第40章 經濟為什麽會衰落(3)

政府和經濟的更廣泛聯係

“左”翼和右翼對政府角色都提出了批評：政府的行動遠遠超出了彌補市場失靈和糾正經濟不公的傳統定位。政治家們利用政府權力分配利益，希望借此拉選票。政黨接受來自公司、工會、政治基金和富裕個體的捐助，並為他們的特殊利益服務。在競爭選票和競選經費的過程中，會出現某些經濟上的低效和不公結果。然而人們還沒有認識到，政府行為的政治化即便不會使靜態的低效和不公現象惡化，也會使現代經濟喪失部分活力。

社會上總是存在某些形式和某種程度的社團主義，它反映著政府同勞資雙方的相互關係。但在目前，政府與產業經濟的聯係有了更大範圍的拓展，其中很多發生在過去的10年。本書第六章回顧了美國社團主義在20世紀30年代的發展，工會在當時具有極大的影響力。在“二戰”後的幾十年裏，隨著美國公司像錢德勒觀察的那樣逐步被中高層經理人掌控，工會在私營企業的勢力有所減弱，但從那時起，工會的影響逐漸擴展到公共部門。第六章還回顧了始於50年代的社團主義的發展趨勢，實力雄厚的公司對政府產生了巨大影響。這些動向被德懷特·艾森豪威爾看得清清楚楚，他在1963年的卸任演說中特別提到了“軍事—工業複合體”的概念。

近年來出現的“國會—銀行複合體”的影響遠遠超過了以往的任何集團。人們原本以為，政府的職能之一是監管銀行，因此兩者應該是一種對立關係。然而，銀行和政治利益集團為了共同利益卻達成了新協議。銀行與政府的關係之一是，銀行持有大量美國政府債券。監管機構通常要求銀行具備相應的資本金充足率，以免在資產價格出現輕微下跌時破產。政府債券並不是絕對安全的，政府可以破產，而且還沒有破產法院保護債券持有人，但美國的銀行持有的美國國債卻沒有相應的資本金要求，國際清算銀行達成的多邊協議也免除了所有銀行持有各國主權債務的資本金要求。這給銀行帶來的巨大好處是節省了股本的資本成本。對政府的好處則是，債券發行價格可以提高（利率可以降低）。銀行可以用持有政府債券節約的成本購買更多政府債券。政府也可以利用利率成本降低的好處銷售更多的公共債務，以支撐越來越嚴重、越拖越久的財政赤字。可以獲得更多更廉價的借款，這對各個政黨的好處也顯而易見：歐洲國家在2011~2012年挽救希臘債務危機的借款就直接送給了持有希臘債券的各家銀行，以滿足這些銀行繼續持有大量主權國家債券的願望和能力。可是，給國債提供這樣的特權對社會並沒有任何好處，因為它會使產業部門的資本支出成本和創新項目的融資難度加大。勸誡和防止政府違約的幹預措施則會破壞信貸市場的正常秩序，資金就會流入那些負債累累的國家，影響這些國家及其貿易及金融夥伴國的經濟穩定性，加劇全球經濟波動。對於風險已經很高的創新項目來說，這是沉重的打擊。

銀行與政府的另一種關係體現在住房貸款上。1970年，美國國會授權當時的聯邦國民抵押貸款協會（房利美）購買沒有其他機構擔保的私人抵押貸款，並創立了美國聯邦住房抵押貸款公司（房地美），以便展開競爭。從此，銀行業有了兩家政府背景的企業。1992年，老布什總統簽署法案，要求這些所謂的政府支持企業將貸款範圍擴大到“中低收入家庭”的“可負擔住房”上。克林頓政府於1999年推動房利美進入次級抵押貸款市場，並放鬆了對次級抵押貸款借款人的信用要求。同年，美國國會要求這兩家政府支持企業在各自市場上購買新建住房30%的抵押貸款，並要求銀行加大購買兩房抵押支持證券的力度。到2006年，房利美和房地美已購買了價值2萬億美元的抵押貸款，占美國年國內生產總值的1/7。當然，政府在此扮演的角色並不足以解釋房地產投機泡沫的膨脹，因為在2008年，高端住房與低端住房的違約率一樣高。政府的角色也不足以解釋房產價格在大跌之前為什麽會出現60%的增幅，其中肯定有投機狂熱的因素，因為住房建設增長30%似乎不會導致價格暴漲60%。

