，還負責檢查細則的實施情況，例如，檢查是否按規定的金額判處了罰款。不過，這種細則必須由縣法院批準。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第254頁：1786年3月23日法令。

⑥在馬薩諸塞州，評定鄉鎮行政委員的政績時也經常會邀請縣的行政官員。後文還將提到，他們的評定具有法院判決的效力，而並非行政措施。

⑦比如，鄉鎮的教育管理委員會必須逐年向州辦公廳主任匯報學校的管理情況。參見《馬薩諸塞法令匯編》第3卷第183頁：1827年3月10日法令。的治安條例，去頒布執行法律的命令，去跟縣和鄉鎮的行政官員保持密切聯係，去指導他們的行為和譴責他們的錯誤。

所以，行政權的半徑所輻輳的圓心並不存在。

那麽，如何根據一個大概統一的計劃去指導社會呢？又如何能使縣及其行政官員和鄉鎮及其官員服從呢？

在立法權涉及的範圍上，新英格蘭各州比我們法國更廣闊。立法者幾乎管到了行政當局的內部。法律規定到事情的細枝末節；一個法律既規定了原則，又規定了原則的應用方法；上級單位的法律，還給下級單位及其官員附加了很多嚴格而又細致的義務。

所以，隻要所有下級單位和全體官員依法辦事，社會的各個部分就會亦步亦趨地行動。可還存在一個問題，就是怎樣能夠讓下級單位及其官員遵守法律。

大致可以說，社會隻擁有兩種強迫官員遵守法律的方法。

一是授予這些官員中的一個官員以指導其他官員，並在其不遵從時罷免他們的權力；二是責成法院懲治違法的官員。

這兩種辦法中，任意一個都不總是能隨意使用的。

指導一個官員的權力，必須以有權在他玩忽職守時給予罷免，在他兢兢業業履行全部職責時給予提升為前提。不過，對一個民選的行政委員來說，行政當局既不能免職，也不能提升，因為經選舉產生的每個官員，直到他們的任期屆滿才能被撤換。事實上，隻有當所有的公職都是由選舉產生時，民選的行政委員才會有求於、有懼於選民。在此種情況下，官員之間就沒有了實質的等級差別，因為發號施令權和鎮壓反抗權都沒有集中在一人手中，指揮權也沒有與獎懲權合並於一人身上。

所以，那些通過選舉任用政府下層官員的國家，不得不廣泛使用司法懲治來作為行政措施。

我們並不能馬上就看出這種情形。統治者們將實施選舉製度看成第一次讓步，將允許法官懲治選舉產生的行政官員看成第二次讓步。他們都害怕這兩種新辦法，一旦他們非得選擇其中一時，他們往往仍願意使用前者，因此他們同意選舉官員，並使選舉出來的官員獨立於法官之外。不過，因為情況十分清楚，不受司法權監督的被選舉權遲早會失去控製或者被取消，隻有同時使用這兩種方法，才能使它們彼此抵消，保持平衡。在中央政權和經選舉產生的行政單位之間，隻有法院能夠充當調停人。並且，也隻有法院才能迫使民選的官員順從，使他們不去侵犯選民的權利。

所以，司法權向政界的擴張，應當和被選舉權的擴張協調起來，倘若兩者不攜手並進，國家勢必會陷入一部分人欺壓另一部分人的狀態或無政府狀態。

多少世紀以來，人們始終認為司法習慣沒有成功地教育公民去行使行政權。

美國人從他們的祖輩英國人那裏承襲了一種完全不同於歐洲大陸的製度，我指的是設置治安法官。

治安法官在解決行政機關與法院之間和民眾與鄉鎮行政官員之間的紛爭時總站在不偏不倚的立場。治安法官應是一位見識廣博的公民，但不苛求要精通法律。他負責的是維持社會治安，比起法律知識，更需要良知和公正。當治安法官參與國家管理工作時，能為管理工作帶來依法辦事和凡事向群眾公開的作風，而這種作風正是防止專橫最強大的武器。不過，他們不應成為迷信法律的奴隸，一旦過度迷信法律，行政官員就會怠於行政管理。

美國人雖然采用了英國的治安法官製度，卻摒棄了使它在母國出名的那種貴族性質。

馬薩諸塞的州長①給本州的各縣指定了一定數量的任期七年的治安法官②。

此外，他還從每縣的治安法官中指定三人，由他們成立地方法院。

個別的治安法官也參與一般行政工作。有時候，他們也被委以一定的行政職務，聯合民選的官員工作③；有時候，組成臨時法庭，接受公民對行政官員的違法行為的檢舉或行政官員對拒不履行義務的公民的控訴。但其實治安法官執行其主要職務的場所還是地方法院。

地方法院在縣城每年開庭兩次。馬薩諸塞州的法院有權強令大多數④民選的官員服從⑤。

必須指出，在馬薩諸塞州，地方法院既是政治法庭，又是純粹的行政組織。

前麵已經講過，縣僅僅是一個行政區劃⑥。由於地方法院主管的工作隻有少數不多的與大部分鄉鎮或全體鄉鎮有關，所以任何一個鄉鎮都不能單獨處理工作。

當涉及全縣性的工作時，地方法院的工作是純屬行政性的。地方法院在處理工作的過程要經常按照司法程序，原因隻是為了給自己的工作提供便利⑦，讓被審理的官員了解

①後文還會詳細講州長的職權範圍。接下來我要講的是州長在全州的行政權。

②參見《馬薩諸塞州憲法》第2章第1節第9款，第3章第3款。

③這種情況不少，舉例來說：一個外鄉人來到某個鄉鎮的傳染病流行地區病倒了。兩名治安法官可以附上行政委員的通知，命令縣的司法官把病人移送到別的地方加以救治。《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第頁：1797年6月22日法令。

