第13章 在敘述聯邦政府之前必須先研究各州的過去 (1)

這一章重點考察美國根據人民主權原則建立的政府的形式、行動手段、益處、阻礙和危險。

美國存在一部十分複雜的憲法就是首先遇到的困難。美國有兩個互相結合甚至可以說是互相嵌入對方的不同社會。美國有兩個幾乎截然分開並且幾乎各自獨立的政府：一個是一般的普通政府，負責滿足社會的日常需要；另一個則是特殊的專門政府，負責管理一些全國性的重大問題。可以簡單地說，美國內部的24個小主權國，共同構成了聯邦的大整體。

要研究各州前必須先行考察聯邦，這意味著我們在前進的道路上必然會遇到重重阻礙。美國聯邦政府的形式是在最後形成的，它隻不過是共和國的變體，是對之前通行於社會的並不依它而存在的那些政治原則的總結。並且正如我剛才所說的，聯邦政府是特殊的政府，而各州的政府則是普通政府。一個作者妄圖跳過圖畫的細節就想讓觀眾了解它的全景，必然會在有些地方出現含混不清和重複的情形。

毋庸置疑，那些現今統治著美國社會的偉大政治原則，都是起源於各州並發展起來的。因此，必須先了解各州，才能掌握解決其他一切問題的鑰匙。

談到製度的外觀，現今組成聯邦的各州都具有相同的麵貌。各州的政治或者行政生活，都集中在類似指揮人體活動的神經中樞的三個行動中心裏。

依次說來，這三個中心分別是鄉鎮（Township）、縣（County）和州（State）。

美國的鄉鎮組織作者從鄉鎮開始考察政治製度的原因——所有國家都存在鄉鎮——實現和保持鄉鎮自由的困難——實現和保持鄉鎮自由的重要性——作者選擇新英格蘭的鄉鎮組織作為主要對象來考察的原因我並非出於隨意的決定，要先考察鄉鎮。

自然界中隻要有人集聚就能自行組織起來的唯一聯合體，就是鄉鎮。

所以，不管一個國家的慣例和法律怎樣，一定都會有鄉鎮組織的存在。雖然是人創造並建立了共和政體、君主政體，但是鄉鎮卻似乎是直接由上帝創造的。盡管自有人以來鄉鎮就已存在，但其自由卻並不常見，並且即使存在，也是薄弱無力的。一個國家經常可以舉行大的政治集會，因為它一般擁有一定數量的文化水平都高到了可以在一定程度上處理公務的人民；而鄉鎮擁有的則是一些大老粗，他們通常都不理解立法工作的意義。實現鄉鎮獨立的困難非但沒有減少，反而隨著民族越開化、人民文化水平越提高而增加。一個高度文明的社會，最多隻能忍受鄉鎮自由的試驗；它反對鄉鎮的那套離經叛道的做法，往往等不到試驗做完，就會認為成功無望了。

在各種自由中鄉鎮自由是最難實現的，也最容易受到國家政權的侵犯。全靠自身維持的鄉鎮組織，根本不是中央政府這個龐然大物的對手。為了能有效地防禦它，鄉鎮組織必須全力發展自己，使全國人民的思想和習慣都能接受鄉鎮自由。所以，隻有鄉鎮自由成為民情時，它才能夠不易於被摧毀；而隻有把它長期寫入法律之後，才能成為民情的一部分。

所以，也可以說並非人力創造了鄉鎮自由。換句話說，人力並不容易創造它，也就是說它靠自己生成。它是在半野蠻的社會中自己悄悄地發展起來的。而法律和民情的不斷作用，環境，尤其是時間，使它日益鞏固。所有歐洲大陸的國家，可以說連一個知道鄉鎮自由的也沒有。

但是，自由人民的力量所在正是鄉鎮。鄉鎮組織之於自由，就好比小學之於授課。鄉鎮組織給人民帶來自由，教導人民安享自由，學會讓自由為他們服務。雖然一個國家可以在沒有鄉鎮組織的條件下建立一個自由的政府，但是它缺少自由的精神。

