第五節 新中國的社會治理發展階段
“創新社會治理，必須著眼於維護最廣大人民根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。”這是中國政府文件中首次提出“社會治理”，既與“完善和發展中國特色社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力現代化”的全麵深化改革目標相呼應，又順應了新時期中國經濟轉軌、社會轉型的形勢要求和人民群眾的新期待。習近平指出：“治理和管理一字之差，體現的是係統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”
進入21世紀以來，社會治理方式開始逐步轉型，公共管理取代了傳統的單純由政府實行的社會管理。公共管理是一種新型的社會治理方式，傳統的政府社會治理基本上是借助於行政管理手段進行社會管理的管理中心主義模式，而公共管理的核心目標則是通過社會服務來實現管理。
社會治理創新是新時代中國特色社會主義道路提出的新要求，而打造共建共治共享的社會治理格局，最終目的是為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活的需求。
一、新中國成立後，“中央集中型”的社會管理
社會主義國家的建立，以1917年俄國十月革命的勝利為標誌。社會主義社會是人類社會發展至今的最高曆史階段，有著其他社會曆史形態所不能比擬的社會主義優越性，最集中的表現就是，占人口多數的廣大人民做了主人，並實現了最大多數的人民民主政治。
新中國成立後的社會管理具有以下特征：
其一，在生產資料所有製方麵，實行了生產資料的公有製度。這種製度的實行決定了絕大多數人在經濟地位方麵的平等，由此提高了每一位公民在政治上的平等地位，為民主政治的大眾參與創造了客觀條件。
其二，國家在組織和領導經濟、政治、社會生活中具有高度權威，國家的經濟和社會管理職能十分顯著。由於公共權力在經濟領域中的獨特作用，使中央在政治生活中處於支配性的主導地位。社會主義民主政治，意在保障人民大眾依法參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，有著比較完善和優越的製度設計。
新中國成立後，采取了一係列有力措施，迅速清除各種醜惡現象和社會頑疾，通過平抑物價、實行充分就業、保障基本生活物品供給、加強社會治安等管理舉措，建立起全國統一的社會生活秩序，並且在計劃經濟體製下，把所有的人都組織在一定的單位中，建立起高度集中的、政府包攬一切的社會管理體製。
當時的這種社會管理比較符合“管控型”的社會管理，是特定曆史階段的特定要求：
一是實行政府“全能”的社會管理。政府不僅通過統一計劃、統負盈虧、統購統銷、統收統支，建立起高度集中的計劃經濟體製，也通過幹部統一調配、職業身份統一確定、人員統一安置、社會事務統一部署、一切社會活動統一組織等，建立起以黨和政府為中心、社會依附於政府的全能型社會管理體製，社會自身基本上沒有相對獨立的發展空間。
二是實行以“單位”為基礎的從業人員管理。“單位”既是工作組織的基本單元，也是解決各種社會事務和落實社會管控任務的基層組織。在這種體製下，國家機關、企事業單位、人民公社，都成為“大而全”或“小而全”的單位組織，人們結婚、生子、疾病、喪葬、治安等都是由單位管理的，各種社會福利也都由單位提供，即所謂的“單位辦社會”。
三是實行以“街道—居委會”為基礎的城市社會人員管理。政府通過街道—居委會體係管理社會無工作人員、閑散人員、民政救濟和社會優撫對象等。相對單位體製而言，“街道—居委會”體製在社會管理中起輔助作用。
四是實行以單位製度、戶籍製度、職業身份製度和檔案製度為基礎的社會流動管理。為了使社會高度組織化和有序化，在計劃經濟體製下，社會管理的目標就是使一般社會成員的就業和居住盡量固定。以單位製度、戶籍製度、職業身份製度和檔案製度為基礎，嚴格限製社會成員在城鄉之間、單位之間和不同職業身份之間的流動。一切人員流動和人口遷移，都是按照統一的計劃有組織進行。
這種在計劃經濟體製下形成的“管控型”社會管理體製，改變了舊中國社會一盤散沙的狀態，建立起高度統一的社會秩序，極大地增強了國家對社會的組織動員能力和控製能力。
但是，這種體製也存在固有的弊病：其一，是政府直接管理經濟和社會，成為包辦一切社會事務的全能選手，社會自身缺乏自我組織、自我管理、自我調節的機製；其二，所有社會成員都被管理在一個個相對封閉的單位之中，既缺乏對於社會事務的自治自覺，又阻礙正常的社會流動，使整個社會缺乏活力和創造力。[12]
二、改革開放以來，“黨政主導型”社會管理
中國的改革開放，始於1978年，“十一屆三中全會”重新確立了黨的政治路線和工作重心。某些西方學者按照“多黨製、全民普選和三權分立”的標準來衡量改革開放以來中國的政治發展，認為中國改革主要是經濟體製的改革，而政治體製基本沒有變化。這是一種偏見和誤解。沒有政治體製的改革，不可能有經濟體製的改革，這是中國改革的一條基本經驗。領導中國改革的鄧小平明確表達：“不改革政治體製，就不能保障經濟體製改革的成果”；“隻搞經濟體製改革，不搞政治體製改革，經濟體製改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那裏收權，你有什麽辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決於政治體製的改革。”可以看到，中國的改革開放是一個包括經濟生活、政治生活和文化生活在內的整體性社會變遷過程。
