第三節 近代公共行政的出現和曆史演進

“行政”和“管理”的概念是聯係在一起的。首先，行政管理是一種特殊的管理形式。因為“人是社會人”是指人與社會不可分離，從屬於特定的群體。一定的人群中，必須有一個預定的人口一體化的整體活動，這個活動就是管理。

在人類社會的早期階段，管理是非常粗糙的，是適應外在環境的要求而作出的一種隨機性的集體應對。管理沒有穩定的組織形式，也沒有可以遵循的、規範的合理性程序和過程。管理在很大程度上取決於管理者的智慧和才能。管理者運用什麽樣的手段進行管理，基本是由這種簡單的智慧和才能所決定的。

此種情況下，管理者和被管理者之間的關係，極大程度上是基於信任基礎，管理者往往是得到其成員大範圍信任的英雄人物。即使在稍後的階段中，人類社會發展出管理層級，信任關係也是最開始的基礎。

與此同時，人類的管理活動由於行政的出現而得到了迅速的發展。行政作為管理的特殊形式，是較高的管理形式，也因此推動了人類管理活動在整體上的進步。其特殊性在於，行政的最大特征是與國家的產生聯係到一起的，因為有了國家才出現了行政。

“行政”的基點在於“政”，“行”是動作，“政”才是所“行”之事，而“政”顯然是在國家出現之後才出現的——狹義的行政是指政府的內部管理，即政府自身運行中的管理；廣義的行政除了包括政府自身運行的管理之外，還包括政府對社會公共事務的管理，這種對社會公共事務的管理表現為政府的外部職能。自然地，廣義的行政概念是指政府對包括自身在內的全社會的管理。與國家統治聯係在一起，行政作為國家運行的基本內容，在很長一段曆史時期中，都是統治階級用以提高統治能力的工具或手段。

公共行政的曆史演進大致經曆了以下幾個階段：

一、作為“守夜人”的政府

公共行政始於近代，其統治職能和管理職能往往此消彼長。公共行政的發生，在近代早期主要存在於歐洲國家。而到了19世紀末，代表公共行政發展之典型形態的國家轉移到美國。

17～18世紀，資本主義國家都處於自由發展狀態，政府作用極為有限，主要體現在消極地保護個人財產、維護社會秩序、保衛國家免受侵略等方麵，因此被稱為“消極政府”或“有限政府”，政府對社會處於一種消極地應答社會要求的狀態。

消極被動的公共行政，建立在一種還算“積極”的信念之上，即隻要遵循市場自由競爭的原則，就可以使各種社會資源得到足夠合理的配置，就可以使經濟、社會自己發達到一種均衡狀態，就可以實現“充分就業”，要求政府的活動應以不破壞市場的自由運行為限，政府應盡量少幹預或不幹預市場的運行，政府隻須充當所謂“守夜人”角色。

二、行政國家的出現

19世紀中後期，生產和資本的集中引起的壟斷行為不斷加劇，壟斷帶來了許多前所未有的社會矛盾。一方麵，所有因為壟斷造成的社會問題，無法在社會的自治中得到解決，更多需要政府出麵。資本主義世界因此相繼地進入政府積極幹預社會的階段。另一方麵，政府對社會生活的幹預表現為社會管理，而在社會管理的過程中，政府對自身管理的問題也被不斷地突出了出來。政府管理社會生活的涉及麵越廣，涉入程度越深，就會對政府規模的膨脹越有要求，相應地也就會對政府自身運行的技術化程度要求更高。

到了19世紀末，壟斷資本主義造成了行政國家的出現，國家的行政部門迅速膨脹，行政權力迅速集中，公共行政活動範圍迅速擴大，政府對社會的直接管理活動迅速增加、對社會事務的介入越來越深；同時，政府積極主動的行政是與其文官製度分不開的。

三、文官製度

文官製度是以擁有處理政府日常事務的職業能力和技術專長的文職人員為核心的行政人事體製，把政府行政人員看作“公共雇員”，根據他們的行政才能和技術專長而加以錄用和晉級，保證他們的職業穩定和提供合理的福利。以行政人員的行為及其結果為標準，文官製度的實質就是功績製。

文官製度的產生，最早可追溯到1870年英國格萊頓內閣頒布的《關於改革文官製度的第二個樞密院令》。一般也把1883年《彭德爾頓法案》的通過看作現代文官製度的起點。

四、政黨分肥製

在行政國家和文官製度之前，美國主要實行一種“政黨分肥製”的政治分贓製度，一種由選舉中獲勝的一方占有行政肥缺的製度，實質上導致了任人唯親。“肥缺屬於勝者”導致了每位新總統上台之後大量任命自己親信，造成了行政主管人員能力和素質的下降，也不利於行政的連續性。因此，在社會中逐漸形成了要求中止政黨分肥製的強大呼聲。

