二　漢代選舉製度

上麵講了漢代中央和地方的許多官。但這許多官從那裏來的呢？什麽人才可以做宰相、禦史大夫乃至這各部門的長官呢？這是講中國政治製度上一個最主要的大題目。

在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大夫，做官人有一定的血統，自然不會發生有此問題。但到秦漢時代便不同了。封建世襲製度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治；誰握有兵權，誰就掌握政權，支配仕途。但漢代又並不然。其次令人想到富人政治；誰有財富，誰便易於入仕，易於握權。但漢代也不然。我們講漢代關於此一方麵的製度，要到漢武帝以後，才漸趨於犖型。那時已有了太學，有如現在的國立大學。當時國立大學，隻有一個，這裏麵的學生，考試畢業分兩等，當時稱“科”；甲科出身的為郎，乙科出身的為吏。郎官是屬於光祿勳下麵的皇宮裏的侍衛。依舊例，凡做二千石官的，（漢朝這樣的官很多，中央雖隻有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。）他們的子侄後輩，都得照例請求送進皇宮當侍衛。待他在皇帝麵前服務幾年，遇政府需要人，就在這裏麵挑選分發。這一製度，雖非貴族世襲，但貴族集團同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此製。中國則自漢武帝以後便變了。

當時定製，太學畢業考試甲等的就得為“郎”。如是則郎官裏麵，便羼進了許多智識分子；智識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉地方政府充當吏職。“吏”是地方長官的掾屬。漢代官吏任用，有一限製，地方長官定要由中央派；太守如是，縣令也如是。但郡縣掾屬，必得本地人充當。譬如台北市的人，不能當台北市的市長；但台北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為“掾屬”的，那就絕對要用台北市的本地人。不過辟用掾屬的權，則在長官手裏，這叫做“辟署”。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下麵的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衙門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用。現在這個太學生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用；這所謂“補吏”。補郎與補吏，是太學生畢業後應有的待遇。

再說到漢代的選舉製度，曆史上稱之謂“鄉舉裏選”。當時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：

一種是無定期的。譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天譴，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的，這樣選舉來的人，多半稱為“賢良”。賢良選到了政府以後，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做“策問”。“策”即是一種竹片，問題寫在竹簡上，故稱“策問”。一道道的策問，請教賢良們大家發表意見，這叫“對策”。政府看了他們的意見，再分別挑選任用。這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關。地方民意也可舉，三公九卿、政府大僚也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。

第二種是特殊的選舉。譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂“出使絕域”的人；政府常常下詔征求。隻要自問自己有此才幹，可以自己報選。又如軍隊裏用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習治水的人；大家知道有這種人才，大家可以舉；自己覺得有把握，自己也可直接來應選。這是一種特殊的選舉。

後來又有一種有定期的選舉，那就是選舉“孝廉”。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時並不注意這件事，應選人也不踴躍。漢武帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子、一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責，不僅在管理行政，還該替國家物色人才。若一年之內，連一個孝子，一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責任。於是漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責。漢代一百多個郡，至少每年要有兩百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，並不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮裏做一個郎官。如是則一個太學生，當他分發到地方政府充當掾屬之後，他仍還有希望被察舉到皇宮裏做一個郎。待他在郎署服務幾年，再分發出去。

自從武帝以後，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉；至少每年各郡要新進兩百多個孝廉人郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮裏的郎官侍衛本也隻有二千左右。自此製度形成，二三十年後，皇宮裏的郎官，就全都變成郡國孝廉；而那些郡國孝廉，又多半是由太學畢業生補吏出身的。如是則皇帝的侍衛集團，無形中也變質了。全變成大學畢業的青年知識分子了。於是從武帝以後，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。後來郎署充斥，要待分發任用的人才盡多，於是就把無定期選舉、特殊選舉都無形擱下，仕途隻有孝廉察舉的一條路。這是到東漢時代的事了。

這一製度，又由分區察舉，演進到按照戶口數比例分配，製為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉。由是孝廉隻成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最後又由郡國察舉之後，中央再加上一番考試。這一製度，於是會合有教育、行政實習、選舉與考試之四項手續而始達於完成。

我們從此看出，這一製度在當時政治上是非常重要的。一個青年跑進太學求學，畢業後，派到地方服務。待服務地方行政有了成績，再經長官察選到中央，又須經過中央一番規定的考試。然後才始正式入仕。那是當時入仕從政的惟一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官並不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們隻能叫它做“讀書人的政府”，或稱“士人政府”。漢代從昭宣以下的曆任宰相，幾乎全是讀書人；他們的出身，也都是經由地方選舉而來。並不是由其血統上和皇帝以及前任大官有什麽關係，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一讀書知識分子而獲人仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國曆史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個崇尚文治的政府，即“士人政府”。隻許這些人跑上政治舞台，政府即由他們組織，一切政權也都分配在他們手裏。