改革開放以來，中國共產黨和中國政府一直強調政治體製改革。每一次黨代會的政治報告，每一次全國人代會的政府工作報告，無一例外包括政治體製改革，其重要內容就是政府治理或政府管理體製的改革。例如，中共十七大政治報告專門對“加快行政管理體製改革，建設服務型政府”進行了論述，並明確指出：“行政管理體製改革是深化改革的重要環節”；十七屆二中全會專門通過了《關於深化行政管理體製改革的意見》，指出：“黨中央、國務院曆來高度重視行政管理體製改革”；“行政管理體製改革是政治體製改革的重要內容，是上層建築適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿中國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。”
改革開放初期，中國仍然延續計劃經濟體製和管控型社會體製，隨著“以經濟建設為中心”的確立，尤其是1992年鄧小平“南巡講話”以及中共十四大之後正式確立建立社會主義市場經濟體製的目標，經濟轉軌帶來了社會轉型。經過這一時期的探索和實踐，中國逐步建立了社會管理工作領導體係，構建了社會管理組織網絡，製定了社會管理基本法律法規，逐步形成了中國特色社會主義社會管理格局。
縱觀從1978年到2008年的30年間中國治理變革的軌跡，可以看到一條清晰的路線圖：
（一）從一元治理到多元治理。所有權力集中於唯一的權力機構，是改革開放前中國政治的主要特征之一。在這種體製下，治理的主體隻有一個。這個唯一的權力機構，在**期間是各級革命委員會，其他時期則是各級黨委或黨支部。這個唯一的治理主體不僅管理著國家的政治和行政事務，也管理著全部社會事務和經濟事務。一元治理體製的最大弊端是導致管理低效，扼殺了人們的創造性和自主性。
一元治理體製的突破始於“黨政分開”，政府率先成為一個相對獨立的治理主體。作為改革開放起點的中共十一屆三中全會就已經注意到這一問題，明確指出：“要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。”至此，以各級黨組織、各級政府、各類企事業單位和各種民間組織為主體的多元治理格局開始形成，其中黨組織和政府組織是最重要的治理主體。
（二）從集權到分權。治理結構的變革，必然引起治理功能的變化。與一元治理轉向多元治理相適應，改革開放以來，中共領導層和中國政府開始進行大規模的政治性分權，這種分權幾乎同時在三個維度展開。
一是中央向地方分權。從20世紀80年代中期開始，中央大幅度下放政治管理權和經濟管理權。1984年7月20日中央書記處決定，改革幹部管理製度，下放幹部管理權限，采取隻管下一級主要領導幹部的新體製。這一新的管理體製實質性地擴大了地方的自主權。1993年12月，國務院決定全麵實行中央與地方的分稅製，極大地下放了經濟管理的權限。
二是政府向企業分權。從20世紀80年代中期開始，中共中央決定逐步推行政企分開的體製改革。1984年12月國務院發布《關於國營企業廠長（經理）實行任期製度的通知》，決定從1985年開始國營企業的廠長經理與其原來的行政性任命製脫鉤，而實行新的任期製。1993年11月中共十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，企業成為自主管理的法人治理結構，政府不再是企業的治理主體。
三是國家向社會分權。一元化治理模式下，社會政治、經濟和文化等全部權力高度集中於國家，相對獨立的民間組織並不存在，也沒有實質性的社會自治。隨著多元治理主體的出現，國家開始向社會分權。20世紀80年代後期，先後推行的農村村民自治和城市居民自治，既是中國基層民主的突破性進展，也是國家向社會分權的重要步驟。
20世紀90年代開始，新一輪政府機構改革後，一些政府機構改造為行業協會，這是前所未有的一大創新。一些原來的政府管理職能開始移交給行業管理組織，邁出行業自治重要一步。 90年代後期和21世紀初，民間組織大量出現，政府開始特別強調其社會管理職能，同時開始讓各種民間組織參與社會管理，將部分國家權力下放給特定的社會組織。
（三）從人治到法治。改革開放後，黨和政府開始強調“法製”“依法治國”（rule by law）。中共十一屆三中全會指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法製，使民主製度化、法律化，使這種製度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”法治的觀念從一開始就受到了黨和政府的高度重視。
中共十六大後，中國政府又進一步提出了建設法治政府的要求，使法治國家的目標更加具體，同時表明政府將在實現法治國家的進程中，起表率和帶頭作用。改革開放的進程，也是一個逐步確立中國社會主義法律體係的進程。從1979年到2005年，全國人大及其常委會共通過了400個法律和有關法律問題的決定，國務院製定了650多個行政法規，地方人大及其常委會製定了7500多個地方性法規。當時中國政府的目標是，到2010年，基本上建成一個比較完善的法律體係。
（四）從管製政府到服務政府。政府管理的直接目的是規範社會的政治生活，維護公民的各項合法權利。它既是對公民政治行為的一種約束，又是對公民權益的一種保障；既是一種管製，又是一種服務。
而改革開放以來，中國政府管理體製改革的總趨勢，是管製的成分日益減少，而服務的比重日益增多，直至明確提出建立服務政府。1998年的《國務院機構改革方案》首次把“公共服務”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶總理提出了“建立服務型政府”的目標，2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為政府的目標，並且提出了相應的措施。
