第14章 在敘述聯邦政府之前必須先研究各州的過去 (2)
在聯邦的這一部分，政治生活開始於鄉鎮。甚至我們可以講，最初每個鄉鎮都是一個獨立國。後來，幾位英國國王相繼要求行使他們的主權時，也不過僅僅限於州一級的權力。他們令鄉鎮保持了原狀。目前，新英格蘭的鄉鎮是從屬的，但它們最初絕非這樣或幾乎不是這樣。它們並沒有從別處獲得權力；相反，它們好像把自己的一部分獨立讓給了州。讀者請務必記住這個重大的差別。
一般鄉鎮隻在各鄉鎮共享的利益上服從於州，即在我稱之為公益的利益上。
在隻與鄉鎮本身有關的一切事務上鄉鎮仍然是獨立的，而且我認為新英格蘭的每一個居民都會承認，州有權幹預純屬於鄉鎮的利益。
所以，在新英格蘭的鄉鎮，打官司，買賣東西，或增減預算，州當局從來不予幹涉，而且它也沒有這樣想過①。
①參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第250頁：1786年3月23日法令。
①參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第217頁：1786年2月20日法令。
②同上書，第1卷第367頁：1789年6月25日法令；第3卷第176頁：1827年3月8（10）日法令。
對全州性的公共義務，它們必須盡到。例如，州需要錢，鄉鎮就沒有同意或拒絕的自由①；州製定一項維持治安的法規，鄉鎮必須予以執行；州想修建一條道路，鄉鎮不能不讓道路從其境內通過；州想在全州範圍內實施統一的教育製度，鄉鎮就得設立法律規定學校②。在後麵描述美國的行政組織時，我們將會談到在上述情況下是怎樣並通過何種途徑逼迫鄉鎮服從的。現在，我隻想指出這種義務是存在的。這種義務是必須盡的，但州政府在規定它時僅僅是指示一個原則；在執行的時候，鄉鎮往往又恢複了它的所有個體獨立權。例如，賦稅由州議會表決通過，卻由鄉鎮計征稅款；上級命令設立學校，卻由鄉鎮花錢辦學和管理學校。
在法國，是由國家的稅務人員去收村鎮的稅；而在美國，則是由鄉鎮的稅務人員去收州的稅。
換句話說，在我們法國，是中央政府將它的官員借給了村鎮；而在美國，則是鄉鎮將它的官員借給了州政府。這個事實已經充分表明，兩個社會的差別是如何的大了。
新英格蘭的鄉鎮精神為什麽新英格蘭的鄉鎮被居民愛慕——歐洲難以養成鄉鎮精神——鄉鎮的權利和義務有利於在美國養成鄉鎮精神——鄉鎮在美國比在其他國家有更明顯的特點——鄉鎮精神在新英格蘭是如何表現的——鄉鎮精神產生的可喜成效美國的鄉鎮，不僅有自己的製度，還有支持和鼓勵這種製度的鄉鎮精神。
新英格蘭的鄉鎮有個隨處可見的鼓勵人們進取的優點，這就是有權和獨立。沒錯，鄉鎮的活動有其不可逾越的範圍，可是在這個範圍內，鄉鎮的活動是自由的。當麵積和人口還不足以使鄉鎮獨立時，表現為活動自由的這種獨立性，就已經使鄉鎮占有事實上極其重要的地位。
不可否認，人們往往都熱衷於趨炎附勢；還可以看到，在一個被征服的國家裏，人們的愛國心是不會持久的。新英格蘭居民之所以愛慕鄉鎮，是因為他們認為鄉鎮是一個自由而強大的集體，而不是因為他們出生在那裏。他們是鄉鎮的成員，而鄉鎮也值得他們去精心管理。
但在歐洲，由於統治者本人隻承認鄉鎮精神是維持安定的公共秩序的一個重要因素，所以他們常常缺少鄉鎮精神，但不知道怎麽去培養它。他們害怕鄉鎮獨立和強大以後，會篡取中央權力，使國家處於無政府狀態。可是，你不讓鄉鎮獨立和強大，你從那裏就決不會得到公民，而隻會得到順民。
再以一個重要事實為例：新英格蘭的鄉鎮組織得非常好，既能吸引各類居民向往依戀，又不會讓他們產生貪欲。
縣的官員雖然不是選舉的，但是他們的權力有限。甚至連州也隻有次要的權限，州的存在是無關緊要的。所以，幾乎沒人離開自己的事業中心，將自己的生活節奏打亂，去州裏當官。