片刻的激情、暫時的利益或者偶然的機會能夠創造出獨立的外表，但潛伏於社會機體內部的遲早會重新浮出表麵。

我認為能夠讓讀者清楚地了解美國的鄉鎮和縣的政治機構據以建立的一般原則的最好辦法，是以一個州為例，先詳細考察這個州的曆史，然後再考察其餘的州。

下麵以新英格蘭的一個州為例。

在聯邦各州，鄉鎮和縣並不是按照同一方式建立的。可是也不難看出，在整個聯邦，鄉鎮和縣的建製，卻幾乎完全出於相同的原則。

在我看來，比起其他地方，這些原則在新英格蘭推行得更廣，成果也更大。所以，可以說它們在新英格蘭表現得最為特別，並且也最容易讓別人察覺。

新英格蘭的鄉鎮組織建立得最早，是一個完整而有秩序的整體。由於得到了民情的支持，所以它變得很強並且很有力。它同時對全社會產生著十分巨大的影響。

由於這一切原因，它得到了我們的關注。①1830年，馬薩諸塞州共有鄉鎮305個，人口610014人。所以，每個鄉鎮的平均人口約2000人。

②有些規模較大的鄉鎮不采納這種方法。這些鄉鎮，往往設一名鄉鎮長和一個由兩個科組成的鄉鎮公所，當然這是一種必須由法律允許的例外。參見1822年2月22（23）日關於調整波士頓市政權的法令，載於《馬薩諸塞法令匯編》第2卷第588頁。（波士頓，1823年）這項法令是用於大城市的。一些小城市往往也設立自己的行政管理機關。1832年，紐約州有104個鄉鎮設有這樣的行政管理機關。參見《威廉氏紐約1832年大事記》。（紐約，1832年）③最小的鄉鎮要選三人，最大的鄉鎮要選九人。參見《鄉鎮官員》第186頁〔托克維爾引用的是古德溫：《鄉鎮官員或馬薩諸塞法令》（伍斯特，1829年）〕；再參見馬薩諸塞州關於行政委員的主要法令：1786年2月20日法令，第1卷第219頁；1796年2月24日法令，第1卷第448頁；1801年3月7日法令，第2卷第45頁；1795年6月16日法令，第1卷第475頁；1808年3月12日法令，第2卷第186頁；1787年2月28日法令，第1卷第302頁；1797年6月22日法令，第1卷第539頁。

鄉鎮的規模新英格蘭的鄉鎮介於法國的區、鄉之間，人口規模一般為兩三千人①。所以，鄉鎮的麵積並沒大到讓全體居民無法實現其共同利益的地步。另一方麵，它的居民人數也保證了居民確實可以從鄉鄰中選出優秀的行政管理人員。

新英格蘭的鄉鎮政權和其他地方一樣，鄉鎮一切權力的源泉是人民，鄉鎮自己處理主要事務——且沒有鄉鎮議會——鄉鎮的權力主要掌控在行政委員（selectmen）手中——行政委員怎樣工作——鄉鎮居民大會（Townmeeting）——列舉鄉鎮官員的名稱——義務官職與有酬官職同其他行政區一樣，人民是鄉鎮公權的源泉，但這裏的權力的行使比其他任何行政區的都來得直接。在美國，人民是各級政府必須極力討好的主人。

在新英格蘭，公民是通過代表參與州的公共事務的。由於無法直接參與，所以不這樣辦不行。但由於在鄉鎮一級，立法和行政工作都是就近在被治者的麵前完成的，因此未采用代議製，也就沒有了鄉鎮議會。在選任行政官員後，選舉團就在一切方麵領導他們，這種簡便的工作程序，遠不是州的法律執行可比的②。

這種製度不但和我們的想法不同，還跟我們的習慣相悖，所以不得不提出一些佐證，使人們能夠完全理解。

在下麵我們將要提到，鄉鎮的公務活動不但極其繁多而且分得很細。不過，大部分行政權都掌控在幾個每年一選的叫做“行政委員”的手中③。

州的法律規定了行政委員的一定職責。他們可以不必通過本鄉鎮人民的認可來執行這些職務。但是像玩忽職守，就隻能由他們個人負責。比如，州的法律要求他們報送本鄉鎮的選民名單。倘若他們不報，就犯了瀆職罪。可是，對交由鄉鎮政權處理的一切事務，行政委員就是人民意誌的執行者，正像我們法國的市鎮長是市鎮議會的決