中共十六大和十七大後，中國政府進一步明確了服務型政府的基本內容和相應的公共政策體係。中共十六屆六中全會對建設服務型政府做了係統論述：“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。為人民服務是各級政府的神聖職責和全體公務員的基本準則。按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，深化行政管理體製改革，優化機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能。以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體係。創新公共服務體製，改進公共服務方式，加強公共設施建設。”[13]
這一時期的社會管理，我們稱之為“黨政主導型”社會管理，具有以下特點：
以促進社會和諧穩定為出發點。社會和諧是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。2004年，十六屆四中全會第一次明確提出，要“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”；2006年，十六屆六中全會審議通過《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》，全麵闡述了構建社會主義和諧社會的指導思想、目標任務、工作原則和重大部署。中共十七大對保持社會和諧穩定做了深刻闡述，提出明確要求。
以建立現代社會管理體製為目標。十六屆四中全會要求，“加強社會建設和管理，推進社會管理體製創新”，首次提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。圍繞構建中國特色社會主義社會管理體係，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體製。從“社會管理格局”轉變為“社會管理體製”，經曆了對社會管理體製建設近十年的探索實踐。
以保障和改善民生為重點。十七大明確提出，要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，“更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體製改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。
以強化社會服務為依托。十六屆四中全會強調要“更新管理理念，創新管理方式，拓寬服務領域，形成社會管理和社會服務的合力”。十六屆六中全會強調“在服務中實施管理，在管理中體現服務”。並從“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，“推進社區建設，完善基層服務和管理網絡”，“健全社會組織，增強服務社會功能”等方麵作出部署。 2011年，中共中央、國務院印發的《關於加強和創新社會管理的意見》明確提出，要堅持“以人為本、服務為先”的基本原則，寓管理於服務之中，著力解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。
改革開放以來，社會管理理論和實踐創新進一步推進，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局基本形成，雖然社會管理以解決影響社會和諧穩定的突出問題為突破口，具有一定的管理社會的色彩，但多元治理的理念和思路已經呼之欲出，為實現社會管理向社會治理的轉變奠定了一定的基礎。
中國的治理變革在改革開放以來雖然取得了實質性的重大進展，但也存在著許多明顯的不足。例如，政府的公信力有待提升，官員的腐敗和特權還一定程度存在，政府的公共服務不足，動態穩定的機製尚未完全確立，社會的收入差距增大，政府的問責製還沒有真正確立，行政成本過高而效率不高，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通。所有這些問題，都對中國的民主治理構成了重大的挑戰。[14]
三、中共十八大以來，社會治理的創新發展
中國的國家治理和西方治理的明顯區別在於，中國的國家治理是為了完善和發展中國特色社會主義製度，強調中國的社會主義國家性質。為實現治理的有序性、有效性，中國更為重視執政黨和政府的作用，各級黨組織和政府擔負著治理的重大責任。
（一）探索國家治理新路
中國治國理政的一項重大曆史任務，就是推動中國特色社會主義製度更加成熟更加定型，為事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的製度體係，不斷提高有效治理國家的能力。
創新治理理念。在推進國家治理現代化的進程中，中國共產黨不斷樹立與我國經濟社會發展水平相適應的治理理念和目標體係。當前，為了實現全麵建成小康社會和社會主義現代化強國的宏偉目標，更加需要以新發展理念引領治理創新，全麵提升治理能力和水平。在治理理念上，真正實現從管理向服務轉變，從封閉管理向透明治理轉變。在追求經濟效率、社會活力的同時，把公平正義、秩序穩定等目標放在重要位置，實現經濟社會全麵協調可持續發展。
發揮執政黨的領導核心作用。在中國的國家治理體係中，中國共產黨作為執政黨總攬全局、協調各方，使各個治理主體既有合理分工，又能形成統一合力。領導國家治理，進行頂層設計，理順政府不同部門之間的權責關係，建立分工合理、權責匹配的既相互製約又相互協調的行政架構。實踐證明，中國共產黨的領導核心地位是中國治理的巨大優勢。中國經濟社會的持續健康發展，從根本上講取決於中國共產黨在經濟社會發展中的領導核心作用的發揮。
加強製度建設。推進國家治理現代化，就要通過製度建設提高中國共產黨的科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力。為此，習近平特別強調製度的作用，認為國家治理體係實質上“就是一整套緊密相連、相互協調的國家製度”。到2020年，要形成係統完備、科學規範、運行有效的製度體係，使各方麵製度更加成熟、更加定型。
