第5章 《個人獨資企業法》製定的背景、過程和若幹重要問題

一、《個人獨資企業法》製定的背景

改革開放以來，我國的個體、私營經濟獲得了巨大發展。可以說，製定《個人獨資企業法》既是個體私營經濟發展的必然結果，也是個體私營經濟進一步發展的必然要求。

首先，1979年以來，隨著非公有製經濟的發展，私人投資的企業（包括獨資企業）迅速增加，規模也越來越大。據國家工商行政管理部門統計，到1998年底，全國注冊登記的私營企業有136萬戶，其中獨資企業達44.17萬戶，占私營企業總戶數的36.78%（有限責任公司占51.76%，合夥企業占11.46%）。1997年和1998年是獨資企業發展最快的兩年。1997年和1998年底的獨資企業戶數分別比上半年末增長了8.1%和13.99%。另外，到1998年底全國還有3200萬個體工商戶，這其中有許多都符合獨資企業的條件。因此，發展個體私營經濟等非公有製經濟，大力興辦獨資企業，就很有必要製定《個人獨資企業法》。

其次，黨的十五大和九屆全國人大二次會議所通過的《憲法修正案》都充分肯定了非公有製經濟的地位，明確了非公有製經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。這表明，我們黨和國家發展非公有製經濟的大政方針和基本政策已定。但這一大政方針、基本政策需要具體的、可操作的法律、法規來加以貫徹落實。

在非公有製經濟中，除一部分采取公司或合夥企業形式外，相當一部分采用獨資企業的形式。因此，製定《個人獨資企業法》，不僅是落實黨和國家有關個體私營經濟發展的方針政策的需要，也是促進個體私營經濟等非公有製經濟發展的需要。

第三，我國自1988年頒布《私營企業暫行條例》以來，特別是1992年提出“實行社會主義市場經濟”以來，對企業組織製度進行了重大改革，即由以往主要按所有製與行業等屬性劃分企業，轉變為主要按企業的投資方式與責任形式劃分企業。這種新的劃分方法把企業劃分為公司、合夥企業與獨資企業等。我國已分別於1993年、1997年製定了《公司法》和《合夥企業法》。在目前大力發展個體私營經濟的時候，迫切需要製定《個人獨資企業法》。這是因為，一方麵，1988年頒布的《私營企業暫行條例》實施已經10年了。該條例對私營企業的權利和義務規定得很籠統，對保護私營企業財產權益及其他合法權益的規定比較薄弱，使得私營企業發展的法製環境不夠理想。另一方麵，個體私營經濟與國有、集體、“三資”企業相比，在很多方麵都處於不利地位。如在市場準人方麵，現行法律、法規和政策限製個體、私營企業進入基礎行業和部分普通行業，其中金融、石油、汽車等行業雖然允許外資進入，卻不允許私營企業進入。在國有企業改革的過程中，對個體和私營經濟兼並、收購、承包、租賃國有中小企業規定了種種限製。所以，製定《個人獨資企業法》，必將有力地促進非公有製經濟在法製軌道上健康發展。

第四，隨著我國社會主義市場經濟的發展，正逐步建立起與其相適應的法律體係框架。個人獨資企業法與公司法、合夥企業法等法律一樣，屬於市場主體性立法。西方發達的市場經濟國家，個人獨資企業的關係一般都由民（商）事法律加以調整，而我國《民法通則》在這方麵的規定比較原則，且主要限於個體工商戶，已經不適應新形勢的需要了。因此，製定《個人獨資企業法》就是很必要的。

二、《個人獨資企業法》製定的過程

1994年5月，八屆全國人大財經委員會根據八屆全國人大常委會立法規劃的要求，成立了個人獨資企業法起草組。起草組內設領導小組、顧問小組和工作小組。領導小組成員除了財經委員會的組成人員外，還有國家經貿委、原國家體改委、農業部和國家工商局的領導同誌。在充分調查研究，廣泛聽取各方麵意見的基礎上，數易其稿，形成了《中華人民共和國獨資企業法（草案）》[這個名稱在九屆全國人大常委會第九次會議審議之後改為《中華人民共和國個人獨資企業法》（草案）]。草案經八屆全國人大財經委員會1996年第20次全體會議審議通過後，上報八屆全國人大常委會。