這些金融領域的關係隻不過是冰山一角，背後是政府和私營產業形成的社團主義共同體，其盛行程度反映在第七章和第九章介紹的不斷增加的監管規定上。集中議程網（UnifiedAgenda）上的資料顯示，1997~2006年，每年約有80項新的重要法規出台，每項法規每年需要1億美元左右的成本。每年出台的重要法規的數量2007年後攀升到更高水平，2011年達到150項，這已經不僅是預兆和趨勢，1996年以來積累的新法規可能已經對創新的投資和興趣產生了顯著影響，新興企業需要越來越多的律師幫助其穿越不斷擴大的監管叢林。

專利和版權領域也出現了類似的趨勢。1704年，當親王和貴族們組成的“文學作品委員會”不再能滿足公眾對閱讀的需求時，小說家兼經濟學家、當時最重要的知識產權擁護者丹尼爾·笛福抱怨說，文學作品複製如此之快，以至於沒有人能通過寫作謀生，這是典型的市場失靈。於是，英格蘭在1709年安妮女王時期通過了《安妮法案》，首次在世界上建立了版權保護製度。早在1623年的詹姆斯一世時期，英國議會就通過了保護專利的《壟斷法》。早期，專利保護對新工藝和新產品的鼓勵作用顯然大於其消極影響（擔心其他人拖欠專利費和因為專利費爭執而產生的法律費用）。對最早的專利擁有者而言，世界還是一片空白。然而，今天的經濟生活已被專利擠滿。在高技術產業，專利密度如此之大，以至於新工藝的開發者必須請到與工程師數量相當的律師才能推進項目；在製藥產業，過度的專利保護引發了訴訟和藥價上漲。版權保護隻是到最近才出現爭議，文學藝術產業似乎還沒有被版權保護擠滿，以至於要把很多作家、藝術家和設計師排擠出去。但我們有必要知道，越重要的創新，其用途也越廣泛。美國國會在1998年通過的《鬆尼·波諾版權期限延長法案》將版權保護期又延長了20年（到作者去世後70年），以防範沃爾特·迪士尼的作品以及音像公司的很多表演作品被盜用。但版權保護的時間長度也可能阻礙創新活動，因為很多創作需要借鑒迪士尼公司或百代唱片的產品。美國的國會議員們在延長版權和專利權保護期的問題上是有私心的，他們可以從少數獲益者那裏分得一杯羹，讓社會其他成員分擔不起眼的成本。

政府成為重要的監管者或保護者，這使這些產業與政府接觸密切，尤其容易索取過度補貼。路易吉·津加萊斯（LuigiZingales）曾寫到，產業界利用了新機遇：借助政治上的影響不但削弱了政府的作用，還可以為公司利益服務。這很好地總結了社團主義的一個重要影響渠道，成為公共機構與私營企業之間緊密聯合的互利製度，這種製度形成了事實上的平行經濟，其倡導者要求推行產業政策，其批評者則要求滿足社團福利。

補貼本身不見得是壞事，但是對產業的補貼（撥款、貸款、擔保和稅收優惠，包括對農業的補貼）經常打著調整市場經濟發展方向的旗號，其真實目的則是給議員們的支持者和親朋提供好處。這些好處並不是小數目，在2006財年，公司福利性質的補貼達到920億美元。一些重大補貼項目因為災難性的後果而臭名昭著：20世紀70年代的超音速客機項目和美國合成燃料公司項目，90年代的乙醇補貼項目，以及過去幾年房利美和房地美的補貼項目。當然，很多私營企業（例如好萊塢影城）也遇到過災難。但問題在於，這些補貼項目由政治家充當經濟創新決策者，他們缺乏深入的專業知識，與私營企業的業務脫節。而私營企業的決策是由創意者、企業家、金融家和市場專家負責，他們會綜合考慮是否有更好的項目可以探索和開發。

廣泛存在的公私部門之間的聯結對某些特定產業的影響要深刻得多。政府對教育和醫療產業的控製直到最近才引起重視，這種體製已無法用監管、保護和補貼這樣的詞語描述，而是形成了有機的、顆粒化的狀態。阿諾德·克林（ArnoldKling）與尼克·舒爾茨（NickSchulz）的一篇論文對此類政府控製做了如下描述：

醫療和教育產業的政府主導程度越來越強。這種主導引發了兩種不良效應，使產業的發展持續惡化：通過發放補貼，政府幹預人為地擴大了對醫療和教育的需求；通過提供保護、阻礙市場競爭，降低了這兩個產業的供給效率。

效率不是唯一受到負麵影響的方麵，某些創新通路也被阻斷。如今，私立中小學、大學和私立醫院產業的進入空間很小，而這些機構曾在20世紀引領了美國教育和醫療產業的進步。此外，醫生脫離標準治療程序、教師嚐試新課程和新教學方法的空間也非常有限。