完善法治體係。法治是現代國家治理的基本特征和根本保障。推進國家治理現代化，應堅持全麵依法治國，積極推動法治化的社會治理和社會治理的法治化，不斷完善中國特色社會主義法治體係。要在堅持法治主導的理念、原則、體製、規則下，發揮司法在定分止爭、懲治犯罪、約束權力、引領行為方麵的積極作用，妥善解決經濟社會發展中一係列突出矛盾和問題，確保我國在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。必須樹立憲法和法律權威，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷推進立法、執法、司法的科學化和民主化。
夯實治理的社會基礎。治理離不開廣大人民群眾的參與，國家治理與社會治理要形成良性互動。這就要培育和發展社會自治組織，使之成為社會治理的重要力量。建設服務型政府，推進政府依法執政、民主行政，完善民主決策，推進政府信息公開，不斷拓寬民主參與的渠道。大力發展社會主義協商民主，用好中國社會主義民主政治中這一獨有的民主形式。[15]
（二）從國家管理到國家治理的變化
“推進國家治理體係和治理能力現代化”是一個新的提法，最大的創新變化就是從“國家管理”到“國家治理”的變化。
一字之差，內涵迥異。管理存在著主體與客體的區分，即管理者與被管理者。當代公共管理變革的一個重要理念和價值取向，即以治理消除這種主體與客體的區別，已成共識。治理是特定範圍內各類權力部門、公共部門以及社會組織的多向度相互影響，是公共事務相關主體對於國家和社會事務的平等參與，是各類主體圍繞國家和社會事務的協商互動。相對於管理在內涵上的居高臨下、單打獨鬥，治理的提出是一個巨大進步，有利於促進社會參與、激發社會活力，更好地維護人民群眾的利益，並使相應的國家和社會治理創新的外延得到極大拓展。
另一方麵，治理多指協同治理，強調社會多元主體的共同管理。治理模式下，盡管政府依然是社會公共管理功能和責任的承擔者，但是由於政府、社會組織、個人等不同行為主體間形成了一種長效的合作關係，從而讓更多行為主體都共同參與治理，共同關心公共利益，共同承擔公共責任。“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關係，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”明確了社會作為治理主體的地位，既有利於社會有效治理的效益最大化，也可以減少經濟社會中的機會投機、搭便車等行為。
“全麵深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力現代化。”在“全麵深化改革的總目標”中提出“國家治理”概念，是對治國理政理念的深化發展和完善，是治國理政和改革開放理念的邏輯演進和必然。因此，治理現代化包含三點重要邏輯：一是頂層製度設計，二是組織體係建設，三是治理能力培養。“製度+組織+能力”的三層次發展目標，體現了中國一直以來十分重視的製度績效，指明了治理現代化的具體內涵，即以能力建設為導向，以組織的功能優化為重點，以製度建設自我完善為落腳點，充分展現中國特色社會主義製度的優越性和獨特性。
治理的起步是促進社會參與。治理概念，強調的是社會各類主體在國家和社會事務中的地位和作用。20世紀80年代以來，世界各國政府管理改革的一個基本趨勢是從一元走向多元，從單向走向互動，總的追求是公共治理。這是由傳統政府管理暴露的公共權力局限性決定的。中國正在推進的政府職能轉變，落腳點是“簡政放權”和“促進參與”，不斷創新社會參與機製、疏通社會參與渠道，促進社會各類主體參與國家和社會事務。在此基礎上提出了“政府治理”和“社會治理”的新理念，意味著今後在國家和社會事務中，各類市場組織和社會組織具有平等參與的機會和舞台。
治理的關鍵是激發社會活力。從管理轉變為治理，就是要突出國家和社會事務的共治，並為此構建多元主體共同參與的平台、完善多元主體平等協商的機製，從而激發社會活力。推進協商民主廣泛多層製度化發展。構建程序合理、環節完整的協商民主體係，為社會各類主體參與決策創造條件、拓寬渠道。又如，激發社會組織活力，成為社會治理的重要力量。強調加快實施政社分開和推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，有利於激發社會組織活力。
治理的目標是增進人民福祉。讓社會各類主體共同參與國家和社會事務，最終落腳點是保障和改善民生、增進人民福祉，把公平正義、改善民生、社會和諧、社會安全等作為社會治理的聚焦點。實現有效社會治理，公平正義是根本準則，改善民生是基本追求，社會和諧是重要表征，社會安全是底線保證。這樣，既明確了社會治理的目標追求，又明確了政府和社會各類主體公共參與的範疇和使命擔當。[16]
（三）體現社會治理能力現代化的“新四化”
為實現新時代中國特色社會主義基本方略，全麵深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義製度，以及推進國家治理體係和治理能力現代化。為此，必須加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。
社會治理社會化，是指社會治理比以往任何時候更需要依靠全社會的力量，發揮全體民眾的智慧，從公開問題到解決問題，治理機製要照顧到各方麵的利益，治理能力要能夠滿足人民群眾更高層次的需求。社會化意味著社會治理工作是整個社會麵臨的共同任務。在這個過程中，政府既要積極發揮重要職能作用，又要充分發揮組織、協調功能，鼓勵、支持和促進社會各方麵都參與到社會治理工作中來。要將社會治理的重心放在對社會治理多元主體各自功能的發揮，以及相互之間聯係的促進上來，切實保障政府主體、市場主體、社會主體在社會治理活動中發揮各自優勢，形成有效的合力，使全社會真正形成有序、高效、積極向上的社會治理新格局。
