第22章 社會主義社會建設中的社會管理與社會穩定(1)
一、社會管理與社會穩定在社會建設中的地位
社會管理和社會穩定是社會主義社會建設的核心內容，進行社會主義社會建設必須加強社會管理、保持社會穩定。中華人民共和國成立後，在堅持人民群眾的主體地位，強調民主政治，保障人民管理社會事務的權利、發揮政府管理職能等方麵作出了許多探索。在進行社會管理的前提下，怎樣維護社會穩定以鞏固人民民主專政的國家政權，對於中國來說，是一個值得重視和有待解決的問題。既立足於社會的穩定，又著眼於社會的發展，既講原則性又講靈活性，對這一問題進行過認真思考，提出了許多富有價值和創造性的理論觀點。重視政治穩定、強調發展農業對社會穩定的重要性，同時對少數人鬧事的處理方法和態度以及提出的加強幹部隊伍建設以保持國家長治久安的觀點形成了一套相對完整的社會穩定的理論。
社會管理和社會穩定是社會建設的核心內容。高度重視社會管理並維護和保持社會穩定。要闡述二者在社會主義社會建設中的重要地位，就有必要弄清社會管理與社會穩定的辯證統一關係，並指出在當時計劃經濟體製下的我國社會管理“單位製”和“高度集中統一”的特征。
（一）社會管理與社會穩定的辯證統一
1．社會管理的含義
社會管理主要是人民、政府和社會組織為促進社會係統協調運轉，對社會係統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控製的過程。概括起來說，社會管理在廣義上，是由社會成員組成專門機構對社會的經濟、政治和文化事務進行的統籌管理；在狹義上僅指在特定條件下，由權力部門授權對不能劃歸已有經濟、政治和文化部門管理的公共事務進行的專門管理。
在2004年十六屆四中全會上，第一次提出了“社會建設”與“社會管理”，當時的提法是“加強社會建設與管理，推進社會管理體製創新”，屬於“提高構建社會主義和諧社會的能力”中的一個部分。具體而言，就是要“深入研究社會管理規律，完善社會管理體係和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”
在2006年的“十一五”規劃綱要中，其中第四十二章“完善社會管理體製”中的提法，與十六屆四中全會的“社會管理”大體上一致。具體的內容則包括“加強基層自治組織”、“規範引導民間組織有序發展”和“正確處理人民內部矛盾”三個部分。
在2006年十六屆六中全會《決定》的第六部分“完善社會管理，保持社會安定有序”中，提出“加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。必須創新社會管理體製，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務。”這與以往對“社會管理”的提法基本上還是一致的，就是在最後強調了“管理”與“服務”的關係。但是，“社會管理”的具體內容增加到七項，包括“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”；“推進社區建設，完善基層服務和管理網絡”；“健全社會組織，增強服務社會功能”；“統籌協調各方麵利益關係，妥善處理社會矛盾”；“完善應急管理體製機製，有效應對各種風險”；“加強社會治安綜合治理，增強人民群眾安全感”；“加強國家安全工作和國防建設，保障國家穩定安全”。
在2007年的報告中著重強調的是“社會建設”，提出了包括“完善社會管理，維護社會安定團結”在內的“民生六大任務”。
“社會管理”這個詞在剛剛提出時就是一個具有可操作性的工作定義，然後一直延續下來。尤其當“社會建設”上升到較為務虛的宏觀層麵時，其仍然紮在實際工作層麵。當“社會建設”回歸其工作定義的本來麵貌後，最初就含括在“社會管理”之內的對“城鄉基層社區”和“社會組織”管理仍然是其工作重點。
報告在論述社會建設時把社會組織管理、人口服務與管理、社會治安防控等基層工作概括為“社會管理”，頗有新意。這是我國經濟社會發展新階段突出特征對社會建設提出的新課題。隨著改革開放力度的加大，經濟體製的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化日益突出，這些深刻變化給傳統的社會管理帶來新的挑戰。“社會管理”工作搞得好，就能促進社會和諧，“社會管理”工作跟不上，不僅會影響社會和諧，還會影響社會穩定。因此，“社會管理”是社會建設的重中之重，“社會管理”搞好了，和諧社會就有了一張安全網。