人們很容易在政治家所做的事情中找到其陰暗麵，這是那些偽裝成善舉的行動的“潛在功能”。但我們也容易忽略一個事實：大多數監管、保護和國有化除了成本之外還有好處，否則這些措施很難通過。因此有人會問：社團主義思潮到底會給經濟活力造成多大的製約？幸運的是，社團主義關係在經濟中的擴張如果像上文所說的那樣普遍和深入，那肯定會留下各種證據。我們知道，社團主義政府喜歡和由少數大企業組成的產業打交道，而不是由很多小企業組成的產業，官員們都保存著產業巨頭的電話號碼。還有證據表明，在過去的60年中，美國經濟的產業集中度大幅提高。在金融業，大銀行成為巨獸，小銀行逐漸萎縮。在非金融產業，經濟活動也急劇地從創新主要依靠的中小企業集中到大企業，這可以從2011年的官方數據中看到200家最大企業的總利潤在全美企業總利潤中的比重從20世紀50年代早期的15%提高到60年代中期的26%，1966年之前基本穩定在這個水平，然後持續提高，2004~2008年提高到30%左右。銷售收入也表現出同樣的趨勢。在某些零售行業，4家最大企業的市場份額從1992年到2007年都基本翻番，達到令人震驚的水平，例如書店行業為71%，計算機和軟件商店以及普通商品零售店都達到73%。由於政府監管和工會規則的影響，城市寫字樓建設項目經常會被拖延。拖延的時間之長，會讓很多新創意最後通通過時。

此外，如果在過去幾十年不斷擴張的大企業的地位相對安全，考慮到它們驚人的增長速度，我們會發現有越來越多的經濟成分（企業和產業）處於穩定地帶，它們不會招聘和解聘太多員工；在穩定地帶之外，處於發展（新興企業）、增長（成功企業）和萎縮（失敗企業）地帶的經濟成分會越來越少。如圖10–1所示，1989~2007年出現了就業破壞的下降趨勢，越來越多的員工安全地處於大型老牌企業的保護中，美國經濟似乎進入了冰凍狀態！在同一時期，就業創造也出現同樣的下降趨勢，越來越少的勞動力人口進入或離開新興企業、成功企業和失敗企業。簡而言之，美國釋放出員工流動率不斷下降的信號，這是經濟活躍程度下降的典型標誌。

上述政府活動說明，曾經被視為促進社會繁榮和發展的政府角色出現了趨勢。1830~1930年，美國聯邦政府的工程項目和幹預措施都是出於對資源和生產率的古典主義的考慮：修建運河和橫跨大陸的鐵路、購買路易斯安那、興辦公立學校等。後來把注意力擴大到產業界，如給工人、債權人和投資者提供保護等。當時沒有旨在穩定或調整消費的措施和幹預，如給私人保險提供補充的社會保險項目。隨著俾斯麥時期社團主義政府概念的複興，這種情況開始發生改變。到20世紀40年代末，各種類型的社會保險製度已經在美國、英國和其他國家建立起來：養老保險和殘疾保險（美國的社會保障）、醫療保險（美國的退休醫療保險），以及失業保險等較小的項目。到60年代末，各種類型的社會扶助項目層出不窮：為窮人的醫療需求（美國的醫療補助計劃）、食物需求（食品券）和住房需求提供各種補貼。歐洲國家所說的“社會模式”是實現醫療的社會化，采用公立醫院、由政府雇用醫生的辦法；而美國的模式則是把醫療服務完全社團化，通過各種措施監管服務、限製價格，為私人醫生和私立醫院提供報銷服務。如今，這些社會項目全都過分膨脹，混亂不堪。

幾乎沒人知道這些社會福利項目的巨大規模。在社會開支方麵，美國在20世紀80年代的確遠遠落後於歐洲國家，到1990年，歐盟21國政府的社會支出占國內生產總值的比重高達20.5%，而美國隻有13.5%。美國此後逐漸縮小了這方麵的差距，而德國和瑞典卻在2003~2007年壓縮了社會開支。2000年，歐盟的支出占比為21.5%，美國提高到14.5%；2007年，歐盟為22.0%，美國已達16.2%；2012年，由於失業救助力度的加大，雙方的支出都有所提高，分別達到24.1%和19.5%。美國的社會支出水平如今已非常高，接近全國可支配收入的1/2，在可支配收入中與非工資收入（紅利、利息收入、財產利潤和土地收入）的份額接近。因此，美國人從所謂的社會財富中獲得的收入已經和從私人財富中獲得的收入相當。此外，社會財富帶來的收益幾乎不用繳稅，而私人財富帶來的收入卻不能享受這種待遇。