通常來說，治安法官能夠參加所有的重要行政管理活動，並使所參與的工作產生半司法性質。

④這裏講的大多數，是由於行政委員的一些違法行為事實上可以移送普通法院處理。比如，一個鄉鎮拒不成立教育管理委員會或拒不設立管理學校所需的基金時，就要處以金額較大的罰款。而作出這種罰款決定的，就是被叫做最高法院或高等法院的普通法院。參見《馬薩諸塞法令匯編》第3卷第190（192）頁：1827年3月10日法令。某個鄉鎮拖期不交軍用糧秣，同樣要罰以巨款。參見《馬薩諸塞法令匯編》第2卷第頁：1822年2月21日法令。

⑤治安法官可依據自己的能力參與鄉鎮或縣的政府工作。鄉鎮的一些重要工作，一般都會有一名治安法官協同處理。

⑥由地方法院負責辦理的、屬於縣的工作，可能有以下幾種：1）設置監獄和成立法庭；2）編製全縣預算（交州的立法機關表決）；3）計征州立法機關表決的稅收；4）頒發各種證件和執照；5）建造和維修全縣的道路。

⑦例如，遇到處理道路建造和維修的問題時，地方法院須求助陪審團來解決它在處理過程中遭遇的幾乎所有的難題。處理的法律依據。在審理鄉鎮的行政官員時，它幾乎總是以司法機關的身份來工作，隻有在極少數的情況下才作為行政機關出現。

在這裏遇到的第一個難題，是怎樣使鄉鎮這個幾乎是獨立的政權實體服從州的一般法律。

前麵已經講過，鄉鎮每年都要任命一定人數的財產估價員來計征稅收。但鄉鎮可能以不任命財產估價員的方法來逃避納稅的義務。此時，對這樣的鄉鎮，地方法院可罰以巨款①。罰款依據法院的判決分給全部居民。縣的司法官作為執法人員來執行判決。所以，在美國，行政當局似乎喜愛躲在暗處進行仔細查驗，使行政命令罩上司法判決的麵紗。如此，由於行政當局擁有被人們認為合法的這種幾乎無法抵抗的權力，而讓它的權限更大了。

這樣的做法容易被人接受，而且是不難推行的。通常來說，要求於鄉鎮的事情，都是以明文清清楚楚規定的。這種規定並不複雜，很簡單，不列出細節，而隻寫出原則②。不過，在使鄉鎮服從時，或者在使鄉鎮官員服從時，還是會遇到困難。

一個公職人員能夠做出的應受斥責的行為，歸納起來有下列幾種：他在履行法定的義務時不熱心，行事懶散；他或許沒有履行法定的義務；最後，他可能做出法律明令禁止的事情。

官員的後兩種失職行為是法院要追究的，但必須依據確鑿可查的事實進行審理。

在鄉鎮進行選舉時，鄉鎮的行政委員有時候會忽略法律規定的手續。此時，他可能被罰款③。

不過，在官員履行職責不熟練時，或在執行法律的規定時不熱心、行事懶散時，完全不受法律懲處。

盡管地方法院被授予行政權，但在這時它也對這些官員的不服從無能為力。隻有害怕免職的心理才可能防止這樣的輕微犯罪，但地方法院沒有讓鄉鎮政權恐懼的手段，它不能罷黜非它任命的官員。

並且，為了查處玩忽職守和混飯吃的官員，還必須對下級官員經常進行監督。可是，每年地方法院隻開庭兩次，沒有監督的責任，隻是對被檢舉的應予斥責的違法事件進行審理。

隻有果斷罷黜公職人員的方法，才是強迫他們切實而積極地服從的唯一保證，而用一般的司法措施卻是無法辦到的。

①參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第217頁：1786年2月20日法令。

②有一種間接方法可使鄉鎮服從。例如，按照法律規定，鄉鎮必須保證道路完好，如它由於疏忽而未能申請所需的經費，則負責管理道路的鄉鎮行政官員有權征集必要的資金。由於他本人能夠查驗道路失修的具體緣由，並就此向地方法院起訴，因此他自然能對鄉鎮行使法律賦予他的特權。如此，地方法院就利用追究失職的官員的方法迫使鄉鎮服從。參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第305頁：1787年3月5日法令。

③參見《馬薩諸塞法令匯編》第2卷第45頁：1861年3月7日法令。

在法國，這種保證體現在行政等級製度中；而在美國，則體現在選舉製度中。

下麵，我對前麵的內容作一下簡要的總結：新英格蘭的公職人員在執行職務中犯罪的，普通法院能夠隨時傳訊他們；犯有行政過錯的，隻有純行政性法庭有權懲處他們，而若是情節嚴重或者事關重大，則法官須作出其身為一個法官應作的判決①。

最後，在同一公職人員犯了難以判定的罪行時，而上述法庭又不能確定其是否有罪的，應在當年移交給一個不許上訴的法庭去審判。這個法庭就能夠立馬剝奪他的權力，收回他的委任狀，罷免他的官職。

這個製度自身確有很大優點，可有一點是必須要指出的，即執行起來存在實際的困難。

前麵提過，地方法院的行政性法院無權監察鄉鎮的行政官員。隻有在受理案件之後，才能獲得這種權限。這也正是這個製度的弱點所在。