九屆全國人大財經委員會成立後，對草案又進行了調查研究，進一步征求有關方麵的意見，並作了必要的修改。1999年3月，九屆全國人大財經委員會第22次會議討論通過後，將該草案於1999年3月16日提請九屆全國人大常委會審議。

1999年4月26日，全國人大財經委員會副主任委員姚振炎代表全國人大財經委員會，在九屆全國人大常委會第九次會議上作了《關於（中華人民共和國獨資企業法（草案））的說明》。這次常委會會議對該草案進行了初步審議。會後，法律委員會、法製工作委員會將草案印發各地方、中央有關部門、有關單位、一些高等院校和研究機構征求意見，法律委員會、財經委員會和法製工作委員會聯合召開中央有關部門和法律專家座談會，聽取意見，並組織了調查研究。根據常委委員的審議意見以及各地方、各部門和專家的意見，法律委員會、財經委員會、法製工作委員會和國務院法製辦的負責同誌就草案中的有關問題進行了研究。1999年6月9日、17日法律委員會對個人獨資企業法（草案）進行逐條審議。財經委員會的負責同誌列席了6月9日的會議。

1999年6月，九屆全國人大常委會第十次會議對個人獨資企業法（草案二次審議稿）進行了審議。會後，法律委員會、法製工作委員會針對審議中提出的主要問題進行了調查研究，征求了國務院有關部門的意見，並根據常委會二次審議的意見和各地方、各部門的意見對草案再次進行了修改。法律委員會於1999年8月12日、18日、23日召開會議，對草案進行了再次審議。財經委員會的負責同誌列席了8月12日的會議。

1999年8月，九屆全國人大常委會第十一次會議對個人獨資企業法（草案三次審議稿）進行第三次審議。經過進一步修改，於1999年8月30日由九屆全國人大常委會第十一次會議審議通過，並將自2000年1月1日起施行。這是在社會主義市場經濟條件下完善企業立法的又一新成果，對於促進個人獨資企業規範經營和健康發展，具有重要意義。

三、《個人獨資企業法》的若幹重要問題

製定《個人獨資企業法》的目的，是為了規範個人獨資企業的行為，保護個人獨資企業投資人和債權人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟的發展。為此，《個人獨資企業法》就有關重要問題作了規定。

（一）關於本法的調整範圍和本法的名稱

關於《個人獨資企業法》的調整範圍或調整對象，依該法第2條的規定，就是指依照該法在中國境內設立，由一個自然人投資，財產為投資人個人所有，投資人以其個人財產對企業債務承擔無限責任的經營實體。這是根據國際上的通行做法和起草、審議過程中各有關方麵比較一致的意見而規定的。許多國家的法律都規定，個人獨資企業由一個自然人投資並經營，企業財產與投資人個人財產不可分割，投資人對企業債務承擔無限責任。

《個人獨資企業法》不調整國有企業和集體企業。這主要是因為，國有企業（包括國有獨資公司）、集體企業雖然由國家或集體一方投資，但出資人所承擔的都是有限責任，而且這些企業一般都具有法人地位，因而不符合個人獨資企業的性質。如果把國有企業、集體企業與自然人投資的獨資企業納入一部法律進行調整，則在同一部法律中涉及到對法人與非法人、有限責任與無限責任的規範，就既不符合國際上的通行做法，立法中也有較大難度，也不便於實施。況且，在我國，國有企業、集體企業已有相關法律、法規進行調整了（1988年《全民所有製工業企業法》、1990年《鄉村集體所有製企業條例》、1991年《城鎮集體所有製企業條例》），目前亟待規範與保護的是由自然人投資的獨資企業。對這類企業急需加以規範的問題進行立法，有利於解決發展過程中存在的緊迫問題，促使它們在法製軌道上健康有序的發展。

《個人獨企業法》也不調整外商獨資企業（個人獨資企業法第47條規定）。這是因為，外國人在我國境內設立獨資企業涉及的問題比較複雜，國家對外資企業的管製與內資企業尚有不同，有關優惠政策也不一致，且目前我國對於外商投資設立獨資企業已有專門的法律規定（1986年《外資企業法》），因此，外商獨資企業不適用該法。

