第一講　漢代 一　漢代政府組織

（一）皇室與政府

嚴格說來，要到秦漢，才是中國曆史上正式有統一政府。秦以前的中國，隻可說是一種“封建的統一”。直要到秦漢，中央方麵才有一個更像樣的統一政府；而其所轄的各地方，也已經不是封建性的諸侯列國並存，而是緊密隸屬於中央的郡縣製度的行政區分了。因此講中國傳統政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代隻是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講，而隻講漢代。

現在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。在此方麵，我亦隻想提出兩點來加以申說：第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。

我們知道：秦以後，中國就開始有一個統一政府。在一個統一政府裏，便不能沒有一個領袖。中國曆史上這一個政治領袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢？在中國傳統政治裏，皇位是世襲的，父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什麽要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體製和西方曆史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的“國”，僅是一個城市。每一城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。隻要城市居民集合到一曠場上，那裏便可表見所謂人民的公意。羅馬開始，也隻是一城市。後來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦漢時代，國家疆土，早和現在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規模，並不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體製，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散布全國；我們要責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選製度，這是不是可能呢？我們若非專憑自己時代判斷，來吞滅曆史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在曆史上有皇帝的，實在也不在少數。我們不能說，中國從前不用民主選舉製，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權，這些皆所謂“貴族”。但從秦漢以後，封建製度早已推翻。單隻皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子外，政府裏便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治製度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關係；現在則不然了，組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題，便是“皇室”和“政府”的關係。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分？這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。

拿曆史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的惟一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象征此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。“皇權”和“相權”之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專製；那是和曆史事實不相符合的。

要講漢代“皇權”和“相權”之劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝、宰相，各有一個秘書處，而兩邊的組織大小不同。漢代皇帝有“六尚”，“尚”是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都隻管皇帝私人的衣服飲食起居，隻有“尚書”是管文書的，這真是皇宮裏的秘書了。漢代開始的尚書，其職權地位本不尚，後來才愈弄愈大。最先尚書隻是六尚之一。這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處，共有十三個部門，即是當時所謂的“十三曹”，一個“曹”等於現在一個“司”。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相秘書處組織之龐大，與其職權之廣泛。

一、西曹：主府吏署用。

二、東曹：主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石穀得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的秘書處。

三、戶曹：主祭祀農桑。

四、奏曹：管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院、明代的通政司。

五、詞曹：主詞訟。此屬法律民事部分。

六、法曹：掌郵驛科程。這像現在的交通部。“科程”是指一切交通方麵之時限及量限等。

七、尉曹：主卒徒轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。

八、賊曹：管盜賊。

九、決曹：主罪法。

（上兩曹所管屬於法律之刑事方麵。）

十、兵曹：管兵役。

十一、金曹：管貨幣鹽鐵。

十二、倉曹：管倉穀。

十三、黃閣：主簿錄眾事。這是宰相府秘書處的總務主任。這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們隻根據這十三曹名稱，便可想見當時全國政務都要匯集到宰相，而並不歸屬於皇帝。因為皇帝隻有一個籠統的尚書處，隻有一個書房，最先的尚書也僅有四人；而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹，比諸皇室尚書的範圍大得多，而且此十三曹的權位也很重，也竟儼如後代之專部大臣。可見漢代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室。宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區別的。

（二）中央政府的組織

現在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂“三公”“九卿”，這是政府裏的最高官。

丞相、太尉、禦史大夫稱三公。丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；禦史大夫掌監察，輔助丞相來監察一切政治設施，他是副丞相。依照漢代習慣，用現代語說，這裏有一種不成文法的規定：須做了禦史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預聞其他政事。因此當時最高行政長官實在是丞相。

依照文字學原義，“丞”是“副貳”之意。所謂“相”，也是“副”。就如現俗稱儐相，這是新郎新娘的副；新郎新娘不能做的事，由儐相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，“丞相”就是一個“副官”。是什麽人的副官呢？他該就是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相來代表。事情管得好與壞，責任在宰相，皇帝可以不負責任。為什麽又叫“宰相”呢？在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀時最重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱“宰”。到了秦漢統一，由封建轉為郡縣，古人稱“化家為國”，一切貴族家庭都倒下了，隻有一個家卻變成了“國家”。於是他家裏的家宰，也就變成了國家的政治領袖。

本來封建時代，在內管家稱“宰”，出外做副官稱“相”，所以照曆史傳統講，宰相本來隻是封建時代貴族私官之遺蟻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。這在《周官》書裏的“天官塚宰”的職權，便是如此的。但現在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事。於是在禦史大夫即副丞相之下，設有一個“禦史中丞”，他便是禦史大夫的副，這個人就駐在皇宮裏。那時凡具“中”字的官，都指是駐在皇宮的。皇室的一切事，照例都歸禦史中丞管。禦史中丞隸屬於禦史大夫，禦史大夫隸屬於宰相。如是則皇室一切事仍得由宰相管。從一方麵講，宰相的來曆，本隻是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮裏的事。那是封建舊製遺蛻未盡。但從另一方麵看，隻好說，皇室也不過是政府下麵的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統治。那時，皇帝有什麽事，交代禦史中丞，禦史中丞報告禦史大夫，禦史大夫再轉報宰相。宰相有什麽事，也照這個手續，由禦史大夫轉中丞，再轉入內廷。這是當時皇室與政府關係之大概。