①參見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第150頁：1786年3月25日法令。

②同上。

③指鄉鎮常設的官員。

要了解關於這些鄉鎮官員的職務細節，可參見古德溫：《鄉鎮官員》和三卷本的《馬薩諸塞法令匯編》，波士頓，1823年。

議的執行者一樣。一般說，他們處理公務都是自行負責，隻是在工作中要按本鄉鎮居民早前通過的原則辦事。不過，他們若想要更改任何既定的事項，或者準備辦理一項新的事務，則必須請示給予他們權力的人。比如說，計劃創建一所學校。此時，幾位行政委員就需選定日期，在預先指定的場所召集全體選民開會。在會上，他們提出自己的要求，向大家解釋滿足此種要求的方法，需要多少資金，建造在哪裏。這一切問題在大會進行討論之後，會定出一個原則，選定地點，表決籌措資金的方法，最後要求行政委員執行大會的決議。

僅有行政委員有權召開鄉鎮居民大會，但也可應他人的要求召開。假如有十名選民想提出一項新的計劃並希望鄉鎮支持，他們就可以要求行政委員召開鄉鎮居民大會。此時，行政委員必須答應他們的請求，而且有權主持會議①。

這樣的社會習慣和政治風貌，無疑比我們法國的要好得多。於此，我既不想對它們進行評判，也不想說明它們產生和發展的內在原因是什麽，隻是將它們講出來而已。

每年4月或5月改選行政委員。同時，擔任鄉鎮的某些重要行政職務的其他官員②也由鄉鎮居民大會選出。其中包括：負責估價居民財產的財產估價員數名，負責按估價的財產收稅的收稅員數名，負責維持治安、巡邏街道和執行法律的治安員一名，負責記錄會議的審議事項和管理戶籍的鄉鎮文書一名，負責管理鄉鎮財務的司庫一名。

除了這些宮員以外，還有濟貧工作視察員一名，他的任務艱巨，負責執行濟貧法；校董數名，負責管理國民教育；道路管理員數名，負責大小道路的一切管理工作。上麵這些就是鄉鎮管理方麵的主要官員的名單。當然，職務的劃分不止這些。在鄉鎮的官員③中，還有幾名教區管理員，負責管理宗教事務費，以及幾名視察員，其中有的負責組織公民救火，有的組織人力看青護秋，有的負責測量森林，有的負責檢查度量衡器具，有的則幫助公民解決修築庭院時可能遇到的困難。

在一個鄉鎮共有19名主要官員。每個居民都必須負責這些不同的職務，違者予以罰款。不過，為了使貧窮的公民能夠付出時間而不受損失，這些職務大部分都有報酬。還要指出的是，在美國的製度中沒有為官員規定固定的薪金。通常來說，各項公務的任命單上都寫有單位工作量的薪酬，可以根據官員公務的完成量多寡計酬。

鄉鎮生活每個人都是自身利益的最好裁判者——人民主權原則的必然結果——此學說在美國鄉鎮的運用——新英格蘭的鄉鎮隻在跟自身利益有關的所有事務上享有主權，在其他的事務上仍服從於州——鄉鎮對州的義務——在美國是鄉鎮把官員借給政府，而在法國是政府把官員借給村鎮我在前麵提到，英裔美國人的整個政治製度受人民主權原則的支配。在本書的每一頁，都會讓讀者看到此理論的一些新的應用。

凡是推行人民主權原則的國家，每個人都有一份完全相等的權力，平等地參與國家的管理。

所以，每個人的道德修養、文化程度和能力，也被認為是與所有其他同胞相等的。

那麽，他們為何還要服從社會呢？這種服從的自然界限又在哪裏呢？

個人所以服從社會，並不是因為他管理自己的能力不如別人，也不是因為他比管理社會的那些人低劣，而是因為他了解與同胞聯合起來對自己有益，明白如果一種發生製約作用的權力，就不可能實現這種聯合。

所以，在同公民相互應負的責任有關的一切事務上，他必須服從；但在與他本身有關的一切事務上，他卻是自主的。換句話說，他是自由的，他的行為隻對上帝負責。所以就有了下麵的名言：個人是自身利益最好的和唯一的裁判者。社會無權幹涉個人的行動，除非社會感到自己被個人的行為所侵害或者必須要求個人協助。

在美國，此種學說是被普遍承認的。我準備日後再觀察它對日常生活行為所產生的影響，而此刻隻談它對鄉鎮產生的影響。

從同中央政府的關係來說，跟其他行政區一樣，整個鄉鎮也像是一個個人來行使自己的權利。我在上麵講到的原理，同樣也適用於鄉鎮和其他行政區。

所以，美國的鄉鎮自由發源於人民主權學說。鄉鎮的這種獨立被美國的各州或多或少地承認。而新英格蘭各州的環境則特別有利於這個學說的發展。