社會治理法治化，是指推進社會治理工作既要依法進行，又要有法律和製度作保障，這無疑是建設法治國家、法治政府、法治社會的必然要求，也是加強和創新社會治理的法律保障。全麵依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。堅持依法治國要求各項社會治理工作要在依法執政、依法行政和公正司法過程中得到認同，並不斷向前推進。鑒於國家社會主要矛盾發生變化，社會結構和社會組織形式也呈現出新的特點，對於正確處理人民內部矛盾、依法加強社會管理提出了新的更高的要求。
社會治理智能化，是推進社會治理工作的時代要求與關鍵的方式方法。隨著網絡信息技術的發展，網民數量激增，大量的“單位人”變成“社會人”，社會組織和單位對人口、場所、行業、網絡信息的傳統約束力明顯下降，網絡犯罪已然成為現代社會的第一大犯罪類型。海量信息在網絡平台上交流湧動，多種思潮在網絡媒介中回旋激**，諸多矛盾也因網絡而生，甚至直接助長了一些糾紛與衝突的爆發。網絡信息易隱蔽，傳播快、捕捉跟蹤難，加上新技術、新業態發展迅速，極易形成監控盲區和溯源死角，這無疑是信息時代給社會治理提出的新挑戰，也是現代技術給社會治理帶來的負麵影響。因此，各社會治理主體隻有主動適應科技發展的大勢，“道高一尺魔高一丈”，打破部門各自為政的“信息孤島”，以更高的科技化、智能化防漏洞、補短板。
社會治理專業化，是推進社會治理工作的方向指引、方法應用與糾偏機製。社會治理歸根到底是要實現人民利益的最大化，即以提高保障和改善民生水平作為根本目標。社會治理必然落實於各項管理工作，滲透於社會各個不同的學科領域，其專業性既要有宏觀理論指導，也要有具體部門學科知識的應用。如在世界觀和方法論上，做好社會治理工作，要善於運用聯係的觀點，認識社會矛盾衝突的新情況、新特點，把相互交織的各種政治、經濟、文化因素進行統籌分析，妥善把握工作展開的重點、步驟、時機與力度；用辯證的觀點具體分析和區別對待各種不同性質的矛盾，敏於洞察，敢於正視，勤於分析，善於化解，最大限度地減少各類矛盾對社會發展的阻礙。同時，無論是完善社會福利、保障改善民生，還是化解社會矛盾，促進社會公正，都離不開管理隊伍的責任擔當，離不開相關專業，甚至是多學科多部門知識的具體運用，包括幹部的培養選拔、人才的合理使用，以及不同部門、不同職責的調配都將是嚴峻的考驗。國家提出的從管理到治理的轉變過程，是要把剛性治理與柔性治理、社會服務與社會治理、社區治理與社會治理、政府主導與多方參與、科學精神與人文關懷、治標與治本等治理的一係列方向有機相結合，實現治理的有效性、精準性、專業性和係統性；是要堅持係統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，為創新社會治理的方式指明了方向和路徑。[17]
馬克思理論的基本原理認為生產力決定生產關係，生產關係要適應生產力的發展。而新的治理模式正是通過創新發展理念、變革的方略、正確的路徑、有效的方法、有力的實施、結果的檢驗等過程進行生產關係的變革，從而適應生產力的發展。
《國富論》的核心要點是推動市場經濟的無形之手是市場。而在數字時代，思想更是一個無形之手，推動著人類社會進步和經濟發展。
如果說工業時代，生產資料是第一生產力；市場經濟時代，科學技術是第一生產力；那麽，在數字時代，治理能力就是第一生產力。
（四）數字治理——數字中國建設
每一次生產力革命，都給人類生產、生活帶來深刻影響。當前的信息革命向生產生活領域和政務領域深度滲透，帶動了傳統產業和新興產業的發展，也構成國家治理、社會治理的基礎環境和一個重要工具，改變了人們的知識範疇、治理社會的行為方式和模式，塑造著人類社會生活新的空間和秩序。
傳統的農業社會的政府職能是以統治和管製為主導的模式，其核心是權力與政治統禦；工業社會的政府職能是以管理為主導的模式，其核心是科學管理與規劃，目標是為政府和精英決策層提供決策數據與信息支撐；而信息社會的政府職能是以治理為主導的模式，其核心是公平開放的國家服務能力。“管理”與“治理”雖然是一字之差，但是內涵各不相同。管理的主體是政府，治理則不僅要發揮政府作用，還要社會各組織、公民的積極參與。管理是單向、剛性的，治理則是互動、協同的。
黃仁宇在《中國大曆史》中對於傳統中國封建社會的統治問題有一個論斷：缺乏數目字管理。而在另一本《萬曆十五年》中，黃仁宇對於大明王朝統治症結歸納為“當一個人口眾多的國家，各人行動全憑儒家簡單粗淺而又無法固定的原則所限製，而法律又缺乏創造性，則其社會發展的程度，必然受到限製。即便是宗旨善良，也不能補助技術之不及”。所以，缺乏數字管理是阻礙中國轉型成為現代國家的核心問題。數字中國對於推動國家治理現代化正逢其時。
國家治理現代化的標誌有三點：法治製度、組織結構、治理績效。公平正義的法治製度是國家治理現代化的基礎；開放、包容、及時回應的組織結構是國家治理現代化的支柱；而要達成理想的治理績效，還需要治理理念和治理技術，特別是信息技術的應用。
信息社會治理充分利用信息技術，以數據融通和提供智慧服務為主，著力解決信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化等問題，確保信息數據在政府與社會、市場及公民之間暢通，以更好地提供基於個性化的政府服務，以數字化推進國家治理體係和治理能力現代化。
中國政府長期以來致力於政府信息化建設，隨著國家大數據戰略的實施，數字中國建設步伐的加快，已成為落實國家網絡強國、智慧社會等戰略行動新的著力點。
1.數字中國建設進程