1872年，美國總統格蘭特組建了第一個文官委員會，目標就是廢除政黨分肥製。文官委員會負責製定和貫徹規章製度，負責監督各部門的考試和考核，同時首次建立起了功績製的理念。1877年紐約文官改革協會成立、1881年美國文官改革同盟的出現等，都是文官委員會理念的繼續。隨著1883年國會通過《彭德爾頓法案》，美國文官委員會被賦予了組織合法性，而且委員會在開始運營的早期階段，按照功績製的政治中立原則製定了大量的政策，有效地防止了政黨分肥製的勢力範圍，使聯邦機構逐漸地走向了非政治化。

五、科學管理運動

接下來對公共行政科學化起決定性影響的是科學管理運動。 20世紀初，“泰勒製”科學管理運動迅速風靡美國，並且影響到公共行政領域。“泰勒製”的科學管理精神被嫁接到文官體製中，就產生出職位分類和業績考評的方法。

這種科學管理突出了公共行政體製中的幾方麵內容：第一，它以職位為核心而不是以人為核心，讓職位選擇合格的人，而不是因人設位和因人設事；第二，職位分類和業績考評要求有科學標準，職位的設置需要根據科學、高效的原則，業績的考評也需要具有可操作性的標準；第三，加速了公共行政的非政治化，使行政體係主要從屬於效率的目標。

六、政府的全麵幹預

1929～1933年，資本主義世界出現了史上最嚴重的經濟危機，這給資本主義經濟帶來了前所未有的打擊，也動搖了人們對自由市場經濟的信心。危機呈現出與市場經濟優勢相反的圖景：資源閑置、生產下降、金融體係崩潰，整個經濟處於混亂之中。因為此次經濟危機，凱恩斯主義開始被人們重新認識。

凱恩斯主義認為經濟危機源自市場機製的失靈，解決方案就是讓政府主動地全麵地幹預經濟活動。美國政府全麵實施了這種政府管製社會的做法，並取得了巨大的成功。因而，二戰結束之後，各主要資本主義國家紛紛效仿美國做法，把行政國家推到了巔峰。特別是有科學管理思想為公共行政提供支持，使政府對經濟和社會的全麵幹預成為可能。

七、“滯脹”並行階段

政府的幹預也是有限度的。從20世紀70年代開始，各主要市場經濟國家相繼出現了一種新型的經濟危機，就是低經濟增長（“停滯”）和高通貨膨脹（“通脹”）、高財政赤字和高失業率同時存在，所謂“滯脹”並行。

反過來，人們對政府的幹預行為又開始發生了普遍懷疑，都要求限製甚至取消政府的幹預。政府的全麵幹預不僅造成了“滯脹”並行的局麵，而且導致了政府施政成本的增加和效率低下。機構的臃腫造成了效率低下、嚴重的官僚主義和政府財政困難，使官僚製弊病暴露了出來。因此，20世紀80年代開始，首先在英美，然後是全球都進入了行政改革的階段。

八、全球性行政改革運動

這一運動以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上台為標誌。整個20世紀80年代，英國采取一係列改革措施：發起了反對浪費和低效益的運動，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；實行大規模的私有化，將主要國有企業賣給私人；對地方政府預算開支實行總量控製；要求所有地方公共建設麵向公共部門與私營部門進行公開競標。

英國政府把公共服務職能從政府中分離出來，成立半自治性的執行局來承擔這種職能。在談判的基礎上，就該局應完成的任務及其在運行方麵的靈活度達成協議，也就是績效合同。繼英國之後，隨著澳大利亞和新西蘭的兩國工黨分別於1983年和1984年上台執政，兩國也開始了大刀闊斧的公共行政改革。

再看美國的情形，自裏根政府開始到克林頓政府時期，美國行政改革逐漸顯露出係統化和全麵性的積極特征。克林頓政府要求把建立一個“工作得更好而花費得更少”的政府作為其優先目標之一，並於1993年提出了國家績效檢評，各種行政改革措施在州、市、縣各級地方政府大範圍地悄然展開。

加拿大、荷蘭、法國等國也都采取了類似的改革措施。進入90年代之後，一些新興工業化國家和發展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮。

全球性行政改革運動希望解決三方麵問題：第一，重新調整政府與社會、政府與市場的關係，減少政府職能，使政府“管得少一些但要管得好一些”；第二，盡可能實現社會自治，鼓勵社會自身的公共管理，就是利用市場和社會力量來提供公共服務，以彌補政府自身的財力不足；第三，改革政府部門內部的管理體製，甚至盡可能地在一些部門中引進競爭機製，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量。

這一時期，雖然不同國家的改革路徑和改革措施有所不同，但共同特征都表現在精簡機構、削減政府職能、放寬規製、壓縮管理、政府業務合同出租、打破政府壟斷和公共服務社區化等措施的運用。這些措施在實踐中的運用已經取得了很大的成功，但更重要的是這場全球性改革運動推動了一個趨勢，就是政府的公共政策化和公共管理的社會化——換言之，政府能夠成為專門的公共政策製定和監督執行的領域，是以把公共管理職能轉移給政府外的社會性公共管理組織去承擔為前提的。原先那種政府與社會的直接聯係和兩極互動，轉化為通過政府外公共管理組織的中介而聯係在一起，政府與社會之間的互動關係在政府外公共管理組織的緩衝作用下運行。[7]