再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勳、衛尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。他們的官位都是二千石，又稱“中二千石”。因他們都是中央政府裏的二千石，以示別於郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來曆，卻很有趣味：

一、太常：在秦代叫“奉常”。這個“常”字，本當作“嚐”。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嚐新，故稱“奉嚐”。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟；西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。後代民間此製雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬於皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務官。不好算是朝廷公職。

二、光祿勳：這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，“勳”該就是“閽”，古音相同，這是皇家的門房。“光”是“大”義，“光祿”該即是“大麓”，祿、麓音同相借。為什麽門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家；好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設酒店，好通報消息；所以皇帝居山，房門就設在山麓。《尚書》上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當了堯的門房。因此“光祿”與“勳”是古今語，都指門房言。

三、衛尉：是一個武職，掌門衛屯兵，這是皇宮的衛兵司令。當時凡屬軍事方麵的官都稱“尉”。

四、太仆：猶之皇帝的車夫。《論語》：“子適衛，冉有仆。”“仆”是趕車的。皇帝出去，太仆就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。

五、廷尉：是掌法的。犯了皇帝的法，都歸他管。

如此看來，太常管皇家太廟，光祿、衛尉，一是門房頭兒，一是衛兵頭兒；這都是在裏麵的。皇帝出門，隨帶的是太仆，在外麵有人犯法，就是廷尉的事。

六、大鴻臚：一直相沿到清代，就等於外交部。也如現在之禮賓司，是管交際的。“臚”是傳呼義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓身邊的相，由是而再傳達到賓之自身。“鴻”即大義。“大臚”是傳達官。

七、宗正：是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。

以上七個卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建製度下遺留的陳跡。然而那時已是“化家為國”了，原來管皇帝家務的，現在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學術都是在宗廟的。西方也一樣，直到現在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勳原是皇帝的總門房，現在皇宮裏一切侍衛都要他管。那時皇宮裏的侍從，還不完全是太監，而且太監很少，大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人，第一步就得先進入皇宮裏，充侍衛，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然後得機會再派出來當官。這些在皇宮裏服務的，多半是年輕人，當時稱作“郎官”，都歸光祿勳管。孔子十二世孫孔安國，也就做過郎官。太仆呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像坦克車、飛機之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是曆史演變。我們推尋出這一演變，卻並不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬於宰相，而所管亦全是國家公事。

此外還有兩個卿，就是大司農和少府，都是管財政經濟的。大司農管的是政府經濟，少府管的是皇室經濟。大司農的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。所以我們說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。工商業的稅收，譬如海邊的鹽，山裏的礦，原來收入很少，由少府管。

這九卿，全都隸屬於宰相。

我們上麵講九卿，照名義來曆，都是皇帝的家務官，是宮職，而係統屬於宰相；豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當時政府的首長，宰相，可以管到皇宮裏的一切。舉例來說，少府掌管皇室經費，而少府屬於宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經濟也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家；但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經是“國家”，不是“私家”了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國是一個家，魯國又是一個家；這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則隻有家務，沒有政務。現在中國已經隻剩了一家，就是當時的皇室。這一家為天下共同所戴，於是家務轉變成政務了，這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現在則是這個政府的領袖。

以上對於漢代的三公九卿，已經講了一個大概。這是當時中央政府的組織情形。

（三）漢代地方政府

漢代的地方政府，共分兩級：即“郡”與“縣”。

中國曆史上的地方政府以“縣”為單位，直到現在還沒有變。漢時縣的上麵是郡。郡縣數當然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數，總在一千一百到一千四百之間。中國曆史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂“兩漢吏治”，永為後世稱美，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區域，最高為“省”。一省之大，等於一國。或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。單就行政區域之劃分而論，漢製是值得稱道的。

漢代郡長官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不過九卿稱為“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公；九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢製和後來極大的不同。九卿放出來當太守，並不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級。名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不遠。因此雖是中央政府大一統的局麵，雖是地方行政區域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。

（四）中央與地方之關係

說到中央和地方的關係。每郡每年要向中央上計簿，“計簿”就是各項統計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒，每年有一個簿子，分項分類，在九、十月間呈報到中央，這叫做“上計”。

中央特派專員到地方來調查的叫“刺史”。全國分為十三個調查區，每一區派一個刺史。平均每一刺史的調查區域，不會超過九個郡。他的調查項目也有限製，政府規定根據六條考察；六條以外，也就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。政府派刺史來調查，不過當一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始隻是俸給六百石的小官。根據政府規定項目調查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。

這些刺史，上屬於禦史丞。皇宮裏還有十五個侍禦史，專事劾奏中央乃及皇宮裏的一切事情的。部刺史和侍禦史的意見，都報告到副宰相禦史大夫，副宰相再報告宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監察的責任。