雖然聯邦政府授給其管理人員權力和榮譽，但由此發達的人並不算多。總統是在達到一定的年齡之後才能取得的最高職位。關於聯邦政府的其他高級官員，也可以說都是暫時性的，並且在任職之前，他們往往已在其他活動方麵作出了成績。事業上的壯誌雄心，不會讓他們以終生當官為目的。日常生活關係的中心，即鄉鎮，才是人們的求名思想、獲得實利的需要、掌權和求榮的愛好之所向。這種常常困擾社會的情感在發作於爐灶旁邊時，也就是在家庭內部時，就會改變它們的屬性。
因此，在美國的鄉鎮，人民試圖以巧妙的方法打破（假使我能夠這樣說的話）權力，從而讓盡可能多的人參與公共事務。這樣，經常開會審議鄉鎮的管理措施成為了選民的任務，而各式各樣的官職，則獨立於選民之外，在自己的職權範圍內代表權力很大的鄉鎮自治體，並且以這個自治體的名義行動！所以，廣大的人民群眾都能做好工作，不必替鄉鎮政權操心，還能自覺地關注鄉鎮政權！
將鄉鎮政權同時分給如此多公民的美國製度，卻不害怕擴大鄉鎮的權力。我們有理由相信，美國人的愛國心是通過實踐而養成的一種依戀家鄉的感情。
如此，可以說鄉鎮生活無時無刻不在使人感到與自己息息相關，無時無刻不在通過履行一項義務或行使一項權利去實現。這樣的鄉鎮生活，讓社會產生了一種不致打亂社會秩序而又勇往直前的穩步運動。
美國人眷戀其鄉鎮的原因，跟山區居民熱愛山山水水相同。他們覺得故鄉有一種明顯的和獨一無二的特色，有一種在其他地方都無法看到的特征。
通常來說，新英格蘭的鄉鎮生活是幸福的。根據居民的愛好來選擇鄉鎮的管理形式。在生活安逸和物質充裕的美國，鄉鎮的**其實不多，地方的事務也易於管理。
並且，一直以來人民都接受了政治教育，或者可以說他們在這個地方落腳的時候就開始接受這種教育。新英格蘭從來沒有等級的區分。所以，鄉鎮中不存在一部分人欺壓另一部分人的現象，而隻是對獨立的個人進行的懲罰，也會在征求全體居民同意後撤銷。若是鄉鎮的管理有了漏洞（要指出這種漏洞，其實並不難），人們也不會耿耿於懷，原因是管理的依據事實上源於被治理的人，不管管理得好壞，他們必須得滿意，用此來彰顯他們做主人的自豪感。這種自豪感無可比擬。從前英國雖是統治所有殖民地的，但殖民地的人民卻始終是自己管理鄉鎮的事務。所以，鄉鎮的人民主權不但古老，而且一開始就已存在。
新英格蘭的居民眷戀著他們的鄉鎮，原因就是鄉鎮是強大的和獨立的；他們關注自己的鄉鎮，原因是他們參與鄉鎮的管理；他們熱愛自己的鄉鎮，原因是他們必須珍惜自己的命運。他們在鄉鎮上投放了自己所有的抱負和未來，還讓鄉鎮發生的每一件事情與自己緊密相連。他們在有限的力所能及的範圍裏，嚐試著去管理社會，讓自己習慣於自由賴以實現的組織形式，若沒有這種組織形式，自由就隻能依靠革命來實現。他們體會到這種組織形式的益處，產生了遵守秩序的誌趣，明白了權力和諧的好處，最終對他們的義務的屬性和權利範圍形成了明確的和合乎實際的概念。
新英格蘭的縣新英格蘭的縣類似於法國的縣——縣的建製純是出於行政考慮——沒有代議製的任何因素——由非選舉的官員來治理美國的縣跟法國的縣有許多類似之處。不管是法國的縣，還是美國的縣，都是任意劃分的。雖然縣是個整體，但它所包含的各個部分之間既沒有必然的聯係，也沒有共同的眷戀情感、傳統及生活。縣的建製純粹是出於對行政的考慮。
鄉鎮的麵積不大，沒辦法構建成套的司法體係。所以，縣就成了司法係統的第一中心。每個縣都設一個法院①、一名司法官和一座關押犯人的監獄。其中一些設施是一個縣所有的鄉鎮幾乎都覺得需要的，因此自然就需要成立縣級機關來管理各鄉鎮的同類事務。在馬薩諸塞州，這個機關的大權掌控在為數不多的幾名官員手裏，他們是州長依據州長谘議會②的提議任命的③。
縣的行政官員隻有非正規的和有限的權力，並且隻能在為數不多的預定的事項中行使。一般是由州和鄉鎮來辦理日常的事務。縣的行政官員隻編製本縣的預算，隨後交由立法機關通過④。縣裏不設直接或者間接代表本縣的議會。
所以，嚴格地來講，縣裏其實並沒有政治生活。
美國大部分州的憲法，都存在一種雙重傾向：一方麵讓立法者集中立法權，另一方麵又讓立法者分散行政權。新英格蘭的鄉鎮，自身有它不可破壞的生活準則，卻又需要把鄉鎮的生活虛構到縣的活動中去。致使人們都沒感覺到鄉鎮在縣裏發生作用。