而該法之所以抱符合個人獨資企業條件的個體工商戶納入其中，主要理由是：第一，從現行《城鄉個體工商戶管理暫行條例》的規定和實際情況看，個體工商戶除一部分屬於個人合夥外，絕大多數都是由一人投資，一人承擔無限責任。其中相當一部分有字號名稱，有必要的出資，有固定的生產經營場所和必要的生產經營條件，符合個人獨資企業的性質和條件。從國外情況來看，我們所說個體工商戶中的大部分就是他們所稱的獨資企業。第二，我國以往按雇工人數來區分私營企業與個體工商戶，並對其在經濟政策上采取區別對待的做法已同建立社會主義市場經濟的要求不相適應。第三，對符合個人獨資企業條件的個體工商戶和私營企業采取不同的政策和管理辦法，在實踐中有很大弊病。突出的表現為一些具有相當規模的私人企業主，由於管理上的區別對待往往仍然注冊為個體工商戶，造成國家稅收的流失。總之，將符合規定條件的個體工商戶納入該法的調整範圍，不僅符合市場經濟的客觀要求，符合法理和國際慣例，也有利於個人獨資企業的快速、健康發展。

關於該法的名稱，在起草和九屆全國人大常委會第九次會議初審時，都叫《中華人民共和國獨資企業法（草案）》。但許多常委委員和地方、部門、專家都提出，根據草案第二條的規定，本法調整的是由一個自然人投資，財產為投資人個人所有，投資人以其個人財產對企業債務承擔無限責任的經營實體，而並不包括國有獨資、集體獨資和外商獨資企業。現在規定的法律名稱與實際的調整範圍不一致，將本法的名稱改為“個人獨資企業法”或者“個體獨資企業法”比較合適。因此，法律委員會建議將本法名稱改為“個人獨資企業法”，並在九屆全國人大常委會第十一次會議上獲得通過。

（二）關於不規定最低注冊資本金問題

個人獨資企業法沒有規定設立企業的最低注冊資本金，隻要求有投資人申報的出資。因為個人獨資企業隻有一個投資人，是一種比較簡單的企業組織形式，而且投資人要以個人全部財產對企業債務承擔無限責任。不規定個人獨資企業的注冊資本金，既體現了設立簡便的原則，又解決了企業交易相對人的利益保護問題，有利於促進個人獨資企業的迅速發展，符合我國現階段經濟發展的實際，且與絕大多數市場經濟國家的通行做法相一致。同時，本法在“法律責任”一章中，對違反本法規定，提交虛假文件或采取其他欺騙手段，取得企業登記的，規定了相應的處罰（個人獨資企業法第33條）。這樣，不僅能防止投資人無資金或虛報資金設立企業，又可以避免片麵強調出資額，限製和影響資金不足的投資者投資的積極性，從而達到鼓勵投資、促進發展的目的。

（三）關於個人獨資企業投資人的所得稅負擔問題

根據我國現行的《企業所得稅暫行條例》及相關法規的規定，納入其調整範圍的個人獨資企業，應根據其應稅所得額的多少，分別繳納33%、27%或18%的企業所得稅；同時，根據《個人所得稅法》的規定，個人獨資企業的投資人從企業分得的利潤，還要繳納20%的個人所得稅。但是，在《個人獨資企業法》頒布實施後，將有相當部分個體工商戶要納入該法調整範圍之內，而他們過去隻按應稅所得額的5%至35%的超額累進稅率繳納個人所得稅，這樣，就要使個人獨資企業的投資人增加較多的稅收負擔。結果就會造成有些符合個人獨資企業條件的個體工商戶不願意登記為個人獨資企業。但這個問題不宜通過《個人獨資企業法》加以規定，正如許多常委委員和地方、部門提出的，有關個人獨資企業及其投資人納稅的實體問題應當統一在稅法中作出規定。因為，個人獨資企業投資人的所得稅負擔問題，涉及稅收製度，應與我國整個稅收製度的改革結合起來考慮，通過修改完善有關所得稅的法律、法規來解決。目前，財政、稅務部門正在根據我國個人獨資企業、合夥企業的發展現狀，借鑒其他國家的經驗，著手研究其所得稅問題。可以肯定的是，個人獨資企業法的頒行，將有力地推進我國有關所得稅法律、法規的完善，加快這一問題解決的立法進程。基於上述理由，《個人獨資企業法》第4條第二款僅原則規定：“個人獨資企業應當依法履行納稅的義務。”除了上述若幹重要問題外，《個人獨資企業法》還對個人獨資企業的設立、個人獨資企業的無限責任、個人獨資企業的事務管理、個人獨資企業分支機構的設立、個人獨資企業清算、個人獨資企業職工權益的保護、法律責任等進行了規定。