2．社會穩定的含義
社會穩定是指社會結構、功能合理，社會各要素的協作作用及社會運行的有序化，即社會整體的良性運行。社會穩定應包括政治穩定、經濟穩定和社會秩序穩定。政治穩定主要是指堅強的領導核心，優越的社會製度，安定團結的政治局麵。社會秩序穩定，主要是指人民群眾安居樂業，思想穩定，社會治安秩序較好。經濟穩定主要是指國民經濟能持續、快速、健康的發展。
在這裏，我們特別強調社會穩定是一種有序的狀態。在許多人看來，保持社會穩定就是使各方麵的社會秩序保持不變，凡是能夠引起社會秩序變化的事情都會被看做是影響和破壞社會穩定的因素。實際上，這種觀點是對社會穩定概念片麵的理解。根據社會學家分析，社會穩定有靜態穩定和動態穩定之分。靜態社會穩定是簡單地維持或者重複原有社會秩序的穩定。動態社會穩定則是指與社會進步相伴隨的社會存在與發展的有序狀態，是一種超越原有社會狀態的發展的穩定。對於前者，由於其容易導致社會的僵化和缺乏活力，因而，不應該成為衡量社會穩定的標誌；而後者才是我們所追求的目標。因為，任何一個處於發展變化中的社會，其社會秩序不可能不發生變化。尤其我國正處在社會轉型過程中，社會本身從傳統軌道向現代軌道轉變，社會秩序也必將隨之發生根本變化。但是，這種變化並不意味著一定會破壞社會穩定。因此，社會穩定的關鍵問題，並不是社會秩序的靜止不動，而是社會係統的有序變化。如果社會秩序的變化以社會所能承受的方式漸進的進行，則不會影響社會穩定，相反，還會促使社會穩定地發展。總之，我們所追求的社會穩定不是一種絕對的、靜止的狀態，而是能夠容納社會秩序有序變遷的相對狀態。實踐證明，隻有在社會秩序良好、社會運行機製順暢的條件下，才能最大限度地保持和維護社會穩定。
3．社會管理與社會穩定的辯證關係
社會管理和社會穩定是相互依存、相互滲透、相互促進的不可分割的辯證統一關係。一方麵，社會管理是社會穩定的前提和基礎。隻有搞好社會管理，才能維護和保持社會穩定；另一方麵，社會穩定又為社會管理提供重要保障和環境。隻有在穩定的社會環境下，才能做好紛繁複雜的社會管理工作。沒有穩定的社會局麵，什麽事情也幹不成。因此，社會管理和社會穩定是互相包含和互為條件的，做到社會管理和社會穩定的結合，必須注意在社會穩定中加強社會管理，在社會管理中求得社會穩定。
（二）計劃經濟體製下我國社會管理單位製和高度集中統一的特征
1949年建國以後，我國建立了高度集中的計劃經濟體製。與此相適應，社會管理采取了“單位體製”，並在社會管理中高度集中統一，這在當時無論對經濟還是社會發展都起到了應有的作用。
1．單位體製的社會管理特征
（1）“單位”的內涵
“單位”是我國傳統社會管理中的一種獨特的組織形式。準確理解傳統體製中的“單位”的內涵須從如下四個層麵把握：
1）單位是一個工作場所，是人們上班的地方，是一個勞動組織。這一層麵的“單位”與西方語境下的工作組織沒有什麽區別。
2）單位是一個社會基層組織，是個人安身立命的依托。西方語境中工作組織，對個人來說隻是一個場所，兩者的關係是一種非永久性的勞動契約關係；而對於中國人來說，傳統就業製度下個人不能隨意脫離和退出單位，否則個人的基本社會福利就無從解決。因此，“從社會學的角度來看，單位通常被視為一個承載社會整合使命和保障功能的組織”。單位全部地負擔著職工的生老病死和一切福利，單位成員對單位具有全麵的依賴性，離開了單位，個人幾乎找不到人生的依托和安身立命的空間。
3）單位是隸屬於國家的一個職能部門，是中國政治體係的最為堅實的支撐者和鞏固者，是國家製度的最為重要的支撐力量。單位作為執行國家意誌的體現者、政策的落實者、資源的最終使用者和支配者，實為國家權力的延伸和整個國家調控體係的主幹成分。國家依靠單位體製和對單位的嚴密控製實現社會和政治的整合。
4）單位是國家實現社會調控的一種製度。正是依靠這一製度，單位壟斷了個人的生存資源分配權利，國家又壟斷了整個社會的資源分配。導致了國家對單位、單位對個人的支配權力，構成“國家—單位—個人”的支配鏈條，同時，也導致了個人對單位和單位對國家的依附，形成“個人—單位—國家”之間的依附鏈條。這兩個鏈條的直接後果是：一方麵，國家享有強大支配權的同時，也背上了無比沉重的包袱，另一方麵，單位和個人失去了基本的主體性和獨立性。
綜合上述四層麵內容，所謂單位，是指以公有製產權為主體，以國家勞動人事計劃為人事管理基本依據，國家負有無限財政義務的生產組織和管理組織。這些組織主要包括：中國和國家的機構、合法的民主黨派和人民團體（如工會、共青團、婦聯等組織）的機構等；國有事業機構（如研究所、各級教育機構、醫療衛生機構和文化團體）等；創造物質財富的機構（即各類國營、集體企業）等。