在州裏，隻有一個機構可以代表全體鄉鎮，那就是作為全州權力中心的州政府。除去鄉鎮活動和全州活動之外，可以說隻存在個人活動。
新英格蘭的行政在美國沒感覺到有行政——原因——歐洲人覺得要靠在公權方麵剝奪某些人的權力來建立自由，而美國人覺得要靠分散某些人的權力來建立——幾乎任何的行政工作可以說都劃歸鄉鎮，由鄉鎮官員掌管——不管是在鄉鎮還是在它的
①參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第551頁：1821年2月14日法令。
②州長谘議會是由選舉產生的。
③參見《馬薩諸塞法令匯編》第2卷第494頁：1819年2月20日法令。
④同上書第1卷第61頁：1791年11月2日法令。上級，都看不見行政等級森嚴的痕跡——如此的原因——那麽，州又是如何一律成為行政單位的——誰授權使鄉鎮和縣的行政服從法律——司法權進入行政部門——選舉原則擴展到所有官職的後果——新英格蘭的治安法官——誰來任命——縣的管理——鄉鎮行政的監督——地方法院——辦案方式——誰把案件提交法院來審理——同其他一切行政職務一樣偵訊權和起訴權被多人掌管——以分得罰款的措施鼓勵檢舉到美國旅遊的歐洲人最吃驚的，是這裏沒有我們平常會見到的政府或衙門。美國有成文法，並且人們每天都在執行。一切都在你的四周有條不紊地進行，可是你卻到處找不到指揮者。操縱社會機器的是一隻看不見的手。
然而，一切社會為了求得生存不得不服從於某種權威，就像人們為了表達自己的思想而需要依靠一定的語法結構一樣，而失去這種權威，社會就會陷入無政府狀態。
這種權威可能有不同的表現形式，但不可否認它始終存在於某處。
一個國家要削弱權威的力量，一般有兩種方法。
一是剝奪當局在某些情況下的自衛能力或自衛權利，以便從根本上削弱當局的權力。這種削弱權威的方法，一般是歐洲建立自由的方法。
二是縮小權威的影響：把社會權力分給許多人掌握，增設官職，使每一官職隻有履行職務時所必需的權限，而不是去剝奪當局的某些權力或不去讓當局的權力癱瘓。
一些國家在運用這種方法分散當局的權力的時候可能會引發無政府狀態，但這種方法本身卻不是無政府主義的。可以說，用這種方法分散權威後，權威的作用雖然減少了危險性和不可抗拒性，但是並沒有破壞權威本身。
正是對自由的發自內心的熱愛推動了美國革命，而絕非對獨立盲目的、沒有限製的渴望。這個革命沒有遭到造反激情的支持，反而是在愛好秩序和法治的口號下進行的。
所以，不要覺得在美國這個自由國度人們就可以隨心所欲。相反，在這裏，加於人們的社會義務要比其他地方多得多，人們始終堅持把權限的行使分給許多人，而不想從根本上打擊當局的權力或否定它的權限。他們想以此來加強權威，削弱官吏，以使社會永遠秩序井然而又保持自由。
世界上再也沒有一個國家的法律能像美國的那樣公正嚴明，也再沒一個地方的公權能像美國的那樣分管在如此眾多的人之手。
美國的行政權結構既不是逐級分權的，也不是中央集權的。它在行使時不為人察覺的真正原因就在於此。雖然行政權存在，但是不知道它的代表在哪裏。
前文曾經提到，新英格蘭的鄉鎮不受任何上級機關的監護，是獨立的。所以，它們自行處理本鄉鎮的事務。
鄉鎮的行政委員們，也通常監督執行或者親自執行全州性的法律①。
州有時候也頒布一些全州性的治安條例，但全州性的法律除外。一般情況下，根據當地的需要，由鄉鎮當局或者鄉鎮官員聯合治安法官，來規定本地的社會生活細則，公布有關正常秩序、公共衛生和公民道德的守則②。
最後，鄉鎮的行政委員們也可以自行處理鄉鎮常常發生的但又不能預見的一些緊急事項，而不受外來的任何指示③。
綜上所述可知，在馬薩諸塞州，行政權雖然幾乎④全被鄉鎮所掌握，卻分散在許多人的手中。
在法國的鄉鎮，嚴格來說，隻有鄉長或鎮長是唯一的行政官員。
可在新英格蘭，我們卻發現至少有19種官員。