信息爆發的時代催生出了各個國家在經濟社會各個領域的“數字蝶變”。中國在改革開放40年間擁有的數字空間的基礎設施、創新能力、連接能力達到世界先進水平，包括互聯網的基礎設施、各種各樣的智能終端、支持互聯網的豐富的硬件設備。現在，“數字中國”建設又將中國的信息化進程領入新征程。
1956年，國家開始將電子數字計算機的研製作為“十二年科學規劃”的戰略重點，揭開了中國應對當代信息革命挑戰的序幕，到現在主要經曆了下麵幾個階段：
（1）萌芽啟動階段（1993年以前）
1956～1966年這段時間，中國的信息化探索重點在電子計算機的研究，電子計算機的應用也主要以科學計算為主，包括人造地球衛星運行軌道的計算，導彈研製、發射和製導的計算和數據處理，原子能反應堆設計計算等。而1967～1977年，中國電子計算機和通信技術經曆了較為曲折、困難的階段，計算機應用仍以科學計算為主，但已經逐步擴展到了數據處理、過程控製等領域，參與領域也從科研單位和高等院校逐漸向政府機構和企業擴展。
1978年，改革開放加快了技術引進速度，提高了中國技術進步的起點和信息技術的應用水平，國家支持大批留學生到海外學習世界各國的先進技術和管理技術，為日後中國信息化進程的加速準備了人才條件，中國的信息化進程由此呈現一派蓬勃發展的新局麵。這一階段，從基礎設施建設看，中國內地的電話普及、電視收看覆蓋率迅速攀升，廣播電視設備已經能夠滿足國內中檔水平需求，中國通信工業已經初具規模。中國的光纖通信技術、數字程控交換機技術、蜂窩移動通信技術等，都取得了突破性進展。這期間，國務院先後批準經濟、金融、鐵道、電力、民航、統計、財稅、海關、氣象等十多個國家級信息係統的建設。 1993年，“金橋”“金卡”“金關”工程等金字係統的重大工程開始部署實施。
（2）逐步展開階段（1994~2000年）
1994年，是中國互聯網元年，中國正式接入國際互聯網，掀起了互聯網發展浪潮。 1997年10月，中國互聯網的四大骨幹網CHINANET、 CSTNET、 CERNET、 ChinaGBN實現了互聯互通。 1999年，中國政府正式啟動政府上網工程，並在全國引發了一場規模較大的政府信息化普及活動，截至2001年，絕大部分政府部門建立互聯網站，70%以上的地市級政府在網上設立了辦事窗口，政府網站達到3000多個；各大門戶網站、騰訊、阿裏巴巴、百度等開始活躍在互聯網的舞台上。截至2000年年底，中國的上網計算機數達到了892萬台，上網用戶為2250萬人，在.cn下注冊的域名數為12萬個， www站點約26萬個。
進入21世紀以來，中國經濟社會持續、快速發展，產生了對信息化強烈的需求，中國信息化的發展速度遠遠超過人們的預期，對中國經濟與社會發展的影響也日益顯現。
這段時間，中國的軟件產業開始向國民經濟中的戰略性、支柱性產業發展；通信技術和產業體係也基本建立，中國主要運營商的綜合競爭實力已經躍居世界前列；微電子與集成電路產業進入快速發展期，與國外先進水平的差距不斷縮小；互聯網核心技術也取得重大進展，IPv4、IPv6核心路由器的研製成為中國掌握互聯網核心技術過程中的重要裏程碑事件；電子政務建設圍繞“兩網一站四庫十二金”也進入全麵推進階段，電子政務開始了門戶網站和核心業務創新結合的政府服務發展模式；互聯網發展進入2.0時代，博客、 SNS、論壇、微博的崛起，代表互聯網發展從搜索走向社交化網絡，電子商務服務業開始成為國家重要新興產業。此外，與其他第一、第二、第三產業的融合發展也使得中國傳統產業的信息化改造取得顯著的成就，在中國的交通運輸、商貿以及電力、新聞出版、旅遊等等行業的信息化都有著驚人的發展。
（4）麵融合階段（2009~2016年）
2009年開始，人們迎來了移動互聯網時代。這一階段，信息基礎設施建設實現跨越式發展，寬帶網絡建設明顯加速，截至2016年年底，我國互聯網用戶、寬帶接入用戶規模位居全球第一；信息產業生態體係初步形成，重點領域核心技術取得突破，智能終端、通信設備多個領域的電子信息產品產量居全球第一，湧現出一批世界級的網信企業；微博、微信、團購、在線支付、電商物流、網約車、遠程醫療、共享經濟……正前所未有地融入和改變著人們的日常生活，互聯網應用蓬勃發展，產業互聯網快速興起，從零售、物流等領域逐步向第一、第二、第三產業全麵滲透；中國電子政務開始了政府門戶網站和核心業務創新結合的政府服務發展模式，政務公開、網上辦事和政民互動水平顯著提高。但這一時期，網絡威脅日益突出，網絡空間安全提升至國家安全高度。
（5）深化應用階段（2017年至今）
2017年，物聯網進入規模商用元年，物聯網的發展加速了萬物互聯時代的到來，深刻地影響著整個經濟社會的變革創新；大數據的到來將加速社會全麵進入人工智能時代，“大數據+人工智能”技術高速發展，政府大數據開放成為關鍵；區塊鏈受到了各界前所未有的關注，各種區塊鏈應用和項目如春筍般崛起，層出不窮。同時，網絡空間治理也成為互聯網發展的焦點問題，《中華人民共和國網絡安全法》正式實施，政府大力強化網絡空間治理和網絡安全。 2017年，總體而言，是信息技術大爆發的一年，物聯網、大數據、雲計算、人工智能、區塊鏈等最新技術撲麵而來，發展空前迅猛。未來一段時間內，基於這些技術的創新應用都將進入深化發展階段。
2.數字中國的意義
當前，全球信息化浪潮洶湧而至，世界各國都把推進經濟數字化作為實現創新發展的重要動能。在波瀾壯闊而又複雜多變的時代語境中，中國把實現網絡強國、加快建設“數字中國”當成舉國發展的重大戰略，意義巨大，影響深遠。
“數字中國”是治國理政的新理念。數字中國承載的不僅僅是以科學技術為代表的生產力的發展，不僅僅是以數字化為手段的治理技術，更深層次的是以數字化驅動國家治理體係和治理能力現代化的新理念，是新時代中國特色社會主義思想與實踐的重要組成。
“數字中國”是國家治理的新模式。幾千年來，人類在賴以生存的物理世界的治理實踐中，積累了無數豐富而寶貴的經驗。數字中國正是站在前人的肩膀上，真正意義上把這些思想智慧和實踐經驗，以數字化方式定義的新時代中國特色社會主義國家治理模式。這將引發生產關係的重大變革，重塑政治、經濟、文化、社會、生態發展的新格局。