（2）計劃經濟時期我國單位體製的合理性
我國計劃經濟時期單位製的社會管理體製，是與當時特定的就業政策和生活方式相適應的。
新中國成立後中國克服舊中國散漫無組織的狀態，全國絕大多數人分屬於政治、軍事、經濟、文化等各種組織。在城市，實行充分就業政策，絕大多數人在政府機關或國有的企事業單位工作，以工作單位進行各項管理和服務成為可能。例如，1962年12月12日中央批轉勞動部的《關於加強城市閑散勞動力的安置和管理工作的意見》中提供了以下數據：在向農村下放2000萬城市人口之後，至該年夏季，全國大中城市共有閑散勞動力175萬人，約占城市非農業人口的2。4%；至同年9月底，安置92萬人，尚有83萬人待分配，無業人員也就是1%左右。也就是說，城市人口中99%均可直接納入各種單位，由單位來管理。在農村，實行的是“三級所有、隊為基礎”的政社合一社會管理體製，農民主要由生產隊組成生產單位，直接由生產小隊對其進行管理。由此可以看出，城市中全民就業方式及農村以公社為單位相對集中的生活方式使單位體製成為可能。在當時生存資源貧乏時期，也具有其合理性，為更好地利用和分配資源，保障人民最低生活水平，維護社會穩定發揮了作用。
（3）“單位體製”的主要特征
單位體製最突出的特征是國家與社會的合二為一。單位向上依附於國家，向下聯結著個人，構成了一張巨型的社會組織網絡。
1）單位是一個經過壓縮的“微型國家”。單位是國家的一個縮影，是一個具有統治功能的政治性組織，集政治、經濟、安全、福利等職能於一身。它不僅有與政黨組織相對應的部門，諸如黨政辦公室、武裝部、紀委監察科、宣傳部、工會、團委、組織人事科，等等，而且有與國家行政管理體係相對應的部門，比如，外事辦公室、生產調度科、財會部、物資部、安全技術科、環境保護科、勞動工資科，等等。這種單位組織結構與國家機構高度同構的體製，使得黨政部門的政治指令貫穿到單位人的思想與行為之中，借以在政治上有效實施對社會的組織和控製。
2）單位是一個經過壓縮的“微型社會”。典型的單位組織一般都有房管科、招待所、汽車隊、職工醫院、幼兒園、離退休辦公室、服務公司等部門。單位要通過大量投入為單位成員提供住房、醫療、交通工具等福利和服務。單位成了一個“大家庭”，不僅要為它的員工提供就業的機會與場所，而且還要為人們提供一個安身立命的地方，使其生老病死、婚喪嫁娶、衣食住行都有一個堅實的依托。對於個人而言，各種社會性需要隻有在單位中才可能得到滿足，離開了單位，個人寸步難行。
“單位製”是建立在傳統計劃經濟體製之上的一種社會管理製度，雖說它在我國建國初期的社會管理中也發揮了重要作用，但是，從總體上看，它並不符合社會發展的規律，隨著社會的不斷進步，“單位製”必將逐漸失去生存的土壤，喪失其原有的管理功能。
2．高度集中統一的社會管理特征
（1）勞動力高度統一配置
1952年，我國勞動力開始由政府實施統一計劃配置。1954年，中央提出了在國家進入有計劃經濟建設時期後，必須堅決執行全國集中統一管理勞動工資的辦法。1955年5月提出了勞動力統一管理、分散負責的原則，建立了對勞動力的招收、調配由勞動部門統一管理，由各企業主管部門分散負責的管理製度，並形成了勞動力統包統配、能進不能出的計劃配置方式。
另外，由於嚴格的戶籍管理製度，限製農村勞動力與城市勞動力的流動，這樣就形成了整個國家的勞動力高度集中的社會管理模式。
（2）社會事業統一管理規劃
在計劃經濟時期，單位體製下，我國社會福利、社會服務等社會事業都由國家或社會成員所在的單位來包辦。政府成為全能政府，單位成為全能單位。
注重社會統一的規劃，他說：“全麵規劃應當包括：第一，合作社會的規劃；第二，農業生產的規劃；第三，全部的經濟規劃。農村全部的經濟規劃包括副業，手工業，多重經營，綜合經營，短距離的開荒和移民，供銷合作，信用合作，銀行，技術推廣站等等，還有綠化荒山和村莊。”除此之外，還有什麽規劃呢？他接著說：“還有文化教育規劃，包括識字掃盲，辦小學，辦適合農村需要的中學，中學裏麵增加一點農業課程，出版適合農民需要的通俗讀物和書籍，發展農村廣播網、電影放映隊，組織文化娛樂等等。還有整黨建黨、整團建團、婦女工作，還有鎮壓反革命。”所指出的這些規劃內容幾乎概況了工業、農業、文化教育等所有的社會事業方麵，高度集中的統一規劃管理成為當時社會管理的一個特征。
（3）統一性、獨立性相統一