“數字中國”是全球治理的新方案。“21世紀國家競賽的主軸是治理能力建設”。[18]“數字中國”不僅僅是引領中國發展的地域性方案，更是麵向全球治理的原創理念和實踐方案，是影響中國未來和世界未來的一個重要的裏程碑。
“數字中國”是執政為民的新空間。習近平曾在福州說，“如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些”，其核心問題就是要從公民的“需求和痛點”出發，推進社會治理與公共服務，讓人民有更多的獲得感、幸福感和安全感。
“數字中國”是解放思想的新契機。如果說互聯網改變了人們的行為方式、生活方式，那麽數字化將改變全人類的思維方式，重塑人類社會生活的新空間、新秩序。未來的國家治理乃至全球治理將是物理世界與數字世界深度融合的雙重治理，將重構生產力與生產關係、上層建築和經濟基礎的辯證關係。如果說以往的思想解放均是基於物理空間的，那麽未來在物理空間與數字空間的雙重作用下，思想解放必定會更猛烈、更深刻、更徹底。“數字中國”正是這一輪思想解放的重大契機。
可以說，數字中國覆蓋經濟、社會、文化、生活等方方麵麵，對經濟發展方式轉變、產業轉型升級有著重要的促進作用，對創新社會治理、保障和改善民生有著重要的意義，對提升整個社會的運行效率乃至國家的競爭力都發揮著至關重要的作用。
數字中國狹義上講是中國的數字化或者數字化的中國，但從廣義上或者真正意義上來講應該是中國的數字化治理或者中國治理的數字化。中國的數字化治理，就是用信息化技術培育數字經濟新動能，用數字經濟新動能推動社會治理新發展，助力國家治理體係和治理能力現代化的實現。
早在21世紀之初，習近平就率先提出建設“數字福建”的戰略構想，描繪了“數字化、網絡化、可視化、智慧化”的發展藍圖，同時要求電子政務先行，逐步推進社會治理和公共服務。中共十九大報告提出的建設“數字中國”不僅僅是要推動數字經濟快速發展，更包含了數字政府、數字社會、數字公民的建設，“數字中國”建設是以發展數字經濟為關鍵抓手、以數字政府建設為基礎，以數字化推進社會治理為契機，最終實現社會公共服務的最優化，讓億萬人民在共享數字中國成果上有更多的獲得感。
（1）政府政務數字化——數字政府
數字政府是一種新型政府運行模式，主要指以現代信息技術為支撐，通過數字化、網絡化、可視化、智慧化的推進方式與實施路徑，建設政務運行一張網、政務辦公無紙化、社會治理智能化、公共服務精準化的新型政府形態。
工業時代，傳統政府治理形態是信息孤立的政府治理體係，導致公共治理陷入低效率、低產出、高成本的困境。政府本位的傳統管理模式往往難以實現社會治理力量的最大化，各級政府各單位的海量數據沉睡到各部門之中，沒有充分利用，造成巨大的資源浪費。融合社會多元主體的共同治理才是關鍵。打通信息壁壘，構建全國信息資源共享體係，更好用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策，實現政府在大數據治理中的協同化是大數據時代政府治理發展的必然趨勢。
政府治理協同化發展有三方麵含義。其一，政府內部通過數字戰略的實施，打通政府各部門、各層級之間的信息孤島，建立起基於政府內部數據融通的高效辦事網絡，節省社會交易成本，提升行政能力；其二，政府對外通過開放數據戰略的實施，促進社會公共信息在社會成員之間的共享與可獲取，共同參與，協同治理，從而釋放數據活力、推進社會穩定與繁榮；其三，政府通過購買服務和相關政策，激發和促進社會組織、企業、聯盟以及公民參與社會治理的熱情，共享社會的創新資源和成果；其四，整合各種資源，應用大數據創造更大的價值，為社會賦能。
因此，建設“數字政府”是數字化時代社會成員對政府服務的更新更高要求，同時也是政府對社會演進到數字形態的自我適應與改變，是人類社會發展進程的必然要求。其目標旨在加強政府與公眾之間的聯係，真正實現以民為本、以人為中心的社會公共服務價值。建立一個統合的、無障礙的、持續改進的數字政府是人類社會發展進程的必然要求。
從“管理政府”到“數字政府”的轉變，既是人類技術進步的客觀結果，同時也體現了人類社會治理理念的巨大轉變。其真實含義更多是指政府通過數字化思維、數字化理念、數字化戰略、數字化資源、數字化工具和數字化規則等治理信息社會空間，提供優質政府服務、為社會各主體賦能，增強公眾服務滿意度的過程。
（2）社會治理數字化——數字社會
大數據時代，基於大數據應用的數字政府，是促進政府改革、社會治理和公共服務創新的牽引力，也是建設數字中國的重要推動力。
社會治理的聚焦點是讓社會各類主體共同參與國家和社會事務，最終落腳點是保障和改善民生，增進人民福祉，保證公平正義、社會和諧、社會安全等等，並最終實現公共利益最大化和效益最大化，這一過程是治理的關鍵。
輔助社會治理的手段是數字化，利用新技術，如在網絡化和網絡平台基礎上，運用大數據、雲計算、人工智能、區塊鏈等解決信息不對稱、資源碎片化、運作條塊化、社會運行成本高、快速反應能力不足等問題，整合社會資源，賦能他人，使我們的社會治理能夠更加精準分析、精準服務、精準治理、精準監督、精準反饋，從而更好地服務不同社會群體，更有效地管理好國家和社會的公共事務，在社會治理方式上實現革命性的變革。
因此，“數字中國”建設從社會管理層麵上講，是政府實現社會管理與監督的有利舉措和手段，比如綜合治安、食品安全、藥品安全、交通出行、移動支付、網絡空間安全等等；但如何用好大數據，同時創造新的有價值的數據，也為創新社會治理模式、提升治理的智能化水平提出了新的挑戰。
（3）公共服務數字化——數字公民
公共服務是指由政府或公共組織或經過公共授權的組織提供的具有共同消費性質的公共物品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性及公民的權利。近十年來，互聯網和大數據等數字技術及創新在向經濟領域快速滲透的同時，也迅速向公共服務領域延伸，引發了公共服務的數字化和市場化。在數字技術及其商業模式和業態創新的推動下，公共服務領域的政府與市場關係正被重新塑造，數字技術正成為創新政府治理的新動力，政府開始從公共服務的直接提供者向服務的合作者或監管者轉變。
公共服務領域的數字化變革並非意味著政府簡單放權，而是需要政府轉變角色，加強作為創新環境營造者和服務監管者的責任和能力，建立數字經濟時代的新型政府與市場的關係。政府和公共服務企業應著眼於群眾的需求，密切關注並有效回應人民群眾多元化個性化的需要與期盼，提高基本公共服務和公共產品提供水平，提升公共服務的便捷性、針對性、定製化。
創新數字公民的治理是當下及未來世界治理的重中之重——針對公民在數字世界的治理理念、方法、流程等方麵的詳細探討，將在本書第二章公民發展簡史的《數字公民》一節進行專門論述。
【結語：治理的類型】
強調“國家治理”而非“國家統治”，強調“社會治理”而非“社會管理”，強調“法治”而非“法製”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念上的變化。從“社會管製”到“社會管理”再到“社會治理”，權力的主體從單一的國家公權力轉向了多元的行為主體，權力的性質也從強製性轉向了更為柔和的協商性，權力的來源也從單純的國家製定法轉向了更為寬泛的“社會法”，權力運行的向度從自上而下轉為了平行互動，權力的作用範圍也從政府領域轉向了公共領域。
國家治理模式的變遷既是中國現代法治建設變遷的內在思維，也成為法治建設不同階段手段、目標、邏輯差異的內在歸因。中國當代的“社會治理”具有以下基本內涵：
第一就治理主體而言，社會治理是多元參與的過程，其主體應當包括政黨、政府、社會組織、企業和公民；第二就治理對象而言，“社會治理”中的“社會”是與經濟、政治、文化、生態文明等並列的一個領域的概念，對這個領域的治理就是社會治理；第三就治理過程而言，社會治理是基於對社會的認識，為了實現社會群體的共同目標，而對社會領域自覺地進行規劃、組織、協調、服務、監督和監控的活動；第四就治理目的而言，是為了維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，確保人民安居樂業、社會安定有序；第五就治理方式而言，必須堅持係統治理，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。
從社會管理到社會治理，是執政黨長期社會管理實踐經驗的總結和理論創新的升華，蘊含著深刻的現實意義和時代價值。概括起來，社會治理模式變遷的內涵包含以下幾個方麵的內容：
其一，社會治理的主體由單中心向多中心轉變。社會治理的主體既包括在社會管理中一直承擔重要甚至主導角色的政府，也包括這些年逐漸凸現出來的作為政府重要補充力量的社會非營利組織、市場化組織等。在政府與社會、政府與市場的關係的認識上，傳統社會管理體製的合理性基礎被打破，政府不再是唯一的公共服務和公共產品的提供者，政府將從繁雜的具體事務性工作中解脫出來，用法律、經濟和政治的途徑與方式發揮全局的統籌協調功能，開始做更多的冷靜思考、製度研究和長遠規劃，更多的轉向為社會主體活力的持續釋放提供製度保障這一角色上來。
其三，社會治理的目的由工具化向價值化轉變。社會治理的目的不僅僅是為了提高人類社會的效率，更重要的是要在效率實現的基礎上體現社會公正，以人的全麵實現為最終旨趣。因此，體現在對政府以及其他組織與公民關係的認識上，公民作為政府行政行為或者市場行為的相對方，享有參與權和發言權。政府行政行為或者市場化組織的市場行為的效果取決於它們與其行為相對人的關係，有賴於相對人即公民的合作與支持。
政府以及市場化組織與公民之間不僅是管理與被管理的關係、服務提供者與服務接受者之間的關係，同時還是被監督者與監督者的關係。在責任意識上，新型的社會治理模式從片麵強調政府在社會管理中的單方責任向同時強調政府、市場、公民共同承擔社會責任的轉變。
可以說，社會治理模式的變遷是對傳統社會管理方式的一次重大變革，即由行政集權式向民主式、參與型轉變。社會治理模式的變遷實現了價值理性和工具理性的雙重突破：
第一，價值理性的弘揚有助於強化各種社會主體的民主意識、社會政策中的公正意識以及社會事務中的責任機製。與傳統社會管理理念和方式相比，新的社會治理模式中，政府不再是唯一的價值存在，社會非營利組織、市場化的組織等同樣可以成為進行社會管理、提供公共服務的價值主體。各種社會治理主體在協作的基礎上彼此相互拾遺補闕，形成互相補充、共同治理的格局。
第二，工具理性的拓展則有助於從整體上提升社會總效率。治理是以共同的目標為導向，盡管這個目標未必出自合法的或者正式規定的職責，也並非一定需要依靠強製力使別人服從。它是依靠複合的機製，既包括政府機製，同時也包含非正式、非政府的機製。隨著治理範圍的擴大，在這些複合機製的作用下，社會各類組織和個人各得其所，並實現各自的願望。正是這種工具理性的拓展帶來了社會總效率的提高。[19]
人類社會治理從氏族走向主權國家的探索、演變呈螺旋式遞進發展，治理模式是因不同國家的不同發展階段、發展需要而創新和躍遷的。隨著數字世界的到來，信息技術發展使得人們在物理世界的每一個行為都成為數據的采集和入口，人的思維、行為、習慣、秉性都將被記錄並在數字世界映射，傳統的單維治理模式必將被雙維治理模式重構。從“管理”到治理，從物理世界到數字世界、從量變到質變，一個更人性化、科學化、係統化的新的治理模式將脫穎而出。如果說當下的“治理”理論是來自於西方，那麽數字時代的治理，致力於實現國家治理現代化的“數字中國”的數字治理探索和實踐將會對人類社會的治理提供更加全新的經驗和有益的借鑒。